试论海岛开发利用与法制保障

夏淇波,翁里

摘 要：中国是一个海洋大国，有300万平方公里的海域，有大小岛屿数以万计。近年来，国家经济快速发展，自然资源日益紧缺，海岛的重要性逐渐体现。如何科学开发利用海岛日渐成为一个越来越受到重视的议题。2009年12月26日，我国《海岛保护法》经全国人大表决通过，并于2010年3月1日起施行。《海岛保护法》是我国首次以立法的形式加强对海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序。以浙江舟山群岛的发展为例，通过比较各地海岛开发利用的过程和经验，可以为我国海岛相关配套法律制度的制定和具体操作提供可行性建议，以期有助于我国海岛的科学合理开发利用，促进地方海岛经济的进一步发展。

关键词：海岛经济；开发利用；法制建设

中图分类号：DF419.9文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.05

前言

中国拥有300万平方公里的海域，海岛总面积约80 000平方公里。在我国四个海域中，东海岛屿个数最多，约占全国海岛总数的2/3，仅浙江沿海就有3 000多个，而且分布比较集中。大岛、群岛也较多，并沿近海分布。根据传统的海防观念，海岸线以外就是国防前沿，海岛是海防前沿的堡垒，因此，长期以来，海岛一直是军事或者准军事区域，主要任务是国防建设［1］。从20世纪80年代开始，随着我国改革开放的不断深入，沿海经济一日千里，而海岛作为海洋开发建设的重要基地，也逐渐成为关注的焦点。经济的发展必然需要配套法律制度的支持。近年来，无论是国家还是地方都在不断出台与海岛开发利用和保护相关的法律制度。以舟山群岛为例，舟山群岛是我国惟一一个以群岛设市的地级行政区，由1 390个岛屿组成，占全国的1/5，素有“东海鱼仓”和“中国渔都”之美称，拥有渔业、港口、旅游三大优势，具有海岛经济发展的典型特征。在2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），这座岛屿城市在快速发展的同时，越来越显现出对配套法律制度的强烈需求，以相应地支持其持续快速健康发展。

一、中国海岛开发利用的现状概述

（一）海岛的法律概念

根据《海洋学术语 海洋地GB/T18190-2000》，海岛是散布于海洋中、面积不小于500平方米的小块陆地。海岛的法学定义在国际上经过多次修改，现在对它的定义通常引用1982年《联合国海洋法公约》第121条第1款的规定：“岛屿是四面环水，并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”

由此可知，海岛之所以成为“海岛”，必须满足以下四个条件：由陆地形成；与海底自然相连；是自然形成的陆地，而非依赖人力构筑；在高潮时突出于水面;在低潮时仍四面环水。

（二）对海岛的利用开发加速

对海岛的利用古已有之，而政府对海岛的开发利用多以军事和战略价值为主，少有以经济为目的的统一有序的开发管理。随着社会经济的发展和对海岛潜在的巨大价值的认识不断加深，海岛作为开发海洋的远涉基地和前进支点，得到国家越来越多的重视和投入。例如，经国务院批准，舟山群岛在1987年1月实行以市领导区、县的新体制。

2003年6月，《无居民海岛保护与利用管理规定》出台，更加速了海岛尤其是无居民海岛开发的速度和参与度。各地政府纷纷出台地方法规，规范和促进本地区的海岛利用与开发。例如，2006年8月，浙江省宁波市出台了《宁波市海洋经济发展规划》。

夏淇波，翁 里:试论海岛开发利用与法制保障——以浙江省依法开发舟山群岛为例

2011年4月12日，国家集中公布了第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛。其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），地位等同于浦东新区，成为我国惟一一个以群岛设市的地级行政区。2011年11月10日至12日，首届中国海洋经济投资洽谈会在宁波举行，在会议期间，象山首次公开拍卖无居民海岛，而衢州、丽水也推出若干“山海协作”项目。

（三）海岛无序开发的恶果

1.海岛生态遭到破坏

海岛是一个完整而独立的生态环境，由于海岛面积狭小，海岛的地域结构简单，生态系统十分脆弱，生态系统的生物多样性指数小、稳定性差。中国海岛有94%系无居民海岛，但对无居民海岛的开发利用普遍缺少规划，开发的盲目性、浪费性和破坏性很大。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、乱砍滥伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。另外，由于过去海岛权属性质不清，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，海岛资源流失严重。对海岛上珍稀生物资源的滥捕滥采，以及有毒有害废物的乱排，破坏了海洋生态系统和海岛自然景观。

