审计供给侧改革背景下的审计成果利用探析

侯萌

摘要：当前新形势下，积极主动适应审计工作新常态，推动审计供给侧改革变得非常迫切。审计成果作为审计机关供给的产品和服务，审计工作目标任务完成得怎样，审计工作的效用发挥得如何都通过审计成果的形式直接得到反映和体现。推动审计供给侧结构性改革，就是要针对不同审计需求，生产出更多更优质的审计产品。本文在辨析审计成果内涵的基础上，结合新常态下的审计实践，研究当前审计成果利用中存在的突出问题和不足，并试着给出加强审计成果利用的对策建议。

关键词：审计供给侧改革 审计成果 开发利用

一、审计成果的内涵及分类

审计成果是审计工作的产品和结晶，即审计机关投入审计资源，依法独立实施审计程序获得的有效产出。审计成果集中体现了审计工作产生的效果和发挥的效用。从实践来看，即在审计中查明情况和发现问题，提出改进工作和完善制度的措施和建议，促进问题的解决，实现审计成果的利用和转化。

审计是国家治理的基石和重要保障，从根本上讲，审计成果就是审计发挥基石和保障功能的反映和体现。一是从微观上披露审计查出的问题，依法做出审计决定、提出审计建议，督促被审计单位整改存在的问题，直接体现出审计成果的经济价值。二是从宏观上对审计项目进行综合分析，向党委政府提交综合报告，建议出台政策措施、完善规章制度，为宏观决策提供参考，间接体现出审计成果的应用价值。三是从审计机关内部讲，对审计工作中积累的大量信息资源进行深入挖掘和系统分析，对形成的审计组织方式、审计方法及理论成果等进行总结和应用，体现出审计成果对审计工作的指导和借鉴价值。

从当前审计成果的载体来看，审计成果一般包括：审计报告制度、年度审计结果报告和工作报告制度、审计结果公告制度、审计发现违规事项处理制度、审计信息报告制度、审计查出问题整改制度、案件及违纪线索移送制度。有关审计情况的各种报告制度是审计成果利用的主要方式，也是比较成熟、规范化程度较高的一种方式。审计发现问题的处理处罚和案件线索移送制度是审计成果利用的重要方式，这既是审计机关的法定职责，也是凸显审计监督成效的有效途径。审计结果公告制度形成较晚，但是在扩大审计监督影响范围、推动审计结果利用公开化方面具有重要的意义。

根据审计成果的形成方式，审计成果又可以分为自然成果和衍生成果。审计自然成果是指审计机关实施审计取得的直接产出，包含所产生的各类统计报表、审计报告、审计建议、审计决定等。审计衍生成果是审计自然成果转化而来的成果，是指对分散在审计报告中的具有普遍性和倾向性的问题进行深入剖析，对审计过程中积累的有效信息等进行归纳综合和“二次加工”而形成的成果。通常包括审计信息、审计要情以及年度综合报告等。衍生成果具有全局性和宏观性的特征，通过深入挖掘审计成果的价值为领导决策提供重要参考。

二、审计工作新常态对审计成果利用提出的新要求

党的十八大以来，“四个全面”战略布局成为新形势下国家治理的重要纲领。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的新目标和新要求使得审计环境发生了深刻变化。作为审计工作的产品和结晶，满足国家治理的新需求，充分发挥国家治理的基石和重要保障作用，都对审计成果的开发和利用提出了新的要求。

（一）审计工作“高定位”对审计成果的层次和水平提出了高要求。党的十八届四中全会从“全面依法治国”的高度，历史性地把审计监督从行政监督中剥离出来，作为权力运行制约和监督体系的八大监督之一，将审计监督提升到了前所未有的高度，折射出审计职能地位的重大转变。审计工作“高定位”必然对审计成果的层次和水平提出高要求。要从体制、机制方面，揭露审计查出问题的原因，对该类问题进行综合分析并提出切实可行的对策建议。特别是当前要充分发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，必须要形成系统的、更高层次的审计成果，切实当好政策落实的督查员。

