行政诉讼监督视野下的法律监督价值

樊华中

摘 要：对我国行政诉讼进行检察监督，目的在于及时调节和疏导行政机关和行政相对人间的行政纠纷，发展社会主义民主。面对严峻的行政执法形势，行政法律监督目的并未完全实现。行政法律监督应当包括抽象行政法律监督与具体行政法律监督两方面。以行政诉讼监督效果衡量检察机关对行政机关的法律监督，其效果并不明显。当前随着大调解格局、法院能动司法、检察机关三项重点工作不断开展，检察机关开展法律监督有难点，但也有不少突破点。

关键词：行政诉讼监督；行政检察监督；法律监督；价值

中图分类号：DF74文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.14

依照《宪法》规定，检察机关是我国的法律监督机关。“法律监督的根本意义，在于保障国家法律的严格遵守和执行，以实现法律在国家生活中的各种重要作用。”［1］按此意义，可以说哪里有法律运行哪里就有法律监督。对于如何行使法律监督权，《宪法》及其下位其它基本法做了具体规定。法律监督权在实践中的形态表现为刑事公诉权、刑事诉讼监督权、民事行政抗诉权等。一般认为，检察机关提起刑事诉讼具有法律监督的性质，同理，提起民事诉讼和行政诉讼也具有法律监督的性质。行政诉讼监督是“人民检察院代表国家干预诉讼，对人民法院的行政审判活动和全部诉讼诉讼活动实行监督。”［1］290由于行政诉讼监督由检察机关实施，在实践中又被称为行政检察监督。

对行政诉讼进行检察监督，目的在于及时调节和疏导行政机关和行政相对人间的行政纠纷，防止问题成堆，矛盾激化，以维护社会的安定团结。在行政诉讼中进行干预监督，有利于打破“官贵民贱”的传统观念，增强群众的民主意识，使行政诉讼成为发展社会主义民主和权力监督的有效形式。目的或者初衷再好，但面对现实中愈来愈严峻的行政执法形势，行政诉讼监督的目的似乎并没有完全达到。其实，行政检察监督存在的一个明显缺陷就是：行政检察监督与行政执法衔接不畅。此种缺陷存在的原因主要是：宪法规定与部门法规定不配套；法律监督权与诉讼监督权混淆不清。这些缺陷导致的严重后果就是：监督者无法有效监督，被监督者的违法行为又难以

被监督，最终监督者与被监督者都缺乏公信力。面对严峻的行政执法形势，我们应在对法律监督内涵深刻挖掘的情况下进行有成效的拓展。

一、背景：严峻的执法形势促使检察机关要加强行政检察监督

随着经济发展和城市化的不断推进，目前我

国面貌变化最大的，而且矛盾最集中的领域就是城市化、城乡一体。在此过程中的发生的拆迁与暴力拆迁也是执法形势最严峻的领域。近年来，房屋拆迁引发的矛盾和纠纷屡见报端。从2007年的维权手段较为温和的重庆最牛钉子户，到近年来维权手段愈来愈极端的杀人、自焚事件。可以说每一起拆迁纠纷背后都有行政违法行为。无论社会各界如何从依法行政、健全法治等方面呼吁，暴力拆迁仍时有发生。比如，国务院办公厅于2010年5月15日发布了《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，其中明令要求“控制城镇房屋拆迁规模，依法依规拆迁”、“强化监督管理，依法查处违法违规行为”，切实维护群众合法权益。但2011年5月2日，辽宁盘锦又发生暴力强拆事件。拆迁人员踹门进房被店主持日本刀捅成重伤，另有3人轻伤。参见：佚名绷赡盘锦一男子用日本刀重伤两名强拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html.

