预算执行制度改革与中国预算法的完善

摘 要 党的“十八大”明确指出“应不断推动我国各项工作法治化进程，以法治建设推动和谐社会、小康社会的实现。”因此，在法治建设的大环境下，我国各社会企业单位必须强化财政预算管理，以保证社会民主政治建设的实现，推动国家持续发展。本文以法治理念为基础，着重分析了预算执行制度改革的重要意义和当前我国预算法治建设的现状，并从多个角度提出了完善预算法治建设的实践路径，以期为财政预算建设和依法治国方略研究提供理论参考。

关键词 法治建设 预算法 预算执行制度

作者简介：汪玮，安徽省繁昌县财政局。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.072

财政预算是政府每一年的收支总计划，代表了党和政府的活动方向与范围，表明了国家经济的发展走向，涉及国家建设中政治、经济、文化、社会及生态各个方面，表征了国家和民众的共同利益取向，对其执行制度改革的研究兼具重要理论意义和现实意义，下文将围绕这一重点展开探讨。

一、预算执行制度改革的重要意义

（一）是财政预算的本质

预算将政府的财政收支方向、范围等以科学、合理为手段，以符合实际国情为根本预先规定下来，这对指导政府财政规划与管理提供了重要参照。而预算执行制度改革和财政预算法治化，强调的是立法机关应以宪法、政策等制度将预算计划规定下来，以实现对政府财政收支的约束作用，确定民众与政府的分权与制衡关系，这对实现政府职能转变、扩大民众监督职能兼具重要作用，也使得预算由政府管理工具转变为人民监督工具，从而有力推动预算编制、执行、调整、决算进入法治化进程。从另一角度看，在预算制度推动政府职能转变的同时，财政监督力度不足、财政资金安置不合理、资金浪费、资源使用率不高等问题仍旧存在，这就影响了财政预算预期效果的实现。因此，要解决这些问题，必须坚持以科学统筹为根本，推进财政预算法治建设。

（二）是人民民主的需求

预算是以经济估算方式对社会资源的优化配置过程，而以法学视角来看，即要求预算必须确保资源配置的合理性与正当性。换言之，这就要求预算必须以权威性的制度将其规定下来，以保证预算合理、规范及强制性进行，进而实现社会资源共享及公平、公开分配，进一步扩大人民民主权利。具体地说，预算执行制度改革和预算法治化作用集中体现在下述几方面：第一，宪法明确规定了预算制度的法律效力，并确定了其具有“强制规范”和“授权规范”的性质，即预算制度可指出经济活动、政策制定的方向、范围等，全国人大及其常务委员会享有罢免权、质询权、否决权等权利来维护预算权威性，这在一定程度上对预算审批、预算执行支出进行了控制，强化了政府部门以及社会对预算管理与执行的监督，有利于实现预算审批执行的公开性、开放性。第二，预算涉及国家建设的方方面面，这就决定了预算制度必须服务于各项经济制度、法治制度、民主建设制度等。具体到人民民主上，即表现预算制度集中服务于人民主权原则、分权制衡原则等方面，这对推动预算主体扩大化、监督主体增加的意义非凡，而在行政机关、代议机构及民众共同参与预算制度制定及监督的环境下，人民民主也将得到更全面、更深刻的体现。

（三）是推动依法理财的重要保障

预算执行制度改革和财政法治化建设一方面要求建立法治性、责任性政府，另一方面要求建立完善的、适应公共财政制度要求的法律体系。从当前来看，实行财税体制改革是我国综合推进经济体制改革及建立法治政府的关键措施，其原因在于：

其一，财政资金分配是政府履行职能的基础，且覆盖政府活动的各个领域，乃至企业、家庭及社会经济活动各个领域，因此，进行财税体制改革可影响到整个经济体制改革，推动政府、社会及家庭理财方式的转变。

其二，当前我国经济体制改革环境越来越复杂，需从机制与制度上进行突破，而要进行财税体制改革，则要以预算制度将财税改革方向规定下来，这就以制度形式提升了预算管理的法治性，利于推动依法理财的实现。

