大学章程的制定

2012-04-29郭莉

中国管理信息化 2012年16期

［摘要］ “公众参与”作为一种新的民主形式，已经成为公共事务管理和决策中的基本制度。公众参与大学章程的制定过程将更加情景化和语境化。在此过程中：“公众”的角色呈现特殊性；在大学章程制定时为公众提供了接触“大学精神”的“空间”，并且“参与”是“理解”大学章程的重要途径和基础。在此基础上，提出公众参与大学章程的制定应给予程序上的关注。

［关键词］大学章程；公众参与；程序

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 16. 068

［中图分类号］G471［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）16- 0109- 04

世界一流大学都有自己的章程。章程不仅是大学办学的权威性、基础性的总纲，而且也是大学的“基本法”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。由此可见，依法制定学校章程并严格依照章程治理，既是法律对每一所高校的基本要求，也是大学设立、运行、发展合法性的前提。换言之，没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。本文从公众参与的角度出发，讨论大学章程制定过程中特殊的情景和意义，在此基础上，提出基于公众参与大学章程制定的程序关注。

１大学章程制定——公众角色的特殊性

考察目前我国大学章程的制定主体及其呈现形式，可以发现，章程制定主体不甚明确，呈现形式也表现出多样化特征。比如，有些大学章程由其学校党委制定，例如广东外语外贸大学、重庆文理学院；有些大学章程由学校党委会和校长共同制定，例如上海交通大学；有些大学章程由校长办公会制定，例如华北电力大学；有些大学章程由教学委员会制定，例如陕西兵器工业职工大学；有些大学章程由其理事会或董事会制定，例如黑龙江东方学院、武汉大学东湖分校等。无论主体怎样，我们都有不能忽视公众在此情景中的角色，如“大学章程的接受者”、“大学章程的支持者”、“章程的见证人”、“大学章程制定的参与者”，这提示我们在理解公众参与大学章程的制定过程时，同样要区别对待不同角色的“公众”。王锡锌认为可以在2个层次上理解“公众”： ① 指与决策具有过程和结果上利害关系的个体或者组织；② 泛指对公共决策和行政正义有心理需求、期待和责任感的一般公众。比较而言，在大学章程制定过程中，公众的角色更具有特殊性。公众并不是简单地以一种或另一种方式在那里等待着大学章程的出台，而是在不同的传播场合中被诠释。

１．１师生——大学章程的落脚点

章程制定的过程，应当充分考虑和尊重学校师生主体利益与意见表达权的过程，需要构建围绕师生的一个多元化的框架。因此，法律应明确授权各大学组建具有广泛代表性的章程起草机构，其成员应当包括教师代表、学生代表、家长代表。章程的起草机构应积极听取和吸收他们的意见和建议，必要时应引入听证、论证、协商、告知和公开程序，使章程草案尽可能地体现出大学的办学理念和发展特色，并最大限度地保障大学各利益相关者参与大学治理的权力，为各利益相关主体间权力的规范行使和监督制衡进行科学合理的安排。

１．２政府——大学章程的推动者

政府应积极参与而非主导大学章程的制定过程。政府要为大学的发展提供制度保障和资源支持，但这不意味着政府包揽大学的所有事务，在学校管理中政府应当有所为、有所不为。政府职能的缺位、越位和错位都会制约章程作用的发挥，影响大学的发展。通过章程的制定，政府从主要以行政命令直接干预大学的发展转向宏观调控、教育立法、政策指导、公共服务等多样化的手段上来，以章程来约束政府干预大学办学活动的权力，并以章程的法律文本形式予以明确。