譬如，海南省的大洲岛又称“燕窝岛”，它是中国惟一纯正的燕窝产地，岛内的金丝燕是中国惟一可以营造白色可食燕窝的珍稀鸟类。从明末清初起，万州燕窝就作为贡品进贡给皇帝享用。从上世纪80年代开始，岛内的燕窝遭到掠夺式的采摘，筑燕窝的金丝燕数量急剧下降，可供采摘的燕窝数也随之急速减少。2002年8月，仅采到2只燕窝，2003年起，封洞禁采燕窝至今。2009年的监测表明，南罗洞1个点有个体活动与繁殖。按估算，目前大洲岛金丝燕的种群数量仅为30-40只，已低于保护生物学中的最小可存活种群数(50只)。

2．海岛不断消亡

由于陆地环境保护的压力使得陆上采砂成本大幅度上升，建筑砂砾来源被迫转向海洋，海砂分选好、分布集中的特点适于大规模工业化开采，很多海岛被用来开采石料。同时，海运费用低廉，可以降低使用成本。因此，近些年来，采砂使海岛遭到破坏的现象尤为突出。其次，炸岛炸礁、填海连岛等严重改变海岛地形地貌的事件时有发生，海岛数量也在不断减少。

对海岛的无序开发和对经济利益的片面追求不但导致部分海岛生态环境急剧恶化，甚至使岛屿本身不断消亡。根据国家海洋局公布的数据，与上世纪90年代相比，浙江省海岛消失了200多个，辽宁省海岛消失了48个，河北省海岛消失了60个，福建省海岛消失了83个，海南省海岛消失了51个。

相关数据根据公开资料整理，以1990年代为基准［2］。（管华/制图）

2011年初，历时6年的908专项（即“我国近海海洋综合调查与评价”专项）海岛海岸带调查已全面完成，调查结果表明，在我国海岛开发利用过程中，无序开发、海岛消失等问题有逐年加剧的趋势。有媒体披露了806个海岛消失的骇人数字［2］。

二、我国海岛管理制度与相关立法评析

（一）有关海岛管理的全国性立法

我国最早的有关海岛的立法散见于各种有关海洋权益的法律法规，如《中华人民共和国政府关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋环境保护法》、《海洋自然保护区管理办法》等，随着海岛经济日益发展，以往的法律制度越来越难以适应海岛的发展速度。2003年11月，《海岛保护法》列入经中央批准的《十届全国人大常委会立法规划》，全国人大正式启动海岛立法工作。

随着《海岛保护法》立法的推进，2003年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发了《无居民海岛保护与利用管理规定》，为更好地落实该规定，国家海洋局于2003年编制了《无居民海岛功能区划》、《无居民海岛保护与利用规划》、《关于印发<无居民海岛利用申请审批暂行办法>等有关制度的通知》。

2010年3月1日，《海岛保护法》正式生效，开启了我国海岛工作的新篇章。为确保全面贯彻实施《海岛保护法》，使我国无居民海岛得到科学合理的开发利用，将不利影响降低到最小，国家海洋局起草了《全国海岛保护规划》（已上报国务院待批），并联合财政部出台了一系列配套政策、制度和标准，初步构建起比较完善的管理体系。2011年4月20日，国家海洋局印发了《无居民海岛使用申请审批试行办法》，初步细化了无居民海岛使用申请审批的程序。

2010年6月7日，财政部、国家海洋局联合印发《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，确定了无居民海岛使用金最低价制度和评估制度，明确了无居民海岛使用金征收、免缴、使用、监督检查与法律责任，为落实无居民海岛有偿使用制度提供了依据。为规范无居民海岛开发利用的管理工作，印发了《关于无居民海岛使用项目审理工作的意见》，明确了国家和省开展无居民海岛开发利用审核工作的程序。为对无居民海岛使用项目评审工作进行规范，印发了《关于无居民海岛使用项目评审工作的若干意见》、《关于成立国家无居民海岛使用项目第一届专家评审委员会的通知》。同时，还印发了《关于印发<无居民海岛开发利用具体方案编制办法>的通知》、《关于印发无居民海岛使用申请书等格式的通知》、《关于公布无居民海岛使用论证资质单位名单的通知》，来规范无居民海岛申报材料的编写工作等。

随着无居民海岛开发利用工作全面启动，我国建立了无居民海岛有偿使用制度。2010年10 月，沿海各省启动了第一批无居民海岛名录的制定工作。2011年4月12日，我国第一批开发利用无居民海岛名录正式对外公布，涉及辽宁、山东、海南等8省区，共计176个无居民海岛，其中，广东省最多（达60个）；海岛最高使用年限为50年，出让途径为审批和招拍挂。