笔者以近几年来新闻报道、网络报道中的“拆迁流血案”来剖析我国行政诉讼监督下的法律监督价值。

（一）影响恶劣的行政违法行为类案引入——强制拆迁

早前有学者指出“《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的核心内容，从一开始就是违反法治原则”，违反宪法与《物权法》等基本法律五个方面的问题。该条例的制定主体打破了法制秩序，超越了宪法和法律规定的职权范围，存在违宪和越权的嫌疑；该条例制定主体的下属地方政府对《条例》中的违宪条款做不正当的利用，从而在法律执行的过程中，践踏宪法、法律，践踏民主法治，践踏公平正义［2］。后期，在许多代表性事件不断爆发的情况下，又有学者再次著文对《条例》进行了反思。如2009年11月13日，四川农妇唐福珍面对暴力拆迁选择了自焚表达抗议，随后，北大5名法学教授向全国人大常委上书《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》，建议修改2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。2010年11月13日，北大五名教授以复杂的心情度过一年后，在讨论条例修订时苦笑不已。在这一年中，更多的类似唐福珍的被拆迁人，选择了与其相似的权利救济之路。据网络新闻报道，要求对《城市房屋拆迁管理条例》进行违宪审查的浪潮早就已有，第一波浪潮是2003年7月14日的杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大要求对拆迁条例进行违宪审查。但事后被少数学者的“专家认证”所浪费。第二波浪潮是北京大学五位法学教授，以2009年的唐福珍自焚事件为机遇，向全国人大常务委员会提出对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议。（参见：中国日报辈鹎ê托持路漫漫［N/OL］.［2009-12-19］. http://zerocourt.fyfz.cn/art/813487.htm.）笔者在此做个数据统计：自2009年12月7日，北大五名教授向全国人大常委上书建议修改《城市房屋拆迁管理条例》以来，截止到2011年1月21日新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布，全国发生以自焚抗强拆的案例5起

信息来源以网络公开报道为主，当然，也可能存在公开报道后但作者遗漏的情况。，其中以江西宜黄强拆自焚案最受关注。自新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，截止到2011年10月10日，暴力拆迁仍在发生，其中以２０１１年４月３０日辽宁盘锦市兴隆台区拆迁办暴力强拆，拆迁人员踹门进房被店主持日本刀捅成重伤，另有3人轻伤，被拆迁人暴力反抗，致使１名协警和１名强拆人员受伤最为关注。辽宁盘锦一男子用日本刀重伤两名强拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html；王炳坤绷赡查处一起流血拆迁事件 13人受处理［OE/BL］.［2011-10-01］.http://news.xinhuanet.com/local/2011-09/08/c_122001678.htm.

暴力拆迁并不是本文关注的焦点，政府为何能够强制拆迁，作为弱势一方的被拆迁人在面对拆迁时为何选择自焚、暴力等极端方式来表达诉求才是焦点。笔者认为，行政拆迁领域矛盾激化主要的问题在于抽象行政行为本来就存在缺陷的情况下，依抽象行政行为而为的具体行政行为也就必然存在缺陷。两种行政行为的共同缺陷导致了现实中弱势的行政相对人采取了极端方式对抗行政权。

（二）拆迁事件的问题根源：行政违法——抽象行政行为违法、具体行政行为违法

在《房屋拆迁管理条例》未修改之前，就其是否违宪已经有诸多研究，文章再作重复研究意义不大。自2011年1月21日新条例颁布后，虽然褒扬之声一片，但笔者认为，此条例仍然存在问题。正是因为这些问题，致使依此制定的地方各级房屋拆迁管理的意见、办法等抽象行政行为均违法。所以要解决拆迁中的行政行为违法问题，关键要对两种行政行为均实施监督。

目前关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的违法违宪问题似乎无人指出，但其中的违法及违宪问题仍然存在。现罗列几条如下：（一）在房屋拆迁管理条例中，征收主体应当是国家，但征收补偿主体应当为拆迁人而非国家。征收属于行政行为，补偿属于民事行为。新的补偿条例将两种关系混为一谈，是在重复着以往的错误。（二）掩盖土地的重新分配，“拆迁房屋”的表象掩盖了国家收回土地使用权进行重新分配、拆掉房屋进行重新开发的实质，并在法律制度上没有做出明显的区分。（三）二步合一，将土地补偿与房屋补偿的混为一谈，以一次性补偿掩盖地价使用补偿与房价补偿。（四）区别对待，留下空白，农村的房屋拆迁仍无法律规范。《国有土地上房屋征收与补偿条例》所针对的问题仅仅是城市土地上房屋征收与补偿问题，农村的土地与房屋征收与补偿方式，所依循的规则仍然是传统的拆迁管理条例中先拆迁后补偿。因此，随着城市房地产开发的空间越来越小，越来越多的农村房屋进入了拆迁视野，但这些农村的土地在转化为国有土地过程中缺乏规范，致使农村土地房屋拆迁存在隐患。上文所述的2011年5月2日辽宁盘锦拆迁一案便是一例。

