数字化:助杭州成功跨越城管“U”型峡谷

房立洲 李楠

导读：随着我国城市化的加速推进，在城市管理中出现了一个亟需跨越的“U”型峡谷，即：城市发展的高速度与相对较低的城市管理自我更新水平之间，以及市民对生活品质的高要求与相对较低的城市管理问题解决水平之间长期存在的难以逾越的鸿沟。而近年来实施的城管数字化，则为跨越这个城管“U”型峡谷提供了有效途径。

关键词：数字城管 “U”型峡谷 实践 社情民意

随着城市化的飞速推进，城市管理面临的挑战和亟待解决的课题日益增多。城市管理量的急速扩张推动着城市管理理念、手段和机制的不断创新，城市建设的突飞猛进要求城市管理要不断进行自我有机更新，要不断实现自身质的新裂变和新跃升。2006年3月28日上线的杭州市数字城管无疑为城市管理实现这一嬗变提供了契机。

一、城市管理“U”型峡谷的形成

城市管理是城市生活中与市井细民生活最为息息相关的行业之一。城市的日新月异与市民生活追求的适时更新，使城市管理始终存在着突出的矛盾：城市发展的高速度与相对较低的城市管理自我更新水平之间的矛盾；市民对生活品质的高要求与相对较低的城市管理问题解决水平之间的矛盾，即“两高”与“两低”之间的矛盾。由于城市管理“服务者”的角色以及城市生活和市民需求的动态发展，决定了城市管理在上述矛盾中始终处于被动的、从属的、落后的地位，如此就形成了城市管理中长期存在的“U”型峡谷的“两极”，而社会各界参与城市管理程度偏低则是城管“U”型峡谷的“谷底”。就杭州来说，城市管理“U”型峡谷的主要表现如图1所示：

“两高”：城市化的加速发展和市民日益增长的城市生活需求对城市管理的高要求。随着杭州经济社会的快速发展，人民对高水平、高质量的城市生活品质的追求日益迫切，城市决策与管理只能“以变应变”，快中求快，好中求好，想方设法跟上甚至超越这种需求，努力赢得市民对城市发展的拥护与支持。

“两低”：即相对较低的城市管理自我更新程度和城市管理的问题解决水平。从客观上说，无论纵比还是横比，杭州城市管理有机更新及解决问题水平都不低，很多方面还处于领先水平。“相对较低”是指相对于城市化的快速推进、相对于市民生活需求的迅速提高、相对于杭州打造“国内最清洁城市”的目标来说，显得滞后和偏低了。杭州现实的城市管理水平一时还难以适应管理内容的瞬时扩大和管理要求的迅速提高，亟需在城市管理机制、手段、方式等方面作出相应调整、完善和提高。

“谷底”：即市民和各部门较低的城市管理参与程度。在传统的城市管理模式下，城市管理主要是城管部门一家的事，制约了城市管理资源的充分整合和城管实效的进一步提升，亟需建立“一家牵头，各方参与”的“大城管”格局。

二、跨越城管“U”型峡谷的路径分析

跨越城市管理“U”型峡谷是城市管理跟上城市发展步伐的必由之路，城市管理者已无法回避，只能从容面对。从“U”型峡谷的形态上看，跨越它的途径无外乎三种：

路径一：压低“两高”；

路径二：在“U”型峡谷的两极架起一座连通的桥梁；

路径三：填充“U”型峡谷的空白地带，提升“两低”。

显而易见，路径一因其把必须要满足的因素当成了要排斥的因素而决定了其不可能成为跨越城管“U”型峡谷的可能选择；路径二和路径三由于充分考虑了城市管理的现实因素和未来发展，因而可以成为跨越城管“U”型峡谷的潜在路径。

