行政复议前置:高等教育行政诉讼的制度选择

李斯令 夏理淼

摘 要：高校因行使法律、法规授予的行政职权引起的行政争议，应当适用行政法予以解决，行政诉讼介入高等教育是大势所趋。教育专业性对大学自治的诉求，以及法院对司法成本激增的顾虑，是阻碍司法介入高等教育的双重难题。行政复议前置制度可以在保证解决教育争议的专业性和降低司法成本之间寻求平衡，能够为当事人权益提供有效救济，给教育系统内部纠错提供最后一次机会，使司法介入高等教育具有更大可行性。

关键词：教育法；行政复议前置；行政诉讼

中图分类号：DF312文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.13

2004年以来就一直有消息说最高人民法院将出台司法解释，要把高校招生、学历学位颁发、重大纪律处分等方面的教育纠纷纳入行政诉讼的范围［1］。近年来，最高人民法院《关于审理教育行政诉讼的若干问题规定(征求意见稿)》在教育行政部门、高校等相关单位多次反复征求意见，各界针对行政诉讼如何介入高等教育也作了不少探讨。

一、行政诉讼介入高等教育的“行”与“不行”

高等教育行政诉讼的提出，源于上世纪末期频繁出现的学生与学校之间就高校行政权力侵犯受教育权引发的纠纷。行政诉讼是解决行政纠纷最重要、最权威的一个环节，但行政诉讼介入高等教育却存在种种阻碍。

（一）高等教育行政诉讼的必要与可行

在各种教育纠纷中，高校与学生之间在某些关系中存在明显的不对等地位，学生面对高校的权力行为，往往处于明显弱势，因而当其合法权益受到侵害时，补救就显得非常困难。由于长期受大陆法系“特别权力关系”理论的影响，我国高校行政权力运行一直脱离法律的监管，高校成为行政法治的真空地带。在高校纠纷中，由于缺乏相对应的公力救济裁判机构和裁判机制，导致受侵害者的许多权利无法通过国家权力的强制介入获得救济［2］。通过观察高校权力特征，我们可以发现高校行使的一部分权力明显具有国家公共职权的特性，是一种行政权力。虽然高校因其专业技术性，应当享有充分的自主权，但由于行政权力属于法律、法规授权而来，不能混淆于高校的自治权。高校行政权力在现实运行中存在的诸多问题，不利于师生合法权益的保护，也不利于行政权力的正确行使，应当加强对高校行政权力的法律控制。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”多数学者认为，高校具有国家行政职权，其行为很多在性质上属于行政行为。像高校这样的事业组织经法律、授权行使行政职权时，亦可担任行政主体的角色，也应遵循行政法的基本原则和程序，因此也是行政诉讼的适格被告［3］。目前，世界上不少国家和地区都已经承认高校的行政主体资格，将高校行使的某些行政权力纳入司法审查范围。比如日本不服审查法规定：学校对学生所作的处分，学生可以对其声明不服，请求审查或声明异议。在我国司法实践中也已经承认了高校一些行政权力的可诉性，某法院在“田永诉北京科技大学案”的判决书中写道：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”

李斯令， 夏理淼：行政复议前置：高等教育行政诉讼的制度选择

（二）大学自治与司法成本是高等教育行政诉讼面临的双重难题

自19世纪德国思想家、教育家洪堡提出大学学术自由以来，大学自治一直影响着现代大学制度。高等教育学通说认为，大学自治的理由在于大学是生产和传播高深知识的地方，高深学位需要非凡的、复杂的甚至是神秘的知识，只有学者能够深刻理解它的复杂性，因而在知识上，应该让专家单独解决这一领域的问题［4］。大学自治在我国法律制度中没有出现，但有一个意思相当的概念，即高校自主权。我国的《高等教育法》中对高校自主权予以了明确规定，其意也在于排除其他组织对高校权利（力）的不正当干预，从而保障大学的自主管理。