具体行政行为违法，其形式各式各样。目前媒体所曝光的自焚、杀人等暴力抗拆案件由具体行政行为违法引起。在具体行为中，拆迁方对相对人提出的合理要求置之不理；在公告及送达上违反程序；拆迁人单方决定估价机构，估价机构在利益驱使下，丧失中立性。

但笔者认为，具体行政行为的危害只是表面的，抽象行政行为危害才是深层的。在此笔者引入一对概念：直接侵害和间接侵害。直接侵害是指具体行政行为不合法而直接侵害相对人的合法权益。间接侵害是指具体行政行为不合法，其依据的抽象行政行为亦不合法，看似具体行政行为侵害了行政相对人，实质为其所依据的抽象行政行为侵害了行政相对人合法权益。在这两种侵害中，相较而言，后者具有更大的危害性，也具有更强的隐蔽性。说其具有更大危害性，表现在：具体行政行为对相对人合法权益侵害属于一次性的，在对象上也大多属于个别性的。而抽象行政行为对相对人的侵害可能属于重复性的，在侵害对象上则具有普遍性。在行政管辖权范围内，辖区内的所有行政相对人只要与抽象行政行为调整的法律关系有关，均要受其侵害。如果在某一地区的某一行业，地方性法、政策一旦被“定制”，会导致本地区的整个行业、甚至某一产业，为某些团体所垄断，进而波及到其它地区的相关产业。说其更具隐蔽性，表现在：侵害相对人合法权益的具体行政行为在现行法律框架下具有可诉性，只要进入诉讼程序并且诉讼结果不满意，相对人就可以向检察机关提请法律监督。现实情况是，抽象行政行为虽然侵害了相对人的合法权益，相对人一般都会在“规则就是就这个规则，法律就是这样的法律”、“受害的又不是我一人”等浅层次法律意识下，默认自己权益受损状态。

（三）和谐社会语境下拆迁规则的解读——必须启动法律监督机制

正如向全国人大常委建议的五位教授所言，“要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题，需要从制度上反思，需要标本兼治。”而深思《拆迁管理条例》修改步履维艰的原因，正如时任建设部部长的汪光焘先生所言：“如将停止执行，从而可能导致城市房屋征收与拆迁工作无法可依”。其实，问题的关键不在于《国有土地上房屋征收与补偿条例》是否违法违宪，而在于政府部门的行政法规为社会发展提供支持的情况下，是否有必要为了维护部分人的权益而修改甚至废除为社会发展提供支持的法规。归结为法理学问题，便是“恶法在一定条件下有用之时，是否属于恶法”？

毋庸置疑，法治就是法律之治，法律之治就是规则之治。规则是规则利益关涉者在相互协商、不断妥协下的产物。在《拆迁管理条例》中，如前文分析，作为利益切身相关者的被拆迁人并没有参与协商的机会。在抽象行政行为的过程中，被拆迁人“民主”立法权利直接被剥夺。对于如此的规则之治，岂属良法？如果仅看到恶法所带来的短期利益而认其为良法，态度必然是急功近利的。为了和谐社会的实现，必须有长远眼光下的远景打算。对于违宪的抽象行政行为，在民众联名、教授联名都无效果的情况下，必须通过依照宪法下的法律监督体制予以启动。

有暴力执法，必有暴力抗法。对于暴力，并非只有自焚、自残这几种抗争方式，废除恶法便是斩草除根的手段。中国的拆迁改革，并不需要更多利益受损人的鲜血、法律信仰的缺失乃至法治社会的退步来提醒。充分利用现行的法律制度，激活现有的法律监督机制才是良策。

二、操作障碍：宪法与部门法的衔接不畅致使行政检察监督难以发挥实效

一个国家的法律监督制度化，都有它自己的发展演变进程。“各国的检察制度，由于社会类型、国家性质、法律思想的不同，而各有差异。”［3］因而研究我国行政法律监督的具体细节，必须从孕育我国政治制度、诉讼制度、检察制度的宪法起步，以宪法关于检察机关的定位、其他法律对于宪法定位的衔结为基础，形成我国法律监督与行政检察监督的整体印象。

