国有建设用地供应计划核心技术环节研究

狄春雷　谭永生　崔宇　雷海平

摘要要：国有建设用地供应计划对我国国有建设用地的科学、合理供应起到了十分重要的作用。当前，我国正处在计划编制的初级阶段，计划编制的技术、方法还需要逐步完善。本文从国有建设用地供应计划的内涵出发，对国有建设用地计划编制过程中所涉及的供应能力分析、需求预测、需求审核、供需平衡分析等主要核心环节进行研究，以期指导进一步科学、合理地编制国有建设用地供应计划。

关键词：土地管理；国有建设用地，供应计划；核心技术环节

国有建设用地供应计划是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是有效控制土地供应总量，客观、准确地了解实际用地需求，科学安排国有建设用地供应，提高供地的科学性、针对性和合理性 [1]，促进土地供应的规范化、制度化、科学化以及经济和社会平稳可持续发展的重要措施。根据国土资源部的统一部署和要求[2]，我国已全面开展并完成了2011年和2012年的国有建设用地供应计划编制工作工作，从实施情况来看，供地计划对我国国有建设用地的科学、合理供应起到了十分重要的作用，但计划编制的过程中还存在一些不足。本文就计划编制过程中所涉及的核心技术环节进行探讨，以期指导进一步科学、合理地编制国有建设用地供应计划。

1国有建设用地供应计划的内涵

国有建设用地供应计划，是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排[3]。计划期为一年，即每年的1月1日至12月31日。计划编制的内容主要包括：明确国有建设用地供应指导思想和原则；提出国有建设用地供应政策导向；确定国有建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式；落实计划供应的宗地；实施计划的保障措施。从性质上来看，国有建设用地供应计划确定的指标是指导性指标，是计划指标对计划年度供地起指导和引导作用，而非指令性指标。

2国有建设用地供应计划编制的方法与思路

国有建设用地供应计划编制应采用实地调查与科学预测相结合、对比分析与统计分析相结合的方法。计划的编制思路为：①通过调查，全面掌握当地在计划期内可实施供应的国有建设用地供应能力；②在科学调查分析经济发展情况、土地利用、地产市场状况的基础上，科学预测国有建设用地需求总量和结构；③通过调查，摸清楚各用地单位及部分在计划期内的国有建设用地需求；④在需求审核分析的基础上，结合需求预测结果，综合确定国有建设用地需求量；⑤将计划期内可实施供应的国有建设用地量与第④步确定的需求量综合平衡后，最终确定国有建设用地供应计划指标。

3国有建设用地供应能力分析

国有建设用地供应能力分析的目标是详细掌握计划期内可实施供应的国有建设用地供应能力，是供应计划编制的基础。供应能力分析主要包括供应潜力分析和计划期内可实施供应的国有建设用地供应能力分析。供应潜力分析包括供应潜力的初步分析（宏观潜力）和供应潜力的确定（具体潜力）两个阶段，前者从宏观上对计划范围内的供应能力进行约束，后者从微观上（具体宗地）上对计划范围内供应能力进行分析，是计划期内可实施供应的国有建设用地供应能力分析的基础。

3.1 国有建设用地供应潜力的初步确定

国有建设用地供应潜力的初步确定是通过对土地利用现状和土地利用总体规划、城市规划进行对比分析，依据规划实施状况，用规划的国有建设用地面积总量扣除现有国有建设用地面积总量后的余值。

3.2 国有建设用地供应潜力的确定

由于供应潜力初步确定的结果是从全域对供地能力进行宏观控制，并没有落实到具体宗地上，因此，需要对供应潜力进行具体分析。一般来说，计划编制过程中最常用的供地潜力来源可归纳为四类：一是当年新增国有建设用地指标、二是批而未供土地、三是城乡建设用地增减挂钩土地、四是存量土地。其中，批而未供土地分析是供应能力分析的核心内容，也是整个计划编制的最关键的基础环节之一。

3.3 计划期内可实施供应的国有建设用地供应能力分析

供应潜力不一定会转化为计划年期内可实施供应的能力，只有潜力达到或在计划期内能达到土地供应条件，供地潜力才能转化为计划期内可实施供应的供应能力。计划期内可实施供应的供应能力需要对当年新增国有建设用地指标、批而未供土地、城乡建设用地增减挂钩土地、存量土地四个供应潜力来源中每宗宗地进行具体深入分析，提取出计划期内达到供地条件的宗地，明确各宗地的位置、用途、面积等信息。

4国有建设用地需求预测

国有建设用地需求预测是供应计划编制的依据，是在对当地经济社会发展情况、土地利用、地产市场状况等调查分析的基础上，根据不同的土地类别，选择相应的预测方法，科学预测国有建设用地需求总量和结构。需求预测时，需要对总量和结构进行分别预测。预测方法主要包括趋势预测法、回归分析法、指数平滑法、用地定额指标法、灰色模型法五种方法。总量需采用两种以上方法进行预测，公共管理与公共服务用地、交通运输用地应采用定额法进行预测。

5国有建设用地需求审核

需求审核是计划编制过程中最关键的一个环节，要在保证供应能力大于供应需求的前提下，结合需求预测结果和项目的实际情况进行综合确定。需求审核基于以下几个原则：①审核项目是否为禁止或限制供地项目；②项目是否完成选址、用地是否符合规划要求、宗地是否完成拆迁、补偿安置是否到位、规划容积率是否下达、项目资金是否落实到位；③优先安排已列入国民经济和社会发展计划的水利、能源、交通等重点建设项目用地，保障重点；④优先保证保障性住房用地指标，在已完成前期工作的前提下，做到应保尽保[4]；⑤积极盘活存量建设用地；⑥优先利用批而未供的土地；⑦严格控制城市用地规模，严格控制商品房用地单宗出让面积；⑧以供制需、以供引需，统筹兼顾，合理安排和平衡各业用地；⑨与土地利用年度计划、城乡规划、房地产发展规划、国民经济与社会发展规划相衔接。

6国有建设用地供需平衡分析

国有建设用地供需平衡分析是检验计划编制合理性的首要工具，主要是分析计划期内可实施供应的国有建设用地量与通过需求审核确定的需求量之间的关系。一般前者大于或等于后者，则说明国有建设用地供需能够达到平衡。供需平衡要达到三个方面平衡：即总量供需平衡、结构供需平衡和新增存量用地供需平衡，只有三者同时满足，才能说国有建设用地供需达到平衡。

7结语

2011年以来，我国已全面开展了两轮国有建设用地供应计划编制工作，且每年都要开展计划编制工作。当前，我国计划编制工作还处在一个初级阶段，计划编制的技术、方法还需要逐步完善，计划确定的指标与实际供应情况还有一定的偏差。因此，笔者结合计划编制经验，对国有建设用地供应计划的核心技术环节进行探讨，以期进一步提高计划成果的科学性、客观性。

参考文献

[1] 曲波.北京市土地供应计划编制及执行：问题与对策[J].中国土地科学，2008，22（6）：51—56.

[2] 《国土资源部关于印发<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》[S]（国土资发[2010]117号）.

[3] 《国有建设用地供应计划编制规范》（试行）[S].

[4] 王立彬.中国保障性住房供地将应保尽保监管到底[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011—07/17/c_121678903.htm.