铁路行业改革与法治化市场化融资

刘胜题 吕珺珺

摘要：铁路在我国国民经济可持续发展中的基础地位是长期的。国际金融危机发生后，我国加快了铁路特别是高速铁路的建设步伐，但也引发了一些问题。由于长期受计划经济体制影响，我国铁路行业烙印了极强的行政垄断（国家垄断）色彩，非国有资本很难进入铁路的建设和经营；行业缺乏竞争、效率不高却容易造成消费者的利益得不到有效保障。因此，铁路运输行业的市场化改革势在必行，改革的重点和难点是行政化的体制，改革的切入点是铁路建设投、融资的法治化和市场化。

关键词：铁路改改；行业垄断；市场融资；法治建设

中图分类号：F287.3 文献标识码：A

一、国际金融危机冲击与内地铁路建设

为抵御国际金融危机对经济的不利影响，2008年中国政府采取灵活审慎的宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，同年11月5日召开的国务院常务会议确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，到2010年底计划投资约4万亿元人民币并带动地方政府和民间追加投资。其中之一是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，铁路建设从此大规模展开。2010年12月3日，中共中央政治局在京召开会议，要求2011年实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性。这也意味着国际金融危机后我国央行实施的适度宽松货币政策将正式转向“稳健”，即让“适度宽松”（其实是“极度宽松”）的货币政策回归常态。尽管如此，但在我国“十二五”期间，内地铁路建设无论是新线投产还是投资规模都将相当可观。预计我国“十二五”期末，以高速铁路为主骨架的快速铁路网将达到4.5万公里，西部地区铁路将达5万公里左右。根据“十二五”规划和资金情况，2012年安排固定资产投资5 000亿元，其中基本建设投资4 000亿元，新线投产6 366公里。支持铁路建设的金融市场已经相对开放、宽松。铁路建设的重要性是不言而喻的，孙中山先生在谈到中国实业如何能发展时曾说：“予之计划，首先注重于铁路、道路之建筑，运河、水道之修治，商港、市街之建设”[1]。然而铁路是一个公益性很强的项目，投资回收期长，投资回报率低。接下来的问题是铁路建设如此庞大的投资需要庞大的市场支撑，但人们却看到身为“婆婆”的铁道部亲自下场，率旗下公司参与竞争，所谓的市场化不过是行政主导下的权力市场异变。2011年7月23日甬温线动车追尾伤亡数百人的重大不幸事故发生后，引发了人们对铁道部的不断追问以及对经济体制乃至政治体制改革的相应思考。经济学家吴敬琏指出，“高铁奇迹”体现了以强势政府为主要特点的中国模式。这种模式造就了政府干预市场，使得市场在发挥资源配置中的作用受到限制的情况没有完善，甚至有的时候出现了恶化的迹象。

1992年中国共产党第十四次全国代表大会确定了改革的目标就是建立社会主义市场经济体制，铁路行业改革的目标应当而且只能是铁道部门政企分开让铁路走向真正的市场。因为我国内地市场存在严格的准入管制和垄断，所以很多社会资金无法进入铁路运输等行业。如果能够充分利用国际金融危机和我国经济转型的机会，打破这些能够创造内需增长点的行业的垄断，那么社会资本的投资领域和投资效率会得到充分的扩大和提高，从而可以发挥非国有部门较高的经济效率，民间资本也可以避免停留在过度竞争的行业领域内而无法获得较高的回报[2]。

二、铁路行业垄断与铁路准入管制

铁路是工业革命的产物，是蒸汽机应用于运输的结果，是社会经济、技术不断发展的必然。在国民经济和社会发展中，铁路运输因其运量大、成本低和低碳环保等技术经济优势，举足轻重，成为人流和物流的“大动脉”，从而铁路行业特别高速铁路建设具有战略性新兴产业的特征。作为国民经济的支柱产业、国家重要基础设施和大众化交通工具，铁路关系国计民生，铁路是最适宜的区域骨干运输方式，加快铁路建设能有效促进国民经济的发展。但铁路在我国内地又是国有企业，要按照市场规律办事，在保证国家利益至上和重视社会效益的同时，要注重企业的经济效益，这样才能实现可持续发展。

