PPP模式应用于农村土地综合整治的探索实践

汪战　黄树峰　蒋卫民

摘要要：本文通过分析长沙县通过“以补代投”模式投资土地综合整治项目的实例，探索PPP（公私合营）模式应用于农村土地综合整治的新思路。

关键词：PPP；土地综合整治；政府；私营农企

1PPP模式与土地综合整治

PPP模式（public—private—partnership公私合作关系）是指政府、盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。农村土地综合整治是政府的一项非盈利性公益投资，是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。其目的是改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高耕地质量，提升土地利用率和产出率。

2农村土地综合整治应用PPP模式的必要性

当前，私营企业的社会资本要投资农业产业，经营农业产品，遇到的首要问题就是企业的投资成本和收益回报。土地流转区的基础设施是否符合现代农业的要求从而节约投资成本？项目区内是否符合高收益农产品种植？如果项目区没有发展现代农业的基础设施，且政府也没有基础设施配套工程，那么私营企业投资农业项目势必承担较大的风险。一是企业投资改善基础设施必然增大投资成本，对企业的资金实力是个挑战；二是农业产品属于利润回收期长的产品，高投资、慢回收的市场效应不利于企业投资成本回收和经营盈利；三是投入到农田的基础设施是带不走、不能抵押的固定资产，流转协议到期后只能留给当地村民；四是投资农业项目不能像投资房地产业那样进行资本融资运作，流转的土地不能进行抵押。所以，目前农业产业对私营企业的投资吸引力并不大。

由此可见，要鼓励私营企业的社会资本投资农业，不仅要为社会资本的投入构建一套收益回报机制，开展市场化和产业化运作[1]，还必须解决农村基础设施建设问题。土地综合整治这些年为农村基础设施建设做出的贡献成为了解决该问题的最好途径。土地综合整治项目吸引社会资本的投入，私营企业需要土地综合整治的支持，政府在公共产品（新增耕地）与保护投资者利益之间找到平衡点，既能最大程度满足公众需求，又能使运营企业有一定的利益回报[2]。因此，要鼓励私营企业进入农业种植产业，利用现代农业的技术提高生产效益，形成土地整理产业化发展模式，为土地综合整治融资模式创新提供经济支持[3]，就需要采取政府投资和企业投资合作的方式（PPP模式），科学的进行利益调整和分配。

3PPP模式在农村土地综合整治中的实践

3.1 PPP模式在长沙县土地综合整治中的发展历程

长沙县土地综合整治与PPP模式的关系总体上可以分为四个相联系的发展阶段。第一阶段是2003—2007年，农业融资项目下的建设—经营—流转模式。当初开展的土地整理项目作为农业项目融资的子项目参与到农村基础设施工程建设中，完成的公共产品由农民经营，在市场经济的机遇作用下，农民与私营农企在双方自愿的前提下又将土地流转给私营农企。据统计，此阶段长沙县完成土地整理面积18万亩，流转土地面积19800亩，占总面积的11%，土地整理成果成为政府在农业项目中运用PPP模式的融资筹码；第二阶段是2008—2009年，农业融资项目下的建设—流转模式，在土地流转政策和农村招商引资的推动下，若私营农企对有意流转项目区的基础设施不满意，政府通过土地整理完善基础设施后由村委会将该公共产品流转给私营农企。这两个阶段的建设都是由政府的土地整理进行单一投资，虽然也有建设—经营—转让的痕迹，但不是通常的BOT和BT模式。第三阶段2009—2010年，PPP模式进入土地综合整治的初探阶段。北山镇圣毅园项目是长沙县初步探索公私合营开展的土地综合整治项目，项目前期进行了规划可研，明确了公私合作方式，基本内容是由政府投资土地综合整治730公顷，公司投资200公顷，各自为政，各建一片，完成后由公司进行全部流转。但当政府投资的730公顷竣工后，公司由于资金短缺问题，并没有履行承诺建设200公顷，且没有进行土地流转。最后，政府只得到了自己建设片区的新增耕地，并没有达到规划的效益。

3.2 PPP模式应用于土地综合整治项目的问题分析

一是项目的可行性研究没有进行PPP模式下的研究分析，没有按照PPP模式对项目合作模式、企业财力、客观因素、潜在风险等进行评估。

二是项目不是融资型合作，而是分片建设的公私合营方式，按照联合国开发计划署（UNDP）的定义，这种合作方式属于广义的PPP模式，而不是融资式的PPP模式，这种合作方式的最大缺点是在相互监督管理权责不明确的情况下，合作的最终效果具有很大的不确定性。