１．３社会及其他利益相关者——大学章程的见证人

社会公众以及与大学密切相关的利益相关者是大学章程制定的成员之一。社会公众、政府和高校的关系是，社会公众作为大学的所有者，把举办大学委托给政府，初始委托代理关系发生在全民和政府之间，政府对下级政府或学校进行再次委托通过层层委托到大学组织。实际上，社会公众才是大学真正的举办者，因而社会公众的杰出代表理应代表公众参与大学章程的制定。随着我国市场经济体制的建立和完善，政府提供给大学的人力、财力、物力等资源难以满足大学自身发展的需要，大学也逐渐融入到市场经济体制中，成为市场经济的主体之一，通过培养人才、科研开发和产品研制等直接为企业和社会其他组织服务获取自身发展所需资源。与大学密切相关的利益相关者直接关心大学的发展，通过参与大学章程的制定来界定利益相关者和大学之间的权利和义务，使利益相关者能够在不侵犯大学办学自主权的范围内获得自身利益，并监督大学的办学行为。

２大学章程制定——为大学精神与公众提供“相遇空间”

清华大学前校长梅贻琦有言：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。这一著名论断昭示了大学精神乃是大学品位的根本体现。然而，何谓大学精神？借用陈寅恪先生为王国维先生所题写碑文的两句话，大学的精神就是 “自由之思想，独立之精神”。 “自由之思想” 是说大学是一个自由思索、自由探索的地方；“独立之精神” 是说大学必须具有独立品格，有独立于权力和金钱的自主性。承继于此，如今人们达成的共识是：大学是以探究学问、追求真理、培育人才、崇尚学术自由为特征的学术组织。每一所大学都是学校发展积淀传承的精华，都是学校独特内涵的凝练。大学的章程正是大学精神的体现。在大学章程制定过程中，为大学精神与公众提供“相遇空间” （ｓｐａｃｅｓｏｆｅｎｃｏｕｎｔｅｒｂｅｔｗｅｅｎｃｈａｒｔｅｒａｎｄｐｕｂｌｉｃｓ）。“空间”这个概念具有丰富的内涵：“空间”说明，空间的概念说明互动过程是多维性和非均匀性的；公众理解大学章程中的大学章程所彰显的大学精神总是发生在具体场合，空间的概念体现了大学精神和公众的互动并非以相同方式发生在边界上。

第一空间——明确致力于大学精髓传播的空间。包括大学的校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日以及公众直接接触的空间，如学校的校门、校园、博物馆、科技周或科技节等。第二空间——大学文化生产和传播的空间。师生在教学相长的过程中，无处不体现大学章程的烙印，当大学文化生产和传播，大学精神在不同的领域不断地扩展，当大学新的知识的生产与传播研究需要在文化层面拓展疆域的时候，大学精神展示了更新的视角，提供了一個学科扩容和深化的增长点。第三空间——混合参与者的空间，主要包括大部分非政府组织的活动，如产学研用的合作过程。第四空间——公众与职业知识相遇的空间，主要包括公众与专家的对话和互动，如公众咨询和技术预见。第五空间——大学提供的社会科技服务。

大学章程的制定，提供立体的全方位“相遇空间”。从国家出台教育中长期发展规划，民众的关注，以及学术上的回应，到不同大学具体章程的制定（这是一个包括大学章程制定的提出、议程、形成、讨论、反馈、评估、调整等环节的过程），在大学章程的制定过程中，涉及众多的利益相关者和行动者，师生、政府、社会、企业、校友等。在不同的制定阶段，参与者不同，与公众进行互动的行动者也相应不同，另外，参与的具体内容也不同。例如扬州大学在２００３年６月由校党委成立了１４人组成的《扬州大学章程》起草委员会，负责章程的起草工作，先后召开了近２０次不同范围、不同层次、不同形式和不同要求的工作会议和座谈会，对扬州大学章程的制定原则、框架结构、章节内容、具体条款，向党政部门负责人、学院院长和书记、民主党派及无党派人士、法律教师和有关专家、上级主管部门负责人等，广泛深入地征求了意见，数易其稿，凝结着起草同志的心血，汇集了广大教师的智慧。９月初拿出章程的初稿，于２００３年１２月１９日经校第二届第二次教职工代表大会通过。在此过程中，在公众和其他参与者互动时，会产生与大学章程相遇的各种不同的“空间”。与大众舆论、利益集团和师生互动产生混合参与者的空间，与精英和专家智囊互动产生公众与职业知识相遇的空间，与行政部门和机构互动产生社会科技服务的空间。通过混合参与者的空间，公众可以通过理解其他参与者对于大学章程的认识和看法，从而对大学章程有一个深入而立体的认识；通过公众与职业知识相遇的空间，公众获得与专家直接对话和互动的机会，在参与过程中，公民可以获得大量机会通过各种方式如质询、对话等与专家交流，从而促进相互之间的理解。