（四）是完善社会主义市场经济体制的基础需要

社会主义市场经济制度是我国最基本的经济制度，市场经济在资源配置中发挥基础作用，同时，受市场经济自发性、滞后性等特征影响，要实现市场经济持续发展，即必须要强化市场经济的法治性，建立相应的法律法规规范市场运行。从政府财政管理上看，即要求依法规范政府的收入方式、数量和财政支出的方向、结构、数量及范围，以保证政府财政收支状况合理、合法；而从社会企业单位等公共财政上看，资源的分配必须符合民众的根本利益，这就要求以法治化的预算制度将预算方向、范围规定下来。在此条件下，市场经济依据预算相关政策调整发展方向，进行经济改革，进而规范市场平稳运行。

二、我国预算法治建设现状概述

（一）积极方面

就当前现状和发展形势而言，我国预算执行制度改革和财政预算法治建设已取得一定成效。首先，我国于1995年出台的《预算法》就已确定了预算法在政府管理中的作用及地位，之后的《预算法实施条例》、《中央预算执行情况审计监督办法》、《关于加强中央预算审查监督的规定》等政策文件及法规的颁布，也为预算法执行提供了保障；而《监督法》的颁布，又进一步完善了预算法审查监督的规定；而后自2013年起，将《预算法》修订列入五年立法规划中，进一步对推动预算法治建设、提升预算实效起到了重要作用。经过几十年的努力，我国预算执行制度改革和预算法治化建设取得了一定成效，主要体现在：

其一，预算制度逐步完善。《预算法》颁布后，各地政府根据自身实际发展与需求，结合《预算法》要求，进一步完善了自身预算制度，此举不仅推动了分税财政体制的完善，还显著增强了地方理财与聚财的能力。

其二，政府预算行为得以规范。新《预算法》的颁布将预算的法制性规定下来，不仅强烈刺激了政府在法律框架内编制、执行、批复预算，还为政府预算行为规范化提供了更加强劲而有力的支撑。

其三，预算审计、监督加强。在各级人大加强预算审查监督，财政部门、审计部门加强财政审计，人民民主监督加强的大环境下，我国预算执行已趋向于更为规范化的发展，预算审计所查出的问题逐渐减少。

（二）消极方面

其一，相关预算立法问题突出，立法宗旨定义模糊。首先，是立法体系不完善。修订后的《预算法》虽将预算推上了法治化轨道，但并未随着时代变革进行制度完善。如宪法对预算只进行了简单规定，并未明确界定预算等级权限；而各地政府也并未根据实际完善地方预算制度，且地方财政支出职能范围并未明晰，导致各级政府常常出现“越位”或“缺位”现象。其次，是在公共预算范围扩大的情况下，相关配套改革的修订、立法相对滞后，尤其是对程序性规定缺乏应有重视，整体预算法体系亟待修改与完善。具体地说，预算包括了编制、辩论、听证、修正等环节，但当前原预算法仅仅对预算编制进行规定，在辩论、听证及预算修正程序上并未加以规定，且将预算编制仅规定为既定收支资金的安排，缺乏科学性的分析，编制程序简单，如“两上两下”编制程序，如此，严重影响了预算的完整性、统一性。再者，是立法概念和定义模糊。2013年修订后的《预算法》指出预算立法的宗旨为“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法制定本法。”此条文中两次提到“国家”，但“国家”二字在法律文理解释上的范围较广，可指政府、公民、各级人大等，若指其中一者，则应明确指出；若三者都指，则应说明三者间的关系，明确指出我国一些权力属于人民、各级人代会是人民行使权力的机关、政府是人代会的执行机关这一立法宗旨，然而“国家”词义模糊，会给人“国家”就是“政府”的感觉，如此一来，这就违背了立法宗旨本意。

（三）预算执法不严现象频现

完善的法律保障与有效的监督是依法执法的重要保障，但就现阶段财政预算法实施及预算监督来看，其效果不足以落实财政预算依法执法。具体表现如下：

其一，财政预算法地位不高，约束力不强。从财政预算法实施状况看，预算管理预算收支口径不统一，预算种类较多，但管理中并未对预算进行科学定位及范围界定，极易造成预算管理范围广却不细致；还有，预算过程中往往不按照预定支出、科目进行，而是随意调剂，最终影响了预算的权威性；此外，预算公开性、透明度也有所欠缺，导致实际支出与预算偏离较大。