新中国的铁路事业，是以旧中国铁路的技术设备为物质基础，在人民政权不断接管、修复既有铁路的有利条件下创建起来的。新中国的铁路建设及其他相关系统从模仿前苏联模式开始，20世纪80年代以前长期处于高度集权的计划经济模式之下，形成中央部门国家垄断行业，企业所有权和经营权高度集中于行业主管部门。政企不分的铁道部主管全国的铁路系统，本应是铁路公司监管者，却兼建设者、经营者、监管者于一身，发行政通知，进行市场操作，从风险投资到技术细节，以无所不能的形象向市场昭示权力的力量。铁道部管制铁路行业的权力过度集中，不可避免地带有垄断的各种弊端，有可能变成权力庞大的利维坦式的官僚机构[3]。

自1991年《中华人民共和国铁路法》实施之后，我国的铁路行业正式具备国家垄断的色彩。国家垄断，其实质在于国家为了社会整体利益而以法律的名义允许某些行业、某些领域实施相应的垄断。简言之，国家实施的垄断，其本意在于通过法律途径保障实现国家经济安全，合理配置社会资源，有效供给社会公共产品，以实现国家整体利益、社会经济和谐发展等诸多国民经济战略目标。因此，判断某种垄断是否属于国家垄断，其基本依据就是看该垄断是否被国家以特定法律所规制；否则就不属于国家垄断的范畴[4]。

国家垄断在学术界被界定为合法的垄断，国家垄断部门存在的重要意义之一在于为政治权威的连续和稳定提供保证[5]。但是，由于大部分国家垄断部门的收益过大，这会推动这些行业寻租发生的可能性，而权力寻租会极大地扭曲市场经济法则。另外，国家垄断行业中国有企业的产权问题一直无法做出合适的界定。那些垄断性国有部门始终处于预算软约束下，效率原则也无法成为最终达成的目标。我国铁路行业的国家垄断性质正将铁路行业推向这样的尴尬境地：一方面由于权力关系的介入，使得稀缺资源无法得到有效的配给，虽然国家每年的财政拨款甚多，但是铁路行业的发展仍要落后于经济和社会发展的需要，春运时仍然是“一票难求”；另一方面铁路行业几乎年年亏损，而百姓们仍因高额的票价只能“望票兴叹”。

（一）政企合一是铁路行业垄断的制度根源

铁道部列入国务院系列，既是全国铁路行业的政府主管部门，又行使国家铁路生产调度指挥等企业职能，并承担国有资产保值增值责任。同时，国家铁路运输企业也可以根据法律、行政法规的授权，行使部分行政管理职能。国家铁路内部曾经实行部、局、分局、站段四级管理，其中铁路局（铁路集团公司）、铁路分局经工商、税务登记，成为铁路运输企业[6]。2005年3月，中国铁路最大的一次内部改革启动，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

铁道部有点像个“独立小王国”，铁路系统长期以来单独设立公检法机关，专司管辖铁路沿线发生的案件，并对铁路所属工厂、企业、专属铁路居民生活区、铁路院校等发生的法律纠纷享有管辖权，但财权和人事权的不独立，又使得铁路法院演变成了“儿子审老子”，显失公正。20世纪50年代新中国建立初期，国家考虑到铁路是运输“大动脉”，有跨区域性特质，于是要求铁道部公检法系统模仿前苏联建制。始于2003年的铁路公检法系统改革于2009年9月重新开启，公检法体系的整建制剥离，预示着铁道部在体制改革上迈出了一大步。2012年上半年中国铁路基本完成铁路法院、检察院移交地方工作，纳入国家司法管理体系。铁路要完成进一步的体制改革，让铁道部变成“铁监会”，成为彻底的监管者，下属铁路公司、投资公司、设备公司成为彻底的市场主体，目前看来仍将寄望于“十二五”时期。这是因为铁道部作为一个政企不分的部门，独立性非常之强，它采取半军事化管理，是不能从业务到业务，进行技术性市场化的。比如直到目前为止，铁道部公检法划归地方的工作还远未到收官阶段，这反映在铁道部作为国家机关的财政预算中，国家给予铁道部的拨款，尚有专款用于铁路公安的预算事项。