我国已初步建立海岛名称管理制度，完成了15个试点地区外业调查工作和5 301个海岛地理实体现场调查工作［3］。在海岛名称管理方面，相继出台了《海岛名称管理办法》和《海岛界定与数量统计方法》。

（二）有关海岛管理的地方性立法

2003年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发了《无居民海岛保护与利用管理规定》之后，各地开始加速对海岛的开发利用。经福建省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》自2004年11月1日起施行。经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，《宁波市无居民海岛管理条例》自2005年l月1日起施行。《青岛市无居民海岛管理条例》于2008年经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，由青岛市人大常委会公布施行。

随着《海岛保护法》的出台，沿海省、自治区、直辖市海洋主管部门积极推动省级海岛保护政策法规制定工作，如福建省出台了《福建省无居民海岛使用金征收使用管理办法》，浙江省、福建省成立了无居民海岛使用项目审核委员会，为进一步深入贯彻实施《海岛保护法》提供坚强的制度保障。2010年10 月，沿海各省启动了第一批无居民海岛名录的制定工作。

三、开发海岛的法律制度改革设想

（一）开发海岛面临的法制挑战

1．中央立法与地方立法冲突

《海岛保护法》于2010年3月1日正式生效，而在其正式生效之前，各地出台了大量有关海岛开发管理的法规。由于各地情况不同、法规不一，在新的国家法律出台之后，必然会造成地方与国家在有关海岛方面的立法冲突。例如，自2005年l月1日起施行的《宁波市无居民海岛管理条例》第12条对无居民海岛的使用权的时间根据其用途做出了不同的规定，即旅游、娱乐项目的无居民海岛使用权最高期限为40年，其他项目为50年。《海岛保护法》对海岛使用的期限未做出明确规定，但根据《无居民海岛保护与利用管理规定》，无居民海岛利用期限最长不得超过50年。国家立法与各地的地方立法之间必然需要进一步磨合和适应。

2．配套法律制度不够完善

根据《海岛保护法》的规定，我国开发利用无居民海岛最高使用年限为50年，其出让有两种途径：一是审批，一是招拍挂。海岛开发的主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公关服务等多个领域。但这只是海岛保护和开发的原则性法律规定，并没有具体的操作办法。2011年4月20日，国家海洋局印发了《无居民海岛使用申请审批试行办法》，初步细化了无居民海岛使用申请审批的程序，但该办法中的申请规定也多是原则性或者授权性的规定，没有具体统一的程序。另外，《全国海岛保护规划》尽管已上报国务院，但至今尚未出台。可以预见，具体法律制度的不足势必造成执行上的困难。

3．海岛管辖权属不明

2010年颁布的《海岛保护法》创建了无居民海岛集中统一管理制度。《海岛保护法》第5条规定:“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”

《海岛保护法》明确提出：海岛管理划分为有居民海岛和无居民海岛的管理。对有居民海岛的管理，基本按照原有法律体系的规定执行。无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛的所有权，对于无居民海岛的保护和开发利用，明确规定由海洋部门实行统一管理。然而，代国务院行使所有权的主体究竟是海洋部门还是国土资源部门，在实践中存在很多争议。

另外，海洋部门与环境保护部门之间也存在权属分配不合理的问题。2008年7月10日，国务院批准印发了《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确规定国家海洋局“承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任。组织制定海岛保护与开发规划、政策并监督实施，组织实施无居民海岛的使用管理，发布海岛对外开放和保护名录。”海洋部门执法时往往遇到这样一个难题：来自岸上对海洋的污染都是由环保局管理，这就限制了海洋部门的管理权限。而且，海洋部门虽然有审批权，但对污染企业却没有执法权。在这方面，环保部门拥有较多的权力，负责检测、评估和审批。但环保部门收取的“排污费”却很少用于海岛保护［4］。

4．海岛建设中长期规划滞后

从海岛规划的类型上看，我国海岛规划的类型在立法上表现为单一化，在理论上缺乏对海岛规划类型及其效力的探讨，由此导致海岛规划的效力在实践中较为模糊。虽然我国法律指出海岛规划的分类保护原则，但对分类标准未做明确表述。我国《海岛保护法》规定了海岛规划的编制主体和审批程序，即三级规划、分级审批，但缺乏对规划程序控制的规定。对规划期限、规划变更的程序也未做出规定［5］。

海岛管理体系不完善，海陆管理权分离，致使海洋功能区划、旅游发展规划、环境保护规划等行业区划和规划缺乏统一协调机制，容易出现区划规划之间的不一致甚至矛盾的状况，也导致了海陆之间的用海矛盾和行业之间的用海矛盾。