３大学章程制定——公众在“参与”中“理解”大学章程

“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”。大学回归本真，才能捍卫和守望大学的神圣职责，才能提升大学的专业与学术地位。大学章程的制定，既是大学精神孕育的过程，也是公众在“参与”中“理解”大学章程的过程。“理解”与“参与”的过程是双向互动的。公众可以在过程中理解大学章程，并且大学章程的制定也需要理解公众。这种参与式、互动式的理解活动，分为不同的层次阶段，在不同的阶段中，公众的介入程度也不一样，是逐步的接触（ｃｏｎｔａｃｔ）、理解（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｄ）、交流（ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）、互信（ｔｒｕｓｔ）、教化（ｔｅａｃｈ）的内化过程（见表１）。

此外，在参与中理解大学章程的程度也是不一样的，大学章程制定的过程包含两个维度，①参与程度的“参与阶梯”，②从大学章程制定“相遇的空间”中引出的公众参与的不同主体。“公众”的具体角色和“公众参与”的具体活动本身提供了情景和语境。大学章程制定过程的公众参与，不仅强调“参与”促进了公众理解大学章程，事实上，这种递进式的参与，已经说明了公众对于大学章程的理解，也是公众参与到大学章程制定过程中的重要准备和基础。

这个过程也应该理解为一个整合过程。有必要为公众接触、理解科学、交流、互信、教化建立一个具有整合性特征的理论模型（见图１）：它既要包括教师、学生、政府、社会、媒体等多个不同的参与主体（公众的特殊性），也要包括在公众“参与”中“理解”大学章程的不同阶段、层次。

对于高等教育来说，大学章程的制定，对推动整个教育体系具有不可替代的作用，公众对大学章程的理解和支持不应该只是基于一种盲从，而是基于理性的思考和自身价值判断的基础上，多一些理解和支持。只有当公众对大学章程有了更多的理解，他们才能对教育做出有根据的判断，并在对话中发表真正有价值的意见；只有公众理性地支持高等教育事业，整个教育事业才能实现正常的发展，并最终促进教育与公共利益的协调。认清公众在“参与”中“理解”大学章程的过程，推动大学章程制定环节的交流对话，建立公众参与的决策机制，这也是大学章程制定的应有之义。

４基于公众参与的大学章程的程序关注

公众参与大学章程的制定，除了给予实体性的关注之外，必须加以程序性的关注。程序是一种角色分配的体系。程序参加者在角色就位（ｒｏｌｅｔａｋｉｎｇ）之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩。因此，程序功能自治又是通过各种角色担当者的功能自治来实现的。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范，是消除角色紧张、保证分工执行顺利实现的条件设定。程序在使参加者都有平等的表达机会和自由选择机会的同时，也使责任范围更明确，这种归责机制也会限制恣意。

程序合理性是设计（规范）合理性和进化（历史）合理性的接合；在大学章程制定的过程中，复杂的价值问题可以借助于程序加以化解，实体规范也可以通过公正的程序来形成。程序具有开放的结构和紧缩的过程：如果我们要实现大学章程作为大学的“基本法”，建立现代大学制度，那么，程序可以作为其制度化的最重要的基石。

根据现代程序的基本要求设计大学章程的制定：处于平等地位的个人参加决定过程，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言机会，从而使决定更加集思广益、更容易获得人们的共鸣和支持。这种程序使个人既有选择的自由，同时也为自己的行为负责。严格遵守程序要件的决定被认为是具有正统性的，同时决定者也免去事后被诉追的风险。因此，程序既保护当事人的权利，也保护决定者的权利。这种能够统合当事人各方立场、统合制度设立者与利用者立场、统合决定者与决定对象立场的合理而公正的程序的建设，应当能够得到人们的理解和支持。使程序不致流于形式而能行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性。这种动机布局是一项非常缜密巧妙的作业，有几个基本要素是必须考虑的。