三、数字城管是跨越城管“U”型峡谷的战略选择

城市管理“U”型峡谷的存在，客观上制约了城市管理社会满意度的进一步提高。从根本上说，要实现对城管“U”型峡谷的成功跨越，必须找到一个既能满足“两高”，又能提升“两低”，并能扩大社会各方参与度，同时还能兼顾城管动态发展的综合手段。经细加分析推究，不难发现：要实现路径二，即同时满足城市化和市民生活的高要求，“科技强管”应是必然选择；要实现路径三，努力提升市民满意度、各方参与度与自我的有机更新能力，就必须加大宣传力度，提升服务水平，大力推动自我机体和肌理的变动和更新。正是由于内外兼修的明显优势和对路径二、三要求的同时切合，杭州近年来强势推出的数字城管势所必然地成为了跨越城管“U”型峡谷的战略选择。

（一）技术手段的现代化，是跨越城管“U”型峡谷的现实基础

城市化进程在加快，市民的生活品质在日益提高。城市管理要根本改变在“U”型峡谷中的“两低”状况，必须有赖于先进的技术手段。数字城管作为一种崭新的城市管理手段，通过“3S”（GPS、GIS、RS）和“2C”（Computer、Communication）技术的应用，进一步摸清了城市管理的家底，实现了对城市管理事、部件的准确定位，完善了对事、部件属性的描述，理顺了城市管理职责，使城管问题的及时发现、及时交办和及时处理由可能变为现实，城市管理实现了从传统向现代的根本转变，解决问题的速率和能力明显提高。

（二）运行机制的完善化，是跨越城管“U”型峡谷的动力之源

两年多来，杭州数字城管建立了一整套完善的运行机制，充分激发了数字城管各部门解决问题的积极性和内动力，这是跨越城管“U”型峡谷的力量之源。杭州市数字城管通过建立协调一致、指挥有力、响应及时、运转畅通、处置高效的运作机制，确保了问题的及时、高效解决。

一是实施考核，形成动力。推行并完善了数字城管问题及时解决率考核，建立了“旬分析、月公示、年考核”制度，杭州市各基层单位解决问题的积极性和自觉性明显提升。

二是完善机制，形成合力。坚持“问题处置在先，责任追究在后”，实施“代整治”，推行“备货制”，设立“代整治”和“备货制”专项基金。对一些有争议的问题赴现场进行踏勘和协调，确保问题的及时解决。

三是加强协调，形成推力。市区两级协同平台定期对数字城管运行中的存在问题进行协调，厘清管理职责，明晰管理边界，做出合理解释，促进问题解决。

四是强化分析，提供参考。通过定期分析，深入剖析数字城管的总体运行情况，提出运行中存在的问题和改进建议，为市委市政府和各相关部门提供参考。

（三）信息采集的市场化，是跨越城管“U”型峡谷的必要前提

目前，我国尚处于政府体制转轨的初始阶段，政府全面深度干预的本质并没有根本转变，管了许多不该管也管不好的事，又有许多应该管好却没有管好的事。杭州数字城管在信息采集上采取了政府“花钱买信息”、“养事不养人”的做法，在问题发现上坚持政府“掌舵”，而将街面问题的采集这一“划桨”的具体事务交由市场化招聘的信息采集公司去完成，通过合同设定和科学考评强化对采集公司的管控，建立并完善了优胜劣汰的进入退出机制，加大了对错报、漏报、失报、延报的校核力度，确保了城管问题的全面、及时、公正、准确发现。

（四）运行体系的标准化，是跨越城管“U”型峡谷的规范支撑

数字城管的实施是一个标准化的过程。杭州数字城管运行之初，市城管办联合杭州市质量技术监督局颁布了《杭州市数字化城市管理信息系统业务流程标准》和《杭州市数字化城市管理部件和事件分类与处置期限》，作为数字城管信息采集、立案受理和交办处置的共同标准。为适应城市管理内容的不断拓展与有机更新，编制了新的《杭州市数字化城市管理部件、事件立、结案规范》，颁布实施了《杭州市数字城管实施办法》（第244号市长令），形成了一整套的数字城管标准体系。通过刚性执行高于行业标准的数字城管相关标准，进一步统一了各部门思想，规范了城市管理处置行为，提高了数字城管相关网络单位参与城市管理的自觉自主意识，使城市管理职责的履行更趋清晰、合理、高效，为跨越城管“U”型峡谷提供了制度保障。