行政权相比立法权、司法权具有明显的强势地位是不容争辨的事实。因此世界各国都普遍重视通过各种途径对行政权进行监督，力争把行政权运行置于多层次、全方位的监督之下。以我国为例，从制度层面而言，对行政权的监督不仅有立法监督、司法监督、党的监督、社会监督，而且有其内部严格的上下级之间监督。

（一）法律监督与诉讼监督的二维分野

依照我国宪法，检察机关被定位于法律监督机关，但法律监督机关拥有何种权力却自始没有定论。也许，从文字理解可以得出，法律监督机关拥有的权力当然是法律监督权。但宪法的高度抽象性并不具有适用性。法律监督权必须依靠其它部门法律进行细化处理。为此，搜寻我国其它部门法的规定，只有刑事、民事、行政三大诉讼法对检察机关如何行使法律监督权做了细化规定。依此三大诉讼法，检察机关对刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼均具有监督权。实践中，检察机关的主要而且重要的工作主要集中于刑事诉讼活动领域，并在刑事诉讼活动中对其它机关是否遵守法律进行全程监督。除此三大诉讼法律规定外，其它法律并未对检察机关如何履行法律监督权进行规定。而这些诉讼监督均属于事后监督，即只有进入诉讼程序的案件方可进入检察机关的监督视野。对于未进入诉讼程序的权力行使状况，检察机关一般不会进行监督。正因如此，检察机关对于行政权力的监督，只有一个通道——对进入诉讼的行政权力进行法律监督。

有学者将宪法关于检察机关的定位称之为宏观的定位，三大诉讼法中对检察监督的定位属于概括定位，检察机关应当在宪法的宏观规定下发挥能动监督主义精神，扩展监督领域［4］。《行政诉讼法》是检察机关提起行政检察监督的唯一依据，但只规定了抗诉监督制度，除此之外便无其它规定，是一个不争的事实。这在立法上便留下了一个悬而未决的技术问题：除抗诉制度外，行政检察监督是否还有其他制度或方式上的作为？毕竟，诉讼监督与一般意义上的法律监督还是有显著差别的。

诉讼监督调整的是“基于监督权的行使所发生的法律关系，表明的是监督者与被监督者以及其他诉讼参与者之间的相互作用”［5］。而法律监督不仅包括诉讼中的监督，也包括诉讼外的“尚未形成诉讼法律关系，也不按照诉讼程序加以解决”的非诉形式法律监督。诉讼监督只是法律监督的职能之一，而非全部职能或唯一职能。

可以说，权力只有具有可操作性才能称得上是权力。宪法将检察机关定位于法律监督机关之后，应当在相应的部门法中做相应的修改或者制定专门的诸如《法律监督法》之类的法律制度来保障法律监督权的实现。但遗憾的是，多年以来，法律监督权仅片面在诉讼监督权上行使。权力如果没有附随的可操作性的制度安排，再多的赋权也都将因权力不具有操作性而变得毫无意义。同时，人们也会因为政府行政权的肆意滥行不受制约，而连带性地对所有权力都失去信心和尊重。在当下中国，行政权在很多情况下遭受民众的质疑，而检察机关的法律监督权也因此而连带性地遭受质疑。

（二）二维视野下诉讼监督：仅存在具体行政行为诉讼监督

《行政诉讼法》第10条规定，检察机关对行政诉讼实施全程监督。但对于如何实现检察监督，依《行政诉讼法》仅有的分则第64条规定，监督方式为仅为对发生法律效力的判决、裁定提出按审判监督程序提出抗诉。可以说，依《行政诉讼法》的规定，行政检察监督的方式是单一的，范围也是狭窄的。依据《行政诉讼法》的其他规定，能进入诉讼程序的，只有具体行政行为，抽象行政行为不具有可诉性。而且能进入诉讼程序的只有有限的若干具体行政行为。所以能通过诉讼程序进入行政法律监督的少之又之。检察机关只能对具体行政行为进行法律监督。相应的，引发社会矛盾集中的“规则性”问题却未能进入行政检察监督的视野。

三、诉讼监督视野下的法律监督价值

（一）诉讼监督与法律监督价值彰显

法律监督的价值需要具体载体及成绩来加以表现。在我国现行法律体系下，法律监督价值主要通过诉讼监督进行彰显。对行政行为的法律监督也必然就得通过对诉讼程序的法律监督加以体现。检察机关拥有与行政人员相关的诉讼监督主要为依据刑事诉讼法与行政诉讼法的监督。

