统筹城乡土地利用的初探

贾志刚　严进旺

摘要要：本文以长株潭城市群为例，讨论在两型社会建设的新形势下如何统筹城乡土地利用，促进经济社会发展。

关键词：两型社会；长株潭城市群；统筹城乡土地利用

1长株潭城市群城乡统筹和土地利用情况概述

1.1 长株潭城市群土地资源利用现状

2008年长株潭城市群土地总面积为280.88平方公里，占全省土地总面积的13.26%。人均土地面积0.23公顷，为全省人均量的71.3%。总用地中农用地234.00平方公里，占土地总面积的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地总面积的22.78%；建设用地28.80平方公里，占土地总面积的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地总面积的6.44%。

1.2 长株潭城市群土地资源的特点

（1）地形地貌多样，丘岗比重大，兼有山地、水面、丘岗平地。

（2）土地利用类型以农用地为主，农用地中又以林地为主，耕地次之。

（3）土地资源总量大，人均水平较低。

2长株潭城市群统筹城乡土地利用中存在的主要问题

2.1 城市用地粗放浪费和过度利用并存，农村建设用地总体粗放

近年来，长株潭经济发展较快，但由于对城市化的认识还存在着一定的偏差，致使局部区域城市用地规模和建设用地增长快，城市建设呈现一种摊大饼式的外延发展，其结果是一方面加剧了城市用地的供需矛盾，另一方面导致用地粗放，土地集约利用程度偏低。

2.2 城乡建设用地结构和布局存在诸多不合理

从总体的用地结构来看，长株潭工业用地比重偏高，2008年高达23.12%，人均工业用地面积18.04m2。而绿地比重偏低，人均绿地面积仅为5.33m2，远远低于国家规定的大于9m2的标准。从城市用地布局来看，城市功能分区不明显，居住、工业、商业等各类用地相互穿插、干扰，尤其是有一些污染较严重的工厂企业混杂于居住用地之间，不利于环境保护和城市居民的身心健康。

2.3 城乡建设用地扩张过程中侵害农民权益时有发生

由于征地制度不健全，目前征收农村集体土地价格过低，以及现行政府政绩考核制度中过于注重经济增长指标等原因，使地方政府在征收农民土地过程中，经常出现滥用征地权剥夺农民利益的现象。有的地方片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访不断，一定程度上影响社会的稳定及农业、农村的发展。

3长株潭城市群造成城乡土地利用问题的主要原因

3.1 一些地方政府在观念和认识上存在偏差

在城乡建设方面，许多地方重城轻乡，在城市建设上贪大求洋，热衷于搞“形象工程”。以低地价甚至零地价招商引资，以各种名目大量圈占土地，使得土地非农化的速度超过人口城镇化的速度。而对农村建设则往往放任自流，使农村建设无序混乱，基础设施落后，生态环境恶化，乡村风貌遭到破坏。

3.2 有关规划协调衔接不够

目前有关规划种类繁多，涉及城乡土地利用的就有经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态建设和环境保护规划等等，由于不同规划由不同部门组织编制，相互协调衔接不够，既影响规划的有效实施，又造成人力、财力、物力的巨大浪费，而且各种规划一般都突出城市，忽视农村[1]。当然，当前土地利用上的问题，客观上同我国国情和所处的发展阶段直接相关，目前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，特别是还处于工业化初、中期阶段，制造业的急速发展既促进了经济快速增长，也初步呈现出以土地等资源过分耗用为代价的弊端。

3.3 体制上存在诸多障碍因素

中国的经济是一种政府主导型经济，各级政府都把经济建设放在首位。在这种体制下，长期以来片面强调发展经济，并把经济指标作为考核领导干部政绩的重要指标[2]。在这种体制下，地方政府产生各种利益行为也就不难理解了。在土地问题上，比较突出的是地方政府“以地生财”，将卖地作为主要财源；在城乡土地利用管理方面，中国长期存在城乡二元结构体制，城乡在土地利用与管理、户籍等方面始终呈割裂状态，这种二元结构根植于中国城乡二元经济结构。城乡经济发展的不平衡造成了城乡土地利用状况和利用方式存在巨大差异，而城乡土地分割管理又进一步加剧了这一不平衡，使得城乡无法形成统一的土地市场，造成城乡土地利用在收益上存在较大差异。