根据第十一届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），铁道部的13项主要职责[7]，铁道部管制铁路行业的权力几乎无所不包，从某种意义上说是对铁道部行政权力的延续甚至是强化。这些权力一旦被滥用又失去监督，难免酿成腐败现象。铁道部原部长刘志军及其下属官员系统贪腐案的根源之一恐怕脱不了权力膨胀的制度干系。

（二）铁路行业经营管理体制集中，缺乏竞争

现阶段的铁路行业改革的重心，在经营体制和加快转变铁路发展方式上。尤其要转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，推动铁路运输经营机制转换。不可否认，铁路行业曾经实行了一些改革，破除了部分垄断壁垒。2000年铁道部开始对铁路辅业进行大规模的剥离。2004年起，新一轮以“主辅分离”为特征的铁路国资重组拉开序幕，几十家非主业企业和新成立的公司划出铁道部而归入国资委。在传统的“大一统”国有铁路之外形成了由国有铁路、地方性铁路、合资铁路、公司制股份制铁路等不同所有制类型的铁路企业共同组成的多元化铁路公司和投资融资主体，但国有铁路仍占绝对主导地位[8]。例如，成立于20世纪80年代的三茂铁路公司原为中央和地方合资的公司，经过10年左右的发展，逐步改组为股份有限公司并上市，首次在资本市场将社会资金引入铁路建设、经营领域[6]。又如，广深铁路公司作为广东省内主要铁路上市平台，具有客货运的全部业务，并率先在国内进行过超过10年以上的市场化经营，首先在客运、货运、延伸服务及其多元化经营上获得巨大发展机遇。然而，以上种种改革仍不能触及铁路行业垄断的实质，由政企合一的铁道部组织的体制改革是不能真正伤及自己的垄断利益的。

自1976年至1980年的“五五计划”期间，我国允许合资经营铁路这一方式出现以来，投资不断增加，但不论是在运输设备和运输总量上，合资经营铁路都不能与国有铁路相提并论。通过对“国研网”中中国铁路在2004年至2009年度的运营数据的整理发现，从2004年到2009年期间，在运输设备列车设备这一项中，国有铁路占列车设备总量的98.5%以上；在运输总量中，不论是在客流量和货物运输量中，国有铁路的比重都超过了80%；其中2009年，国有铁路的占比甚至接近总客流量运输的99%。可见在铁路行业这一领域，国家仍处于绝对垄断地位。

（三）票（运）价行政垄断，损害消费者利益

国家从铁路的自然垄断技术经济特征考虑，对铁路实施严格的价格管制，在票（运）价上有绝对的话语权。在国家发改委指导下，客运票价、货运收费标准和服务标准由铁道部统一制定，不同的铁路经营管理单位没有定价权，也就没有实质竞争，同时，铁道部对上市公司规范运作指导，避免同业竞争。缺乏竞争导致的结果是“一票难求”、“变相涨价”这些现象屡见不鲜。站票与坐票同价，部分快车与特快价格一样，有了动车高铁之后，部分线路不再出售普快票，强迫消费者购买动车或高铁票。2009年12月26日，武广铁路沿线停运13对普通列车。从长沙至广州最便宜的硬座价54元，“T”字头快车硬座价98元。而同路段武广高速动车组的二等票价则为312元，一等票价为499元。2010 年7月，随着高铁的推出，沪宁动车停运25对。2011年6月12日，京沪高铁的票价之高更是令人乍舌，最低票价为410元，最高票价达到1 750元。每年的春运时期，几乎是旅客的一场噩梦：姑且不说买票难的问题，大批的旅客同时涌向火车，在异常拥挤的火车上，不管是什么身份的人都不可能做到从容不迫，以致有很多旅客说“一张火车票让中国人没有尊严”。货运情况更令人担忧，以2008年1月为例，全国各铁路局平均装车占请求装车的比率都不到50%，在有些铁路局，装车占请求装车的比率不到1/3[9]，这严重阻碍了地区之间货物的流动，给经济发展带来巨大阻力。