４．１过程性和交涉性

大学章程制定这个过程是阶梯递进的。接触阶段，以公众接受信息为主，是参与的初步阶段；理解阶段，以公众理解大学章程的内涵为主；交流阶段，以公众表达观点为主，是参与的中级阶段；互信—教化阶段以公众和专家／政策制定者的互动为主，是参与的高级阶段。（如图２所示）

４．２程序设计需要注意的几个概念

大学章程制定的程序框架应当是保障权利制约权力、促进权力与权利的对话并由此达成二者之间共信的良性互动的模式。这其中包含3个法律理念。

４．２．１对话（Ｄｉａｌｏｇｕｅ）

对话是一种和平而强制性的交往活动，是一种平等而非高下相殊的交互过程。这里可借鉴“交往理论”中的“交往”（Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）理性概念来阐述本文“对话”的内涵。根据哈贝马斯的理解，交往理性要求主体以语言为中介，进入互动状态，其中实际操作的应是交往行为，才能保证主体平等参与。关于交往行为，哈贝马斯指出，它“首先是指，使参与者能毫无保留的在交往后意见一致的基础上，使个人行动合作化的一切内在活动。”在交往活动中，理解过程以意见一致为目标。良性的互动对话机制对于大学章程的制定重要功能在于：

在大学章程制定过程中，疏通制定者与公众之间的阻隔，增进彼此间的真诚理解和相互沟通。

对话直接促进公众获得更多的知识信息。在对话的过程中，公众直接接触、理解大学章程的信息，从而为做出真实、明智的判断奠定基础；对话的目的还在于增加各方之间的相互了解与信任。

４．２．２制约（Ｃｏｎｆｉｎｅ）

公众参与大学章程的制定在一定程度上是一种制约。制约的内涵在于在正确理解公共权力的基础上，恰当的配置权力，使它在一定的范围内受到一定限制。这里包含着两重意思：①承认权力的存在；②权力的行使受到限制。就大学章程制定而言，制约就是需要必要的监督，使整个过程透明化、公开化，以助形成合理、科学的大学章程。

４．２．３共信（Ｔｒｕｓｔ）

洛克曾把政府定义为一种信托（ｔｒｕｓｔｓ），社会是先于政府存在的。社会首先源于一个把个人从自然状态下解脱出来的契约，然后这个新形成的社会建立了一个政府，政府机关居于公民之上，但是它与社会中的公民之间实际上是一种信托关系。如果它违背了自己的信用，社会就可以恢复其行动的自由。而这种信任是双向的，有关的制度建设不仅应当促进公民对政府的信任，而且应当有助于建立一个能够接受公民制约的政府。

对话、制约与共信，是公众参与大学章程制定的理想状态，也就是说：通过保障权利制约权力，促进二者之间的对话。并有利于二者达成共信。

除此以外，在大学章程制定时，还应该注意：大学章程的制定由专门的法律专家来担任程序的操作，通过职业化来保证章程制定的有效性。并且建立对称的信息渠道。建立一个开放的与大学章程相关的信息渠道，使参与者对大学章程制定的各个环节的议题有清楚的认识，使所有参与者都可以进行有效的协商、对话，使这个过程透明化，提高公众参与的积极性。

５结语

本文从公众参与的视角出发，指出：在大学章程制定过程中 “公众”的角色的特殊性；“大学章程的制定过程”给公众接触“大学章程”提供了 “相遇空间”； “参与”是“理解”大学章程的一个重要途径。在此基础上，本文尝试提出公众参与大学章程制定过程应给予程序性的关注。大学章程的制定应在程序上强调利益相关方的充分参与，并在实体规定上体现教育改革纲要的要求。

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