学校无权超越法律的规定，制定出比法律法规更高、更严格的标准，但由于教育的特殊性，学校为了保证自己的教育水平以及教学质量而提高对学生的要求，即使这种要求对学生十分不利，但从学校的教学和管理的维护角度出发，却是极其合理的。对于行政权的自主领域，尤其是高校基于学术权威的教学科研自主权，不能简单以法制条框予以束缚，司法审查必须止步。教育的内在逻辑和发展规律的特殊性，决定了学校管理过程所具有的教育性、学术性和民主性，并不是所有的学校纠纷都适合通过司法救济的途径解决［5］。在界定司法权与学校自主权，协调自治与法治的关系上，一方面法院应当充分尊重学校对专业技术性的问题的处理，另一方面作为行使司法监督权的法院对法律问题享有最终决定权。同时，来自法院的担忧是，高等教育一旦纳入行政诉讼适用范围，必将使法院受理的行政案件激增，带来的司法成本增加将使法院不堪重负。如何在尊重大学自主权与体现法治要求之间寻求平衡与和谐，是困扰行政诉讼介入高等教育的主要障碍。

二、行政复议前置是双重难题的破解之道

行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。其法律依据是《行政诉讼法》第37条第2款规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。行政复议前置，是解决行政诉讼介入高等教育双重难题的有效办法。

（一）行政复议前置是强化教育申诉功能的现实需要

《教育法》第42条虽然规定了学生对于学校给予的处分不服可以向有关部门提出申诉，对于其人身权、财产权受到侵害时，有权申诉或向法院起诉。《普通高等学校学生管理规定》也规定：对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。但是，这些救济制度在现实中并不完善，诸如向谁提出，依据什么程序提出，申诉机关作出决定的效力如何，法律、法规对这些问题都没有明确的规定。理性地检视和反思制度的相关实践即可发现，高校学生申诉制度在一定程度上失落了其应当彰显的功能，呈现出“权利救济虚置”和“权力监督困境”的问题［6］。

教育申诉制度可以分为校内申诉与行政复议两种。校内申诉制度应理解为高校内部的自我纠错，其行为主体仍然是高校。而行政复议是行政相对人认为行政主体的具体行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请；行政复议机关依照法定程序，对被申请的具体行政行为进行合法适当性审查，并提出行政复议决定。对高校而言，行政复议可以理解为主管的教育行政部门对高校行政行为的法定纠错制度，较校内申诉明显更具权威性和公信力，能够进一步强化教育申诉功能。

（二）行政复议前置能够确保教育争议解决的专业性

设立行政复议前置程序，能有效加强上级行政管理部门对学校的监督，同时也能使大部分纠纷在教育系统内得到解决。司法权过早干预，会使教育领域的纠纷变得更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使大部分争议解决在了教育系统内部，这不仅维护了教育系统的社会公信力，而且也避免了当事人走上漫长的诉讼之路。原因是教育行政复议是由教育行政部门负责，相比司法部门负责的行政诉讼，显然具有更为明显的专业优势，能够以更加符合教育规律的方式处理教育纠纷。

（三）行政复议前置是缓解司法压力的有效途径

在众多的化解纠纷、救济权利的机制中，行政诉讼固然是权利救济的终局性手段，也是最重要、最权威的一种保障制度，但基于申诉的经济性、便捷性和专业性等特点，我们更有理由在诉讼之外选择行政复议作为学生权利救济的前置程序。行政复议前置制度作用的有效发挥将会大大减少人民法院受理高等教育领域行政诉讼案件的数量，从而可以使法院拿出更多的人力、物力和财力配置于错综复杂、标的重大的刑事和民事案件中去。行政复议前置制度在行政诉讼与校内申诉之间设计了一个缓冲，能够有效缓解司法应对高等教育行政诉讼的压力。

三、行政复议前置的制度设计

（一）修订《教育法》，确立行政复议前置制度

《行政复议法》第16条第1款规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼”。我国《行政复议法》中主要是对自然资源的确权类争议做了行政复议前置的规定，此外有《治安管理处罚条例》第39条、《海关法》第40条、《进出口商品检验法》第28条、《税收征收管理法》第56条、《国家安全法》第31条、《注册会计师法》第11条等对行政复议前置情形作了相关规定。参照其它行政复议前置的设定，可以在《教育法》修订时对高等教育行政诉讼适用行政复议前置制度作出规定。