（四）铁路建设投资集团垄断，限制竞争

这一方面主要表现在认证制度和行政许可制度被滥用，招投标运作不规范，限制外部竞争。例如，列车自动控制系统在高铁建设的总投资中约占10%的比例，而其中采购量较高的是通信信号系统，但这一领域长期被像中国铁路通信信号集团公司等“路内”企业所垄断，而像华为、中兴通讯这样的通讯企业，虽然在高铁客专数据网项目中屡屡中标，但其通信信号系统至今未能获得准入。因此，铁路建设资金来源过度依赖财政拨款和政府变相干预的国有控股商业银行贷款，烙印有国家垄断色彩，民间资本进入铁路建设融资存在许多有形和无形的障碍：（1）技术方面的障碍。铁路相关资产专有性非常强，从而转让风险非常大。在目前铁路行业国家垄断的情况下，投资形成的机车、路线如果车站不购买，几乎不可能拿到市场上销售[10]。（2）行业准入制度障碍。铁道部实行严格的行政许可制度，铁路行政许可审批项目一共包括18项。其中除第三、九、十一项的审批主体是铁道公安或铁路管理机构，第十二项由铁道部和铁路管理机构共同审批外，其余项目的审批主体都是铁道部。铁道部同时扮演铁道经营单位和铁道主管机构的双重角色，很难保证这些项目的申请得到公正的审批。（3）政策和体制障碍。虽然国家和铁道部都出台了一系列政策鼓励民营资本进入铁路融资领域，但这些政策主要只是对投资的前期工作有一些涉及，对于如何保障民营资本收益却缺乏相应的法律制度。虽然垄断部门被看作是非公资金渴望进入的“香悖悖”，但由于铁路管理体制原因，即使合资铁路建成后，车辆、调度还要铁道部统一管理，而铁路方面为了竞争总是首先保证国有铁路的利益，这自然会打击地方和社会投资者的投资积极性[11]，民营企业很难在这种情况下贸然进行大规模投资。

以上多方面的垄断例证，降低了市场化的效率，限制了民间资本对铁路建设的投资，从而进一步限制了我国铁路建设的步伐。要从根本上扫除铁路建设融资的瓶颈，必须积极推进铁路行业的体制改革，加强法治化融资保障，完善整个铁路建设融资环境。

三、铁路行业改革的要点与切入点

铁路行业最受诟病的是政企合一体制导致的行政垄断。一般意义上的行政垄断不仅存在于中国，在其他经济体制转型的国家甚至在西方市场经济发达国家亦同样存在[12]。有关反垄断（包括反行政垄断）问题在世界贸易组织（WTO）成员方谈判中受到越来越多的关注，WTO及其规则将对国际反垄断法的构建产生积极影响[13]。这为我们行业反垄断立法提供了国际法视角。铁路运输行业行政垄断窒息了市场自由竞争，极力维护了个别利益集团的利益，使资源配置效率低下，是铁路行业改革的要点。2000年，时任铁道部部长傅志寰提出了“网运分离”的铁路改革思路，即指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。近年在铁路系统改革的方向问题上，国家已初定意向重归“网运分离”，将铁路建设和经营分开，即铺设铁路仍由铁道部来负责，而铁路运营、车站建设以及机车部分则允许民营资本进入，以提升现有铁路系统的运营效率。