依据《刑法》及《刑事诉讼法》，检察机关具有对行政公职人员贪污、受贿及渎职等犯罪行为的立案启动权。但此种权力依据刑法打击的犯罪行为，且属于事后监督，很难及时有效地维护和保障国家和社会利益。对于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为，在刑法谦抑理论的影响下，企望对于公职人员的刑事立案侦查达到促进依法行政的可能性已经愈来愈小。在此意义上，利用刑事诉讼进行行政法律监督的价值几乎不大。

另一方面，通过行政诉讼对行政行为进行法律监督，实践中，其价值也难以彰显。虽然1989年《行政诉讼法》的出台被公认为是中国法治进程中最为重要的事件之一［6］，但实施成效却不尽如人意，甚至“步履艰难，陷入了困境”。譬如，虽然法院近几年受理行政案件的数量有所增长，但每年受理行政案件的数量维持在10万件左右，仅相当于每年法院受理刑事、民事案件数的15%和2%左右以2008年为例，地方各级人民法院共审结一审刑事案件占法院全年受案总数的61.1%，刑事案件占8.25%，行政案件占总数的1.47%。（参见：2009年最高人民法院工作报告［EB/OL］.［2011-11-01］. http://www.court.gov.cn/qwfb/gzbg/201001/t20100131_950.html.）以2009年为例，地方各级人民法院共审结一审刑事案件76.7万件，占案件受理总数的，审结一审民事案件579.7万件，审结一审行政案件12.1万件，占案件受理总数的。（参见：2010年最高人民法院工作报告［EB/OL］.［2011-11-01］.http://www.court.gov.cn/lhzl/lhtpqh/201003/t20100311_2750.html.)，这种状况与现实生活中行政违法行为大量存在的状况是截然相反的。因而，如果检察机关对行政检察监督方式只局限于诉讼后监督，显然难以达到促进依法行政的目的。在此意义上，通过行政诉讼后进行行政法律监督，其实质意义也不大。

（二）局限于具体行政行为的检察监督后果——被忽略的监督与被忽略的严重危害

可以说，“在行政诉讼法制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据，但在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理， 已经不适用今天我国行政法治的现实需要了”［7］。面对国情，“履行法律监督职能必须实现由被动向能动的转变。由狭义向广义的转变，全面履行对行政诉讼活动和行政执法活动的法律监督”［8］。

检察机关作为国家的法律监督机关，其根本任务在于监督国家法制的贯彻实施和正确执行。《行政处罚法》和《行政诉讼法》是我国法律体系重要组成部分，监督行政法律、法规的贯彻实施自然是法律监督的应有之义。

抽象行政违法行为如果缺少强力的法律监督，将会带来不可挽救的严重危害：行政违法行为必然分割行政相对人的合法权益造成损害，但这种损害只是表层的。除此之外的其它深层危害后果才是我们关注的重点：

违法行政的第一层危害：政府权威丧失。行政机关 “违法行为的危害性是不能以给公民造成的损害程度来衡量的，因为政府的违法政法了法律的尊严，动摇了国家之本”［9］。政府权威的基础在于其权力的合法性和权力行使的合法性，离开这一基础，政府的权威便无从谈起。

违法行政的第二层危害：法律权威丧失。行政违法行为对公民的侵害属于表层侵害，对政府权威的侵害属于政府意志的自我否定。另一深层的后果便是对国家法律尊严和法律权威的直接蔑视，使国家的制定法处于权威丧失状态，并进而导致法律虚无主义和无政府主义，最终致使社会的纠纷解决机制丧失。在当下中国，纠纷解决越来越无序

无序性表现在，群众对客观真实的追求严重超越法律真实的追求，为了追求自己的心目中的“期待公正”，不断信访、闹访、缠访；对已有的法制、法治怀疑度增大，对被学者批判已久的人治、清官“情结”重新回头。很多情况下，依诉讼解决的诉求问题，当事人认为并没有实质问题，进而通过申诉、信访、聚众制造声势等方式，引起高层重视。在高层的压力下，地方的掌权者出于各种动机，对群众进行妥协与让步。深层的原因就在于法律本身已经失去权威，群众对法律已无基本的信任感。，最主要的原因就是纠纷解决机制的混乱化。