（二）审计工作“全覆盖”对审计成果的质量和产出效率提出了新挑战。审计监督全覆盖，就是要求把公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部经济责任履行情况全部纳入监督范围。特别是领导干部经济责任审计，组织部门的委托和审计计划的制定通常都是集中时间密集安排，这些任务往往时间紧、任务重、关注度高、决策需求急，并逐渐呈现出常态化的趋势。这些新任务和新要求都对当前审计工作提出了挑战。特别是审计资源的稀缺性在一定程度上加剧了审计成果质量和审计工作效率的矛盾。审计监督全覆盖应当是有深度、有成效的全覆盖，这就要求必须正确处理好质量和效率的关系，切忌为全覆盖而一味追求数量而牺牲质量。

（三）审计工作“新领域”对审计成果的开发和利用提出了新需求。国家治理的新需求拓展了国家审计的范围和内容。十八届三中全会《决定》以及《国务院关于加强审计工作的意见》都指出要探索实行自然资源资产离任审计。随着《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的正式实施，对领导干部进行自然资源资产离任审计，正成为越来越多地方审计工作的重点内容。2015年以来，山东省在青岛和烟台两个城市进行了试点，尝试摸清海洋资源规模、质量、数量及其变动情况，形成审计成果利用的问责机制。同时提出要把自然资源资产作为重要内容，嵌入到所有经济责任审计项目中，综合评价经济效益、社会效益和生态效益，提高审计成果的层次和水平。

（四）审计“新技术”“新知识”等提出的新要求。目前很多卓有成效的审计成果已经将大数据、云计算等先进的技术方法应用到审计一线，没有更先进、更复杂的利用技术，很难对这些审计成果进行更进一步的加工。另一方面，诸如政策落实跟踪审计、自然资源资产离任审计等新兴审计项目，对其审计成果的利用就不能仅仅依靠财务知识，必须是管理学、经济学、环境科学等多学科知识的综合运用。

三、审计成果利用的现状及存在的问题

从审计实践来看，审计成果的开发和利用，就是审计机关要向党委、政府、其他行政部门、被审计单位以及社会公众提供他们各自所需的审计产品。

从供给层面来看，通过审计署近两年来公布的绩效报告不难发现，审计机关产出的审计成果数量丰富。2013年，审计署共审计707个单位，促进财政增收节支和挽回损失等审计成果为2 752亿元，每个审计人员平均审计成果为8 665万元；2014年，审计署共审计1 361个单位，促进财政增收节支和挽回损失等可用货币计量的审计成果总计3 090.17亿元，审计人员人均实现审计成果9 274万元。除此之外，审计机关还提供了大量不可用货币计量的审计成果。

从需求层面来看，不同主体对审计成果的需求是各异的。当前审计成果的利用主体主要包括审计机关自身和其他外部主体。从审计系统内部来看，主要是由审计业务部门作为生产者来提供审计成果，其他综合部门对审计产生的自然成果进行综合分析和加工，推动审计成果的转化和利用。审计系统外部而言，首先最直接的利用主体是被审计单位，利用审计成果进行纠错和整改，提高管理水平、完善规章制度；再者是党委、政府和其他部门，利用审计成果加强对权力运行的制约和监督；还有就是社会公众，利用公告的审计结果，履行知情权和监督权，形成强有力的舆论监督和社会监督。当前审计成果的利用主体主要是审计机关和被审计单位，限于审计成果的层次和水平以及审计结果公告力度有限等原因，其他主体对审计成果的利用尚显不足。