5．海岛基础性工作薄弱

迄今为止，我国只在上世纪90年代初启动了一次海岛综合资源调查项目，调查工作在1994年完成，2003年调查成果出版。这是我国至今为止完成的惟一的一次海岛全面调查，而且还只涉及面积500平方米以上的海岛，调查数据沿用至今，致使海岛的相关资料不足，现有数据陈旧。最新的908专项主要是围绕海岸带的调查，并不完全针对海岛资源。

（二）舟山群岛新区海岛经济发展及法制建设经验

1.舟山海岛经济发展的轨迹和成就

舟山作为全国惟一一个以群岛设市的地级行政区，其对海洋经济发展和对海岛的开发利用具有典型性。舟山的海洋经济从传统的海岛经济起步，长期以来，渔业在舟山国民经济所占比重较高。1987年1月，经国务院批准，舟山撤地建市，1987年4月，舟山港正式对外开放。进入20世纪90年代，舟山开始改革渔业经营体制。“十五”规划中提出建设海洋经济大市，随着对海岛经济认识的不断加深，产业结构也在不断调整，2003年以后确立海洋经济发展战略而快速发展。2008年，海洋经济相关行业从业人数为30.9万人，占全社会从业人数的48.9%，而海洋经济增加值占GDP的比重则达到了66.4%。2008年，海洋经济的劳动生产率为10.5万元/人，而同期全社会劳动生产率为7.8万元/人［6］。

在无居民海岛开发利用方面，舟山也走在全国前列。中国第一位私人岛主——“莲花洋人”，即诞生在舟山。杭州艺术家朱仁民现在以中国第一岛主的身份而闻名全国。1996年，他花9万块钱取得了浙江舟山群岛一处荒岛40年的使用权，他给该岛命名“莲花岛”，自号“莲花洋人”。10多年以后，朱仁民在“莲花岛”把自己当初的梦想变成了现实：他在岛上雕塑了500个罗汉，建造了一座艺术馆，铺就了一个纪念广场，将这里变成了一个举世无双的艺术品基地。

2．建设舟山群岛新区的法律障碍

尽管舟山群岛的发展速度很快，但是在相应的法律制度建设方面也逐渐凸显出许多问题，制约着其进一步的发展，反映出配套法律制度建设对于海岛经济发展的重要作用。

（1）现有规范性文件法律位阶低。舟山作为一个地级市，无地方立法权，先行先试权只能以指定规范性文件或权力机关的决定、决议等方式来实现，法律位阶低，使得地方政策法规难以稳定持续。

（2）现有法律难以支持地方特色经济发展。虽然国家有关海岛的立法正在加速进行，但有关海洋综合开发管理方面的法律仍显不足，存在诸多不完善、可操作性不强等问题，甚至还有许多立法空白。同时，国家立法多以原则性立法为主，而舟山自身又无相应的体现地方特色的法规细则，无法为舟山在海洋经济大开发中可能面对的各种复杂情况提供坚强的法律支持。

（3）缺乏协调统一的管理制度。国家有关海洋、海岛的管理部门众多，存在职能交叉、多头管理甚至无人管理的情况。地方海洋管理职能部门——海洋渔业局的级别和权限较低，不具有协调统一海洋开发的职能。

（三）依法开发建设海岛的举措

1．加快构建完善的立法体系

随着《海岛保护法》及一系列配套法律制度如《无居民海岛开发利用具体方案编制办法》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》、《无居民海岛使用权登记办法》、《海岛界定与数量统计方法》、《无居民海岛使用申请审批试行办法》等的颁布，我国已初步构建起海岛开发利用的管理体系。但在其具体操作和地方特色立法方面还有待完善，如加快完善海岛工作的监督管理制度，管理规划制度；细化海岛开发利用登记制度，开发许可制度；构建海岛使用权变更制度，海岛环境影响评估制度，等等。

2．因地制宜，分配立法权限

发展海岛经济首先是要找准定位，因地制宜。发展海岛经济可以采取4 种模式：一是开发区的模式。所谓开发区模式，就是以工业为主的模式，以海产品、养殖、加工业为主，如辽宁长海县的獐子岛。二是保税区模式。以物流为主导，将货代、船代、会展等方面进行综合配套。保税区模式一定要有港口，没有港口就不起作用，而且后面要有区域作为支撑，这样才能实现港区结合。另外，保税区还应该实行统一规划，属地管理。三是生态区模式。例如，上海崇明岛就提出建设示范生态区，建设了很大的湿地公园、森林公园，给上海人民提供了一个休闲、享受大自然的环境。四是旅游区模式。例如，厦门的旅游业带动了一整片的商业区和配套服务设施。