其二，各级人大、财政部门、审计部门等相关监督部门应当制定权威性的审计、检查及监督制度，并进行强有力的监督，但在实践中，仍有部分职能部门实际监督力度不足，如人大审批预算大多关注财政收支总量，而不是具体项目，一定程度上影响了财政预算执法的落实。《预算法》明确规定了各级政府应当“不列赤字”，当政府预算经批准生成法律文件后，应严格遵守、不得随意变更或调整，但很多地方政府仍有财政赤字，并存在私设“小金库”的行为，甚至有部分地区政府无视法律，大搞“暗箱操作”，常发生不按预算办事等现象。究其原因，这类有法不依现象的存在，很大程度在于当下法治化理念尚未形成。虽然依法治国已成为国家发展战略，但受我国预算法制建设、“人治”观念、预算改革保守等因素的影响，预算执行制度改革过程中常出现有法不依现象。具体而言，一是因为从我国预算法制建设与改革来看，1951年所颁布的《预算决算暂行条例》规定了一些预算程序，且在此法基础上出现了大量与预算相关的制度，但对预算民主性、公开性的相关规定较少，难以为人民依法办事提供良好的制度支持。二是因为长期的“人治”观念严重影响着当下社会，预算执行制度形同虚设，一些人在面对预算问题时往往采用行政或经济手段，而并不采用法律手段，最终导致部分人借助行政权力来寻获自身利益。

（四）预算违法追究机制缺漏

执法必严、违法必究是强力打击违法犯罪的必要手段，但受到审计者个人素质、违法成本、严打制度等一系列外部和内部环境因素的影响，财政预算执行审计中常常对预算违法的行为不予追究或追究力度不足，此种现象不仅姑息了预算违法行为，同时变相降低了地方政府维持当地财政平衡的积极性，对预算执行制度改革和预算法治化建设的践行有害无利。

三、完善预算法，助力预算执行制度改革的实践路径

（一）加大对财政预算的审查力度

实现预算法的完善和财政预算管理的高效不仅需要以制度管理的方式将预算的法律权威性加以规定，规范政府依法、按程序进行预算控制，还需要采用有效的预算管理技术，提升公共财政收支预算的科学性、合理性，将最优化的预算规划和措施置于人民的视野中，实现财政预算的为民服务性、公开性。具体地说，首先，要充分发挥各级政府人大及其常委会的审查作用。财政部门预算管理、审计部门预算审计均为体制内部监督，与此相对，各级政府人大及其常委会对政府预算的审查监督则是外部监督，其对提升政府预算的外在影响力同样至关重要。因此，在进行内部管理与审计的同时，对涉及人大预算审查监督内容的预算，必须以中央预算审查监督相关规定来落实。其次，加大各级人大的审批权力。人大会议时间短、涉及内容多，对某一方面的规定较为笼统，因此要提升预算的科学性、权威性，必须依赖于政府公布预算编制要求，以此来规范编制的程序性、完整性；同时，各级人大还应当提前介入到预算编制中，以专业性审查方式来强化对预算执行的监督，重点围绕超出预算的收支状况、变更状况等情况进行深度监督。需要注意的是，除进一步完善预算编制外，各级人大及其常委会还应当按照法定程序，对预算及决算中的问题进行质询，并对重大问题展开听证、讨论，做出相关决议。

（二）坚决落实财政预算实施状况

我国是一个发展中大国，各地的经济发展水平、政策制定等具体情况不尽相同，因此在实行预算执行制度改革和推行新《预算法》的过程中，必须坚持“一切从实际出发、具体问题具体分析”的原则，制定与之相关的政府债务管理、财政转移支付政策。例如，针对新《预算法》限制地方政府债务的要求，必须根据地方政府的具体情况，在新《预算法》的法律框架下灵活处理相关问题，而不是片面地执行“一刀切”的原则，凡事兼听则明，偏听则暗，“一刀切”式的政令不仅不利于地方经济的发展，也有悖于新预算法规避地方债务风险的初衷。除上述外，对于预算执行制度改革和法治化建设措施的落实，还将影响政府在人们心中的形象，关系到财政预算法治化建设实效，因此，为推动财政预算依法落实，必须在强化监督、公开管理的同时，强调预算执行部门、司法部门的具体职责，进一步细化预算违法相关行为，使执法与司法部门对具体化的预算违法行为能够有法可依，有理可循，能够根据违法程度、责任范围确定惩处力度及方式，切实推动财政预算法治化建设。