（一）审计质量控制有待加强，审计成果层次水平需要提高。当前在审计监督全覆盖的常态下，任务重与人员少的矛盾比较突出。一方面是效率对质量的直接冲击。面对不断增长的审计监督需求，审计资源紧张、审计力量相对不足的矛盾日益突出。推进审计全覆盖，必须提高审计工作效率。为适应当前全覆盖需求急切的形势，审计项目现场实施时间通常被压缩，审计项目安排也由于压榨而使得成果提炼和分析总结的时间难以得到有效保障。另一方面是审计组织方式对质量保障提出了挑战。在当前的审计组织模式下，审计资源通过统筹审计机关、内部审计和社会专业审计服务来保障。审计组内部以及不同审计组之间的专业力量不平衡性难以避免。并且审计项目进行人员搭配时经常出现临时组队的情况，审计组成员的流动性通常使得内部熟悉和磨合耗费一定时间。无论是时间成本还是人力资源都对审计质量提出了挑战。这样就容易造成审计成果“粗加工多、深加工少”，自然成果多、衍生成果少的局面。审计质量是审计工作的生命线，只有把好质量关，审计工作产出的审计成果才能提升层次、提高水平。

（二）缺乏审计公告披露，审计成果转化效率低。从根本上讲，审计成果的开发和利用就是审计产品的供求平衡问题。审计成果作为信息类产品，需要通过一定的传播载体提供给需求者。从审计实践来看，审计报告、审计决定等提供给被审计单位，审计信息、审计要情及审计专报等提供给党委政府，移送处理书等提供给公安、纪检监察及主管部门，审计结果公告提供给社会公众。审计成果是否能够得到充分利用，首先必须畅通上述这些沟通渠道，以便需求者充分掌握审计披露的重要信息。当前存在的主要问题是审计公告力度比较有限，难以满足社会公众对审计成果的迫切需求。

（三）经济责任审计成果利用有待加强。 《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求，深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况。审计监督的领域由单纯的经济监督延伸到对权力运行监督的各个方面。经济责任审计的受托性决定了其需求的特定性。“四个全面”战略布局尤其是“全面从严治党”的要求对经济责任审计提出了迫切需求。经济责任审计占据大量审计资源，经济责任审计成果集中产出的现实情况下，审计机关产出什么样的审计产品，组织人事部门、纪检监察机关怎么用好审计成果，都是待解的课题。此外，审计项目安排的“受托性”影响了审计资源配置的效率。较之审计机关，组织部门在审计项目的安排上缺乏科学性和专业性，审计项目的交叉重复等情况影响了审计资源的合理配置，制约了审计监督的效率。

（四）强调审计成果外部利用多而审计机关自身利用不够。 作为国家治理的基石和重要保障，审计监督“高定位”和“全覆盖”对审计机关自身的能力和水平提出了新要求。审计成果作为审计工作的产品和结晶，既是审计机关能力和水平的体现，又为适应“审计新常态”、把握“审计新使命”积累了丰富的实践经验和自然成果。但当前大量的审计信息资源和成果却被闲置，审计案卷归档封存后缺乏有效开发和利用。而这些实践积累的大量成果不仅是满足审计机关的外部需求，在审计机关的自身建设上同样能够发挥应有的效用。特别是在审计项目的计划安排、审计项目的总结评估、审计机关的绩效管理等方面都有着切实需求。

四、加强审计成果利用的对策建议

加强审计成果运用，是提高审计工作水平、提升审计监督成效的需要。在审计实践中，审计机关已经积累起一些审计成果开发利用的经验和做法，努力提高审计成果的转化水平、利用水平和审计信息资源的共享水平。为适应审计工作新常态提出的新要求，深入推进审计供给侧结构性改革，迫切需要进一步加强审计成果的开发与利用，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，提高审计成果的层次和水平，增强审计成果开发利用对新常态变化的适应性和灵活性，切实提升审计监督的成效。