三是土地综合整治作为一种公益性的政府投资项目，其目的是达到效益最大化，而在这种PPP模式下，当监管不力时，该合作模式很容易成为私营企业套取政府资金的工具。

3.3 PPP模式在土地综合整治项目中的应用途径

为切实有效保证社会资金与土地综合整治资金的有机融合，长沙县继续探索出通过“以补代投”的方式建设春华镇宇田现代农业产业园土地综合整治项目。

3.3.1项目的组织结构

项目是在“县政府主导、国土整治为主、相关工程配套、农业企业建设”的管理结构下。按照“以补代投”的原则，在投入程序上采取“先建后补”的方式，具体操作上采用“整理一片，验收一片，补助一片”的管理模式。

3.3.2项目实施的职责分工

由国土部门完成项目区的现状测量等前期工作，在政府该项目土地综合整治规划的指导下，国土部门完成土地整理施工设计、水务部门完成节水灌溉工程设计、农业部门完成土壤培肥设计、宇田农业合作社完成加工厂房等其他配套产业项目设计，宇田农业合作社按照审核通过的规划设计组织工程建设，完工后备齐资料申请工程验收和行政验收。国土等各部门各司其职，完成耕地指标测算、土壤质量监测等工作。

3.3.3项目建设的融资方式

在政府的主导下，该土地综合整治项目整合土地整理资金744万，水利配套投资节水灌溉工程170万元，农业综合开发办配套投资80万元，现代农业创新示范区管委会安排的土地流转财政补贴资金147万元，宇田农业合作社投资提高基础设施标准、农产品深加工、建设用地置换等项目700万元。融资建立起的土地综合整治项目由宇田农业合作社组织建设，完工后按照一定标准进行补助。

3.3.4项目的资金补助标准

该土地综合整治项目资金补助采取设计预算内补助，县政府结合县内多年来土地整理约2800元/亩的投资标准，制定了土地整理依据工程决算审计结果补助，按照一类2400元/亩、二类2000元/亩、三类1800元/亩进行补助。若审计结果超过2400元/亩，按2400元/亩补助，其他标准以此类推。若项目经验收未达到验收标准，由企业进行整改，整改合格后再进行补助。其他资金按照行业标准规定进行补助。

4PPP模式下的土地综合整治思考

宇田项目的PPP模式虽然取得的一些经验，但是我们也不难发现，该模式是政府主导下的粗放型PPP运营模式，还存在一些瑕疵。

因此，PPP模式应用于农村土地综合整治项目体系还需要进一步优化完善。一是制定规范社会资本参与土地综合整治的机制，建立合理、科学、透明的程序，通过一个强有力、专业的公共部门对运用PPP模式进行管理，确定一种足够谨慎的承诺机制，保证公共资产的安全性、降低项目融资成本、保证项目生产或运营的可持续性，并建立合理的风险分担机制[4]，预防政府不好管、不便管和不愿管的问题发生。同时要明确项目后期管护责任、耕地用途不可变化、新增耕地的租金支付等问题。二是拓宽土地综合整治项目的融资体系，充分利用市场环境，在项目的融资上采用内、外融资法，政府可以将土地综合整治作为一个大项目的子项目去融资，也可以将土地综合整治作为一个大项目，其他项目作为配套项目整合到土地综合整治项目中，在农村土地综合整治规划的指导下开展建设；三是效仿“地票”制度引导房地产企业积极参与到土地综合整治项目中开展公益性投资建设，获得参与城市土地市场交易的资格，将农村土地综合整治与城市土地交易在市场经济范畴内进行结合，并不局限于政府的单一投资；四是科学分析PPP模式用于水利、高速公路、铁路、城建等工程建设中的成功经验，借鉴到农村土地综合整治项目的融资体系中。

参考文献：

[1] 徐青，为农村土地整治输入新鲜血液[J]，《中国土地》，2011年第1期，P34—36.

[2] 贾康、孙洁，公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J]，《财政研究》，2009年第10期，P2—10.

[3] 黄贤金、赵小风，论我国土地整理融资体系创新[J]，《资源与产业》，2008年第5期，P99—102.

[4] 陈晓，论我国PPP（公私合营）模式的法律框架[D]，《中国政法大学硕士学位论文》2010年3月.