4长株潭城市群统筹城乡土地利用的对策

4.1 统筹城乡土地利用发展，实现土地可持续利用

统筹城乡土地利用发展既要统筹经济发展、社会发展、土地利用结构空间协调发展，还要统筹城乡生态环境，树立“环境保护”意识，进一步加强城市、农村生态环境建设。因此，必须采取综合治理措施。（1）大力植树种草，扩大城镇绿化率，增加植被覆盖率；（2）适度地施用化肥、农药，发展生态农业、高效农业、节水农业，生产无公害产品、有机产品和绿色产品；（3）减少“三废”的排放，严格执行国家规定的排放标准，还可适当地制定高于国家规定的标准，最大限度地减少污染源，从而降低污染程度，实现“三废”的“无害化、资源化、减量化”；（4）对土地产生破坏的经济开发区应停建，同时限期退田或者进行绿化；（5）合理地开发、整理、复垦土地，改善土地生态环境，提高土地生产力，实现土地可持续利用。

4.2 建立长远科学的土地利用规划，加强宏观调控

规划是开发建设和管理的依据，土地利用规划是实现土地合理利用的前提与重要手段。农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置。土地利用规划涉及到不同的行政区域与不同的国民经济部门，是一项十分宏大而复杂的系统工程，它必须通过一系列不同等级的规划，如土地利用总体规划、地区土地利用规划、土地利用类型规划、土地利用功能区规划等，形成一种等级交叉控制体系才能实现对本区土地利用进行宏观调控。解决城市规划和土地规划之间的矛盾时，可以采取以下措施：（1）在对建设用地总量进行严格控制的前提下，建立奖惩制度，对土地浪费严重、建设用地产出水平低的地区核减建设用地指标，而对土地复垦和整理力度大、建设用地产出水平高的地区给予一定幅度的建设用地政策鼓励；（2）建立同步编制制度，城市规划行政主管部门和土地行政主管部门在各自发布的技术规范上要进行衔接，将编制基期年和目标年规范化、制度化，并对需要进行衔接的内容进行明确规定，做到同步编制，互为依据。（3）建立社会参与制度，增强规划编制的开放性。

4.3 推进土地制度创新，实行土地有偿使用

统筹城乡综合配套改革试验，就必须立足于地区实情，创新思路，做好土地经营权流转，拓宽农民转移创业的空间。一是要政策出新，引导土地合理流转。出台土地流转使用新政策以拓展土地流转空间、农业规模经营扶持新政策以凸现土地流转优势和农村社会保障新政策以消除农民的后顾之忧。二是要机制创新，保障土地有序流转。着力土地流转机制创新、土地流转管理机制创新和土地流转风险防范机制创新。三是要模式求新，加快土地规模流转。大力推行土地承包经营权量化入股新模式、土地承包经营权有偿出租新模式和集体建设用地集中统一开发新模式。在符合总体规划的前提下，将农村集体建设用地通过使用权的合作、入股、联营、出租等方式进行流转，由业主负责整体打造，进行规模化经营。

4.4 改革土地收益分配，使农民土地权益得到保障

土地转为城市用地以后，农民原来获得的土地收益非常少。合理分配土地收益，一是要从土地的受益中拿出更大的比例用于支持社会主义新农村建设，让农民有更多的收益保障。二是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，提高土地利用综合效益，分享土地增值收益。

参考文献：

[1]薛玉炜，柯堤.解决“三农”问题的关键在哪里？[J].调查研究通讯，2003（12）：56—57.

[2]黄序.北京城乡统筹协调发展研究[M].中国建材工业出版社，2004.

[3]邓英淘，王小强，崔鹤鸣.再造中国续篇：西部大开发方略[M].文汇出版社，2001.

[4]陈锡文.新世纪的“三农”问题[J].求是，2003（13）：23—24

[5] Friendmann.J.Where we stand： a decade of world city research[A].Paper Presented at the Conferenee of World Cities in a world— System [C].Center for Innovative Technology，Sterling VA.1993，4.