同时，我们要看到铁路行业改革是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。美国、日本、英国、法国、德国、瑞典等国政府经历了从自由竞争到政府严格管制，再逐步放松管制的过程。例如，美国1976年《铁路复兴和改革法》以及1980年《斯塔格斯铁路法》是放松管制的重要法律[6]。中国的铁路行业改革亦不例外。中国铁路体制改革应该是国家行政体制甚至是政治体制改革的内容，情况复杂，改革难度大，进度较慢；因此，应遵循先易后难、先简后繁、先外围后核心的原则，从目前与国家的法律、政策和制度没有过大冲突的方面入手进行改革[14]。我们认为，铁路建设投、融资体制与制度的改革可以成为当前铁路行业改革的切入点，重点是放开市场，允许和鼓励铁道部系统外的国有和非国有资本直接进入铁路建设投、融资体系并参与或独立进行铁路运输及其他业务的经营，因此，要消除各种资本进入铁路建设与经营领域有形和无形的障碍，坚决地走市场化之路。市场化改革的实质是放松政府对非国有部门的管制，打破国有部门对市场的垄断，让民间部门进入原来政府管制和国家垄断的一些领域，而且这种反垄断的要害和关键也不是简单地反对市场垄断，而主要是反对国家垄断和制度性垄断。因为铁路行业的国家垄断突出，所以其市场化改革也更迫切。

四、铁路建设融资的法治化与市场化

铁路建设投资大、周期长、回收慢，无论其管理模式是政企合一还是政企分开，资金筹措是世界性难题[15]。然而，在法治基础上的市场化融资应当是铁路建设的必由之路。目前看，中国内地铁路建设投融资市场化的法律政策环境虽不系统和完善，但也已经基本具备，问题是如何真正积极组织落实。

2004 年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确要求：“放宽社会资本的投资领域， 允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”我国于2004年7月1日正式实施《行政许可法》，这部行政程序法采取将行政许可设定机关和行政许可实施机关分开的办法，注重防止政府部门在部门利益驱动下坚持垄断[16]。

2005年2月，国务院制定了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），明确提出了推进非公有制经济发展的7个方面36条的重要政策措施，在市场准入方面取得了根本性突破。在“非公36条”的推动下，非公有制经济快速发展，成为经济新的增长点[17]。2005年7月22日， 铁道部出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣布凡是允许外资进入的铁路建设领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件。这意味着我国铁路对国内非公有资本同时开放铁路建设、运输、运输装备制造以及铁路经营等四大领域。

2007年8月30日第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国反垄断法》（简称我国《反垄断法》），并自2008年8月1日起施行。我国《反垄断法》第五章共6条明确规范了“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为。我们认为其中的三条与铁路行业反行政垄断关系密切。第32条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。” 第34条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。”第36条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。”以上三条中所指的部分行政机关领导人滥用行政权力，指定经营者损害非经营者和广大消费者的权利，违法干预正常的招投标活动，在正常的企业合并中通过“拉郎配”制造出一些大型企业垄断商品和服务价格[18]，等等这些腐败行为，均在“落马干部”刘志军原来主持的铁道部及其下属铁路局机关和官员中潜在地、隐性地有所反映，变相提高了非公有资本依靠市场竞争进入铁路建设的门槛，对铁路行业市场化融资模式的创建极为不利。其实，我国《反垄断法》不仅将行政垄断专章列出，而且在其第51条规定，行政机关和公共组织承担的法律责任是由其上级机关责令改正。遗憾的是，此处的“上级机关”是一个不确定的机关，限制了司法机关对行政主体的监督和约束，因而势必影响我国《反垄断法》的实施效果[19]。2012年5月8日，最高人民法院对外公布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。这一在反垄断审判领域出台的第一部司法解释已于2012年1月30日由最高人民法院审判委员会第1539次会议通过，自2012年6月1日起施行。从此，因垄断行为受到损失以及因合同内容、行业协会的章程等违反反垄断法而发生争议的自然人、法人或者其他组织，向人民法院提起的民事诉讼案件有了比较明晰的法律依据。该司法解释明确规定，原告既可以直接向人民法院提起民事诉讼，也可以在反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定发生法律效力后向人民法院提起民事诉讼。换句话说，反垄断民事诉讼不需要以行政执法程序前置为条件。