违法行政的第三层危害：政府行为对群众的反面示范，进而导致政府甚至政权的合法性危机。“政府是一个感染力极强的以身示范的教师，不论教好教坏，它总是在以自己的楷模行为教育整个民族”［10］。在政府违法行为的“教育”下，人们同样无视法律，在可能的情况下更多地选择规避法律或低成本的违反法律。通常此种危害，由于其经济上的分散性，不被重视。但其示范效应造成的负面影响是难以估量和难以弥补的。

四、价值弥补的展望：行政检察监督的难点与突破点

中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依［11］。在如何实现法治上，我国也正在摆脱以往移植国外制度、经验的做法，开始在现行的政治框架、法律体系内不断探索可能性的法治理想。我国法律规则的形成、法治的进程主要是通过执政党以政府的名义进行规则制定及法治精神普及的。这与西方国家截然不同，如西方国家一个法律规则的产生通常是对一个长期形成的习惯或者习俗的认可，可以说是土生土长的形成过程。而在我国，一个规则的形成，只需要执政党的制定后加以宣传。所以我国法治的显者特点是能动的建构，法治的过程就是构建的过程。执政党运用法律力量引导和规范社会行为。因此，改进行政检察监督，就需要改变规则，规范政府行为，也就需要依靠领导力量进行推进［12］。推进行政法律监督也有其解决的难点，但实践中通过各种非法律性的工作，检察机关开展行政法律监督也找到了不少的突破点。

（一）难点

1.实用主义心态

在我国的立法及执法工作中，始终存在实用主义心态。制度的好坏需要以其能否发生实际效用为评价标准。“凡是发挥作用较好的就要强化，发挥作用不好的就要放任自流乃至取消”［13］。无论是抽象行政行为还是具体行政行为，在我国均有完善的监督机制。对抽象行政行为的监督，既有上级政府机关的监督，也有全国人大及地方人大的监督。实践中，上级机关并不会对下级机关的抽象行政行为

进行实质审查。而同级人大，出于人员组成、专业知识、福利待遇等原因也不会对本级的抽象行政行为是否违反上位法进行详细的审查。这两种监督并不能起到实质的作用，因此也最受抽象行政机关的欢迎。

而检察机关虽然具有宪法规定的法律监督权，但现实中并不具有很强的操作性。相比于“实用主义”思维，宪法的规定似乎偏“理想主义”。因此，诸多学者实务者著书立说，主张完善现行的诉讼法及其它基本法，实现行政执法与刑事执法的有效衔接，从而实现对行政执法的监督。而来自于行政机关的要求则是从既得利益出发，维持行政检察监督现状。

2.行政纠纷行政解决的“马太效应”

而依现行法律体系，行政纠纷如果不进入诉讼程序，检察机关就无法启动行政检察监督。行政检察监督启动不了，那检察机关对行政违法行为的监督便无从落实。从现实看来，在行政违法行为侵犯相对人合法权益的场合，相对人仍把维护权益、讨回公道的希望仍然寄托在行政机关及其高层管理者的高度重视上，对于司法、检察能否解决行政问题始终持怀疑态度，因此很多行政纠纷均没有诉诸司法机关、检察机关。导致目前公众对行政权的负面印象、司法权对行政权的制约无力、行政检察监督无力拥有一种“马太效应”心理。现行法律将检察机关对行政权的监督定位于诉讼后监督，如此导致的结果便是对形成行政权的更深怀疑与对法律监督的无用论。

行政检察监督效率低下，启动困难，步履维艰。究其原因，除了宪法与部门法律之间未能衔接导致实践中无法操作的现实外，更深的原因可能是长期以来对行政权处理问题、解决纠纷的过分相信、高度依赖及高度不信、现实无耐等多重的复杂心理。现实中对于行政处罚、行政许可等纠纷解决依然是通过诉讼外的交涉、信访、调解、复议等程序。而深层的难点可能是超出制度规范的历史、政治等多重原因。