（一）加强审计调研，坚持成果导向。在审计监督全覆盖的现实需求下，处理好审计监督效率和质量的关系直接影响到审计工作的成效。这就要求审计工作要主动适应、运筹帷幄、提前谋划，在工作设计上要有高度。坚持把审计调研工作融入到经济社会发展中，准确把握党委政府和社会各界对审计的需求，合理确定事关经济社会发展全局的审计重点，提高审计监督的服务层次。确定审计项目是开展审计工作的首要环节，为切实提高审计成果的质量和水平，就要从审计立项的源头入手，坚持成果导向，以能不能出成果、预期成果的层次和水平怎么样作为确定选题和审计内容的重要标准。只有做到科学有效选题，找准审计切入点，才能把好审计项目立项关，实现审计资源的优化配置。

（二）扩大审计公开力度，形成利用审计成果的监督合力。从根本上讲，审计成果作为公共信息产品，其最终需求者是社会公众。党委政府、其他行政机关等直接需求者，都是为最终实现人民利益而履行监督职责。要进一步扩大审计成果信息的报送范围，畅通与其他监管部门的沟通渠道，利用多部门的力量，加大对审计发现问题的整改力度，最大程度发挥审计成果外部利用的效力。要构建起审计成果共享平台，实现审计信息资源共享，增加审计工作透明度，将审计监督和其他监督结合起来。例如，对被审计单位及有关人员有违反党纪、政纪行为的，审计机关应当及时移送纪检监察部门；涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关；组织人事部门应将审计结果作为干部年度考核和综合考评的重要依据之一，并将审计结果报告等情况存入干部本人档案。另外这些职能部门应当充分利用审计成果，修改制定完善有关法规，促进规范管理。同时要进一步加大对社会公众的审计结果公告力度，切实满足舆论监督、社会监督的需求。实践中尤其是迫切需要修订完善审计公告的相关法律法规，处理好审计结果公告与保密法之间的衔接，细化公告的内容、公告的方式、公告的时间、公告的批准程序等具体操作问题。促进各需求主体之间的信息共享，形成利用审计成果的监督合力，实现审计成果的充分利用。

（三）加强审计系统内部利用，提升审计工作能力和水平。从审计成果的形成过程来看，审计业务部门是审计成果的直接生产者，产出的自然成果再经过审计综合部门的加工和提炼形成衍生成果。为提升审计成果的层次和水平，创造更多更高水平的衍生成果，就要加强审计业务部门和综合部门的协调配合。要定期组织人员对安排实施的项目进行综合性分析，形成年度项目综合性报告，为政府决策提供依据，同时为审计机关制定下年度审计项目计划指明方向与重点。要建立审计组长和业务骨干工作交流制度，提炼审计成果，形成具有实际运用价值的分析报告和经验材料，指导后期审计工作，达成资源共享的效果。

（四）建立成果利用长效机制，督促整改落实到位。 审计要达到的效果不仅仅是监督行为本身，更重要的是确保问题得到整改。审计机关应在审计报告、审计决定书等送达之日起在一定时期内对审计整改情况进行跟踪检查，重点检查被审计单位执行审计决定的情况、采纳审计报告意见及建议情况。对未执行审计决定的，应查明原因，及时督促落实。对重大项目审计结果的跟踪检查和督促落实情况，应及时向本级人民政府报告。同时，审计整改工作应列入政府督查工作事项。

（五）进一步拓宽审计成果利用渠道。在原有审计成果利用方式的基础上，大胆探索，努力拓展适应新形势的审计成果利用渠道。一方面尝试进行多渠道电子信息共享。依托审计信息资源数据库，加速实现审计成果资源的电子化、信息化。在此基础上，利用政务信息网建立信息共享平台，实现审计成果资源共享，通过更多层次和渠道，使审计成果在行政监督、干部管理和宏观管理等领域得到深入应用。另一方面探索新的审计成果利用渠道。例如可以探索将审计结果纳入被审计单位领导干部的廉政档案和人事档案；探索召开领导干部参加的审计情况通报会；探索将经济责任审计作为领导干部培训的重要内容等。Z

参考文献：

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