（二）制定《申诉办法》，完善行政复议制度

在充分肯定校内申诉制度的同时，应当完善行政复议制度，明确学生认为高校行使行政权力侵犯其合法权益时，可以向主管教育行政部门提起行政复议。当事学生作为申请人，高校作为被申请人，教育行政部门作为行政复议机关，依照法律程序对被申请人的行政行为进行合法性和适当性审查。教育行政部门法制工作部门负责受理行政复议申请，严格遵守《行政复议法》的规定，尽可能保证中立性及程序之正当性。应当在教育行政部门设立由教育行政部门、教师代表、学生代表、法律专家组成的复议委员会，按照行政复议程序进行审查，具体可以制定《申诉办法》予以规定。

（三）行政复议前置与行政诉讼的制度衔接

在行政复议前置制度下，当事人因认为受教育权受到侵犯而提起行政诉讼可以归纳为以下五种情形和不同的处理结果。1.当事人未经行政复议程序直接就原行政行为向法院提起行政诉讼的，法院不予受理。2.行政复议机关决定对行政复议申请不予受理，当事人不服提起行政诉讼的应当分别不同情况予以处理：（1）由于当事人自身的原因所致的不予受理，当事人只能针对行政复议机关不予受理的决定提起行政诉讼，而不能诉原具体行政行为；（2）非当事人原因所致的行政复议机关对行政复议申请不予受理，当事人既可以对行政复议机关不予受理的决定提起行政诉讼，也可诉原具体行政行为。3.行政复议机关在法定行政复议期限内未作出复议决定的，应当允许当事人在对原具体行政行为和对行政复议机关未作出复议决定的不作为两者之间任意选择其一或一并选择提起诉讼。4.经过行政复议程序后对行政复议机关决定维持或改变原具体行政行为不服，如果复议机关维持原具体行政行为的，当事人只能诉原具体行政行为；如果复议机关改变原具体行政行为的，当事人只能诉复议机关的复议决定。

参考文献：

［1］ 肖山.最高法院酝酿将大学纳入行政诉讼，高校反对声重重［J］.瞭望东方周刊,2004,(36).

［2］ 沈月娣.论我国高校师生权利救济缺陷及其制度建设［J］.高等教育研究,2009,（3）:35.

［3］ 刘艺.高校被诉引起的行政法思考［J］.现代法学，2001,（2）:95.

［4］ 邓世豹.论司法介入大学管理三原则——以大学对学生管理权为例［J］.高教探索,2004,（1）:26.

［5］ 江苏省高校人文社会科学研究基金项目“高教管理过程中学校与学生之间的权利冲突与救济研究”课题组.构筑化解学生权利和高校权力冲突的完善机制［J］.教育发展研究,2007,（5）:49.

［6］ 尹晓敏.论高校学生申诉制度功能的失落与复归［J］.高等教育研究，2009,（3）:27.

Preposition of Administrative Reconsideration:Systematic Choice of Administrative Litigation in Higher EducationLI Si瞝ing1, XIA Li瞞iao2

(1. Ningbo University, Ningbo 315211;

2. The Peoples Procuratorate of Longwan District, Wenzhou 325011, China)Abstract:

Administrative disputes caused by exercising authority granted by laws and regulations in universities shall be solved by applying the administrative law. It is the trend that administrative litigation gets involved in higher education. The appeal to university autonomy from the professional trait of education, as well as the misgiving for the sharp increase of judicial cost is the dual problem of the judicial intervention on higher education. The system of preposition of administrative reconsideration could attain the balance between assuring the professional trait of solving educational disputes and lowering the judicial cost. It also could provide relief for the litigant rights and interests. Moreover, it could provide the last opportunity of the internal error correction in educational system so that there will be more feasibility of the judicial intervention on higher education.

Key Words:education law; preposition of administrative reconsideration; administrative litigation

本文责任编辑：桑 林