因地制宜发展海岛经济必然需要具有地方特色的配套法律制度的支持。可以考虑分配给地方一定的有关海岛开发利用的立法权限，由省人大或者国务院进行审批或者备案，以便地方政府围绕《海岛保护法》，因地制宜，制定具有地方特色的海岛开发利用和保护的地方法规，既有利于实践操作，又有利于促进地方特色经济的发展。以舟山群岛为例，《海岛保护法》刚出台不久，舟山又刚被国务院批复成为新区，加快构建、完善舟山群岛新区地方性法规已成为一个不得不面对的当务之急。舟山群岛新区需要尽快修改现有不适应舟山群岛新区发展的地方性法规政策，厘清省级地方性法规和上位法之间的级别效力关系，制定具有舟山群岛新区自身特色的海岛资源开发与保护、海域采砂、海洋垃圾废物排放标准、滩涂围垦等一系列地方法规。

3．平衡海岛开发利用和生态保护之间的关系

海岛是一个完整而独立的生态环境，由于海岛面积狭小,海岛的地域结构简单,生态系统十分脆弱,生态系统的生物多样性指数小,稳定性差。开发建设海岛必须要有生态经济观点，不能一味地追求经济发展速度，应该注重节约资源、保护环境，注意再生资源永续利用所允许的开发限度。在海岛开发利用和生态保护之间寻求平衡时，应将天平倾斜向海岛生态的保护。

关于海岛开发利用和生态保护之间的关系，西方很多国家的经验值得借鉴。以澳大利亚为例，其海岸线是绝对不允许填充的，并采用架桥、航渡以及空运的形式来过岛。如果企业在岛上的建筑会对周围的海洋生物发生破坏，那么将会受到来自政府5倍的罚金，也就是说，违规修建一栋1亿元成本的楼房，就会支付高达5亿元的高额罚金。

结 语

随着经济的发展和对海岛价值的认识不断加深，各地海岛经济发展逐渐提速，产业结构也在不断调整，传统上以第一产业为主的海岛经济走向了以第二产业、第三产业为主的模式，但在经济快速发展的同时也付出了相应的代价。由于缺乏立法规范和合理规划，对海岛的破坏和影响严重，掠夺式的开发也阻碍了海岛地区的进一步发展。

综上所述，笔者认为，无论是对海岛的合理科学开发，还是对海岛的保护，或者是完善海洋立法，都要求配套法律制度的加快建立。目前，《海岛保护法》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》、《无居民海岛使用申请审批试行办法》等法律法规都是原则性或者授权性的立法，难以适应各地不同的情况，在具体操作方面，也还有待进一步细化。可以预见，我国有关海岛的法制建设工作依然任道而重远，而法制的不断完善必将促进各地海岛经济的进一步发展。

参考文献：

［1］王忠.我国海岛法制建设探究［J］.太平洋学报,2006,(4):61-66.

［2］孟登科,张晴.海岛消失“加速度”［N］.南方周末,2011-04-14（C16）.

［3］国家海洋局.2010年海岛管理公报［EB/OL］.［2011-09-11］.http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/201105.

［4］王慧玲.中国群岛消失严重 海岛保护立法姗姗来迟［EB/OL］.［2011-08-17］. http://www.sznews.com/tech/content/2009-08/17/content_3985921.htm.

［5］田彦苹.周边国家海岛法律制度研究［D］.青岛:中国海洋大学, 2010：39.

［6］孔海英,周海芬.舟山海洋经济发展报告［J］.统计科学与实践,2010,(9):4-6.

On the Development and Utilization of Islands and the Legal Protection:

Taking the Development of Zhoushan Islands as an Example

XIA Qi瞓o, WENG Li

（Zhejiang University Guanghua Law School, Ningbo 310008, China）Abstract:

China is a large maritime country with 300 million square kilometers of sea area and there are tens of thousands of small islands. In recent years, the importance of the islands is standing out gradually with the countrys rapid economic development and natural resources becoming more and more short. The issue of scientifically developing and utilizing the islands is getting more and more attention. On December 26, 2009, Chinas “Island Protection Act” was enacted by the National Peoples Congress and the Act came into force on March 1, 2010. It is the first time that the country has, in the form of legislation, strengthened the protection and management of the islands, and regulated the order of utilizing the islands. The paper taking the development of Zhoushan Islands of Zhejiang as an example, by comparing the progress and experience of developing and utilizing islands in different areas, provides some feasibile recommendations to support the specific operating and the improvement of the legal system. The authors hope to contribute to the scientific and rational utilization of our slands, and promote the further development of the local island economy.

Key Words:island economy;development and utilization; legal system

本文责任编辑：邵 海