2010年5月7日，国务院正式颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）。“新36条”的重点任务就是要消除民间资本进入垄断行业存在的障碍。从贯彻落实的情况看，特别是社会广泛关注的金融、铁路、能源和市政公共事业等重点领域的改革进展，与国务院文件的要求相比，相对缓慢。要打破垄断，落实的关键还是相关的中央政府部门，包括铁道部。铁道部改革的内外推动力量或许从未如此强烈。一方面，截止到2012年3月底，铁道部总资产为3.41万亿元，总负债达到1.98万亿元，负债率首次超过60%，一季度铁道部出现69.79亿元税前亏损，亏损额较2011年同期的37.6亿元明显扩大。另一方面，铁路也是国务院要求在2012年上半年出台“非公经济新36条”细则中涉及民营资本进入的四大垄断行业之一。

2012年5月18日，铁道部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，鼓励和引导民间资本投资铁路，特别强调对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。然而，一些关键问题和具体政策没有明确，民间资本进入铁路行业还存在障碍[20]：铁路投资大、收益回报周期长；铁路具有网络运营特征，成本、收益核算很难独立进行；在现行铁路系统运行调度机制下，民间资本难以获得产品控制权；高铁运营都在亏损，比较可能吸引民间资本进入的只有煤运专线。

在法治条件的保障下，我国铁道部要把转变职能落实到位，为确立铁路运输企业的市场主体地位创造条件，必须通过市场化融资方式来适时适度地淡化政府在铁路建设融资中的地位乃至让政府逐步退出。我们认为，目前除给予铁路补贴、无息贷款、转贷等财政援助以外，开启多元化直接投资和商业融资形式比较适合当前我国铁路建设市场化融资。

第一，合资建设铁路。从2004年中国铁路建设驶入高速轨道之后，铁道部更加大规模地与地方政府合作修建铁路，名为合资铁路。由于地方投入的大部分为银行贷款和发行债券，每年有巨额的利息费用需要支付，后期铁路融资平台将很难从银行获得贷款。合资铁路运营管理体制主要是全委托国铁经营模式。这种全委托管理模式存在很多问题，没有执行“谁投资、谁受益”的投资原则，合资铁路交给铁道部委托管理后，资产任由国铁使用和处置，和国铁的原有资产混杂在一起，合资铁路根本无从介入收益分配。铁道部之所以这么强势，主要是他们掌握资源，如果没有铁道部的合作，地方很难自己修铁路。铁道部一成不变的政企不分体制不改变，地方铁路融资平台的债务风险将只会越积越大。我们认为，在改革铁道部政企不分体制的基础上，合资建路应成为今后铁路建设的重要方式，不仅是目前中央政府、地方政府和社会资金的合资，而且要在一定范围内地引进外资，同时要降低中央政府的资金份额。合资铁路能增加铁路投资主体的多元化，相对于单一投资主体的国有铁路而言，具有管理和控制风险以及投融资上的优越性。2011年9月27日，中国政府网发布铁道部《关于进一步加强铁路建设管理的若干意见》，指出要进一步落实铁路建设管理主体责任，组建合资公司筹备组；而中小合资项目，可由合资公司委托铁路局建设或自行组织建设。