（二）突破点

1.群众对法律监督的要求越来越高——民意：民主立法的先行

随着检务工作不断公开，检察宣传不断做强，民众对法律监督的理解越来越深，促使检察机关乃至其它机关不断创新手段加强对行政违法的监督。法律监督机关在普通民众的理解下，是一种拥有强大得足够制衡行政权，制止违法行政行为的权力机关。要解决“检察监督那种消极的、被动的、羞答答的运作状况已引起社会民众的不满”现象［14］，检察机关也在不断通过行政抗诉权、刑事侦查权的拓展来取得对行政执法的监督，在某些情况下也通过立法咨询的形式向人大提出对抽象行政行为的违宪审查。所以，面对国情，法律监督职能由被动向能动的转变，由狭义向广义的转变，全面履行对行政诉讼活动和行政执法活动的法律监督,既是社会各界要求，也是符合法治发展方略的应然道路。

2.执政规律对司法、检察提出新要求——能动司法、能动检察下的新方式

2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底全国政法工作电视电话会议强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作当前执法队伍、司法队伍、检察队伍工作的核心，成为摆在实务界和理论界面前的共同课题［15］。开展三项重点工作也集中力量解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要举措。

在当前的大调解体系建设、法院的能动司法、检察机关三项重点不断拓展中，司法权与检察权正在有限和软性地扩展。司法工作与检察工作在中国的环境下也承担了“服务与保障党和国家工作大局，依法维护群众合法利益，维护社会和谐稳定的职能”［16］，不断创新诉讼过程与诉讼监督过程中的一切可能方式，加入到矛盾化解、社会管理中去。在党的领导下，社会管理不是政府私事，其它国家机关均有义务运用现有的资源和经验，依据政治经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。

在实践中，检察机关通过工作模式创新也逐渐实现了对行政执法、行政管理在内的诸多社会管理介入，如检察机关通过督促起诉、支持起诉制度实现对行政执法行为的监督。检察建议的司法功效与社会功效正在突显。如以前检察机关要发挥审判监督功能，履行诉讼监督职能，则必须向上级检察机关提出申请，由上级检察机关向同级人民法院提起抗诉。但目前检察机关一般会向同级法院发出检察建议，同级法院也会予以积极回应，这在一定程度上也实现了“同级抗”的制度愿望。再如检察机关参与各行各业管理、行政管理制度更新和完善等社会功效也在不断提出检察建议的过程中得以实现。

在中国的政治国情下，法律运行的过程并不是条框套用的过程，而是具体执法人员与权力机关相互协商的过程。“争取人大的重视和支持”，“加强与相关机关的沟通协调，争取理解和支持”等有关的工作性报道也在意味深长的阐述着人情下法律运行的实际状况。笔者认为检察机关如何开展行政法律监督属于“立蛋试验”

据记载，很多人拿着鸡蛋不知如何把它立起来时，哥伦布将鸡蛋往桌一轻轻一拍，鸡蛋就立住了。所以，目前，在特殊的政法环境下，检察机关、法院乃至整个法律运行部门都在“大胆”创新，创新的过程在某种程度上说难免“违法”的判定。但很多时候，“非常规”的方法不仅在“立”起鸡蛋上有着寓意，在我国的改革过程上也有不少实例。尽管方法并不十分圆满，但效果明显成为“违法”改革“合理”化的最佳辩护。（参见：佚名贝笥缕、大智慧［N］.人民法院报，2003-12-29（03）保，在行政执法形势严峻的情况下，检察机关应依托法律赋予的职务犯罪侦查权，进行拓展性的前期介入监督。为此，既是法律监督的应有之意，也是诉讼监督理想效用发挥的理想路途。

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The Value of Legal Supervision in Terms of Supervision of the Administrative Lawsuit

FAN Hua瞶hong

(The Peoples Procuratorate of Fengxian District, Shanghai 201400, China)

Abstract:

In order to timely mediate the disputes between the administrative organs and administrative counterpart, and to develop socialist democracy, procuratorial supervision shall be applied to administrative lawsuit. However, being confronted with the harsh condition, this purpose has not been fulfiled yet. Both abstract and idiographic administrative legal supervision shall be taken into consideration. Weighing by the outcome of supervision of the administrative lawsuit, the effect of legal supervision conducted by the procuratorial organs is not evident. With the construction of “Grand Mediation”campaign, active judiciary of courts, and the “Three Priority Tasks” of the procuratorial organs, the procuratorial organs are confronted with both obstacles and opportunities.

Key Words:supervision of the administrative lawsuit; administrative procuratorial supervision; legal supervision; value

本文责任编辑：桑 林