（三）建立健全财政预算法律体系

预算法律体系由宪法及宪法框架下的法律法规组成，这就要求一方面以宪法形式将预算、预算程序、行为主体等内容规定下来，以增强预算的权威性及强制性，另一方面即要对预算相关性法律法规进行完善、细化，以增强预算的可实施性、可操作性。具体地说，第一步要完善《预算法》，增强预算约束力。也就是说，在现行预算法基础上，对于《预算法》的修订，不仅要考虑到国家政策的民主性，还应将社会治理中所出现的新制度、新法规考虑在其中，实现新《预算法》与其他相关法律法规的衔接；同时，对于《预算法》的完善过程还应涉及地方政府预算问题，以科学、统筹的眼光对地方政府债券、法债权进行规定；同时确保立法宗旨始终围绕服务民众、保障人民利益最大化为目标，明确指出立法宗旨精神、“国家”的准确含义。第二步要完善监督、公开化法制，为预算落实提供保障。预算监督的有效性，预算实施的公开化、民主性影响着财政预算的执行，因此，在建立健全现行《预算法》的同时，还要强化相关监督法律法规的建立与完善。但要注意中央与地方财政事权的匹配性，明确每一预算监督主体的责任范围，增加人大预算机构的设置，并配置高素质的预算及预算监督人员，推动预算编制依法进行；要确立预算公开性制度，鼓励社会群体参与到预算监督中来，提升预算的公开性，进一步完善民主理财制度。第三步要同步完善其他相关法律法规，也就是说，在完善现有预算相关制度的基础上，还要将全部财政收支情况纳入预算管理之中，建立含公共预算、基金性预算、社会保障预算及国有资本运营预算的“复式预算体系”，并对预算进行全过程管理，尤其注意中期滚动预算，以对财政运行状况进行前瞻性评估，形成系统、完备的中国社会主义法律体系。

（四）全面完善财政预算监督机制

各级人大及其常委会是财政预算审查监督的关键力量，在发挥其监督作用的同时，应充分调动其他监督力量，形成多元监督参与的财政预算监督环境，进而推动财政预算监督机制的完善。具体地说：

其一，要全面贯彻财政预算法律的可诉性理念，加强财政预算的司法监督。司法活动基本功能在于调整纠纷而实现社会稳定，也是对公民、政府、社会组织能否依法享有合法权利及义务的监督过程。换言之，即表明预算执行制度改革和财政预算法治化建设必须充分考虑利用人民检察院、人民法院的调查、监督职能，对财政预算工作者、行政部门及司法工作者进行司法监督，以规范预算行为，保证司法机关严格司法、公正司法。但从侧面来看，仅仅使用法律并不能完全实现人们自控、守法，因此，要实现自觉性，必须加强可诉性理念与预算法相结合研究，构建预算法的司法审查制度、扩大司法审查对象、设定司法审查范围、确定司法审查标准，进而体现司法的公正性与能动性。

其二，要增强监督的开放性，加强民主监督。财政收入的主要来源于纳税人，这就需要以相关政策推动纳税人参与到监督中。财政预算的根本目的在于实现全社会民众的根本利益，因此，应将全社会群体纳入监督者中，并将财政收支公布于社会，以切实保障社会群体对政府财政的知情权、监督权。

四、总结

综上所述，依法治国是党的领导、人民当家做主的重要保证，而预算执行制度改革和财政预算法治化建设是依法治国方略的重要内容，具有高度的政治性。因此，要推动预算执行制度改革和财政预算法治化建设持续进行，必须在完善相关法律法规的基础上，加强监督主体的监督作用，强化依法预算、严格预算执法与司法，严厉打击预算违法行为，全面强化立法、司法、执法各个环节。

参考文献：

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