第二，项目融资和资产证券化。可采用BOT、TOT和ABS这些方式，鼓励民间资本进入铁道融资行列。BOT及其变种TOT实质上属于特许经营，为“建设一经营一转让”的操作方式，具体操作过程为政府将基础设施的经营权在一定期限内完全转让给某一公司法人，由其实行筹资、建设、经营的一体化运作，到期后经营权无偿转让给政府。这种经营方式，大大减轻了政府的财政压力，但是这需要大量的谈判和法律规范工作。2004年7月，中国铁道建筑总公司以BOT方式开发建设的第一条铁路——呼和浩特至准格尔铁路开工建设。TOT（将已有资产转让经营）方式减少移交者的建设风险，但目前国家现有政策法规针对性不够强，因此，要采取TOT的方式融资，国家首先要以立法形式保证交通基础设施有偿使用和特许经营权的连续性、稳定性，保障投资者的合法权益。资产证券化的典型ABS（Assets一Backed一Securitization）的含义是指以项目所拥有的资产为融资基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。我国铁路有大量的固定资产存量，ABS可以为盘活铁路的部分资产开辟新的途径，提高资本的流动性，提高铁路资本运作的效率和收益，同时还能通过存量资产的转让实现资产的保值增值，从而向更高层次的铁路投融资体制转变。

第三，发行股票和债券融资。在资本市场筹集资金是一种有效的方式，不仅可以提高投融资的效率，而且有利于更好地监管资金的往来。这对投资方、建设企业和消费者三方都有益，将减轻商业银行的贷款压力，化解一些地方政府融资平台贷款风险，较好地解决我国铁路的债务问题。2011年中期业绩报告显示，工、农、中、建四大国有控股商业银行针对铁道部单一集团客户授信集中度接近15%监管红线。因为铁路尤其高速铁路属于战略性新兴产业范畴，是我国资本市场大力扶持的对象，今后国家应积极正确地引导更多的铁路相关公司依法进入资本市场进行股权融资和债权融资。

第四，积极借用银团贷款。银团贷款是银行业金融机构之间发挥各自比较优势、分享信息与防范贷款集中度风险的有效办法[21]。中国人民银行发布的《2011中国金融稳定报告》称目前银行业“贷大、贷长、贷集中”的倾向明显；根据中国银行业监督管理委员会发布的《银团贷款业务指引》要求，单一企业或单一项目的融资总额超过贷款行资本金余额10%的，以及单一集团客户授信总额超过贷款行资本金余额15%的，都要组织银团贷款。对于不符合这一要求的必须进行贷款重组，一律通过银团贷款方式叙做。鼓励对铁路等大型基础设施项目组织银团贷款，吸引中小银行和非银行金融机构参与银团放款。当然，在银团贷款开展过程中，由于参与主体包括众多银行和授信客户，参与银团贷款的商业银行和非银行金融机构不可放松自身信贷风险防控。

五、结束语

铁路行业改革是一项长期而复杂的系统工程，牵涉到经济体制、行政体制乃至政治体制改革等问题。在社会主义市场经济法律体系的框架下，我国铁路行业要逐渐打破行政垄断地位和利益集团的桎梏，吸引非国有资本参与建设和运营，开展平等的市场竞争，以便让优质高效的铁路运输真正为改善民生服务。由政府推动率先在铁路行业改革可垂范其他中国式垄断行业，政企彻底分开与国际通行做法一致，符合世界贸易组织（WTO）所倡导的贸易自由化理念和经济全球化趋势，也是发展战略性新兴产业实现经济结构调整的有效选择。但铁路的行业改革必须在国家的强力干预与主持下进行，我们要下大决心啃下这块经济体制改革和社会主义市场经济建设中的“硬骨头”。

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Reform of Railway Industry and Finance Based on Rule by Law and Marketization

LIU Sheng-ti， LV Jun-jun

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

Abstract：The fundamental status of the railway industry in the sustainable development of Chinese national economy will exist in a long period. After the international financial crisis，our country quickens the steps of railway construction especially high speed railway but initiates some problems. Due to the influence of planning economic system over a long period of the past time， the railway industry in our country bears a brand of administrative monopoly （state monopoly），it is very difficult for non-state owned caipital to be invested in the railway construction and operation；Poor competition and low efficiency lead easily to little security of consumers′ interests.Therefore， marketized reform of the railway trasportation industry is imperative，the reform key and difficulty are administrative system，the beginning point of the reform is rule by law and marketization of investment and financing in railway construction.

Key words：railway reform； industry monopoly； market financing；establishment of rule by law

（责任编辑：李江）