（五）服务功能的最优化，是跨越城管“U”型峡谷的重要保障

杭州数字城管作为城市管理的综合平台，具有明显的技术和资源优势，在两年多的运行中为城市管理、应急指挥、摸底普查等综合工作提供了及时、周到的服务，也为跨越城管“U”型峡谷赢得了广泛的理解、认同与支持。通过一支专业化的信息采集队伍，配合相关部门开展了节庆、防汛、抗雪、违停、城市家底等各类普查，为相关部门摸清情况、加强监管提供了有效信息；通过数字城管系统积存的海量信息，向相关部门提供了翔实的数据和客观的分析，为领导决策提供参考；通过12319城建城管热线，倡导“数字城管在您身边、为您服务”的根本宗旨，进一步提高了数字城管的知晓度和参与率。

（六）系统建设的实用化，是跨越城管“U”型峡谷的战略需要

由于“两高”的不停运动和变化，城管“U”型峡谷自然不是一个静止的系统。由于运动、变化、发展着的城市有机更新，城管“U”型峡谷的内涵也处在不停的运动、变化与发展中。因此，数字城管系统必须紧紧围绕发展中城市市民的动态需要，不断深化与拓展建设内容，才能顺应未来城市管理发展的形势。为此，杭州数字城管坚持“整合、共享”的原则，依托市级主平台，建设了“横向到边、纵向到底、覆盖城乡”的市辖城域数字城管统一平台。

一是依托政府信息资源，建好市级数字城管主平台。借助政务外网，搭建起覆盖“市、区、街、社”的城市管理协同工作网络，实现与815家城市管理网络单位和467个社区的互联互通，实现了与公安和交警的视频监控以及桥梁、地下水在线监测、城区防汛决策系统的对接共享，不仅有效保证了管理信息的畅通和共享，建设资金也节省50%。

二是依托市级主平台，建设统筹城乡的大平台。坚持“统一流程、统一标准、统一评价”，依托杭州市主平台，利用同一套硬件、软件和网络体系，全面建成覆盖十三个区、县（市）和两个市级管委会的市辖城域数字城管统一平台，实现城市化管理区域的全覆盖。探索建立了对应的运行模式，即：在主城区建立“一级监督，分级指挥”的“主城模式”，在副城区建立“一级监督、自行指挥、市级保障”的“副城模式”。同时，还坚持“城市化发展到哪里，数字城管就推进到哪里”，开创了依托区平台，建立了“两级监督、一级指挥、按责处置、区镇联动”的数字城管“街镇模式”，实现了数字城管由主城向副城、中心镇的“三级跨越”。像萧山的临浦镇和余杭的余杭镇，已成为先期建成运行的街镇。

三是以数字城管平台为依托，建设行业信息化大平台。以数字城管系统平台为基础，推进行业信息和监管资源的整合共享，建成了地下管线、桥隧监管、节水监管、环卫作业GPS监管、综合统计等子系统，初步建成了统一的城市管理综合信息平台，实现了建设和运行费效比的最优化，大大提高了平台的共享度和运用度，为强化专业监管提供了有力支撑。

四、数字城管：跨越城管“U”型峡谷的初步成效

五年多来，杭州数字城管适应了城市管理的有机更新，适时完善了运行机制，努力提高了有机更新能力，提升了问题解决实效，进一步体现了“城管为人民、城管靠人民，城管成果让人民共享，城管成效让人民检验”的要求，取得了跨越城管“U”型峡谷的初步成效。

（一）实现了数字城管的拓展，惠民范围越来越大

杭州数字城管上线之初，覆盖上城、下城、江干、西湖、拱墅和风景名胜区等主城区，面积为192平方公里。随着城市化的推进，本着“让现代城管成果惠及更多百姓”的宗旨，杭州数字城管进一步向各区、县（市）以及有条件的中心镇推进。截止目前，市辖十五个区、县（市）数字城管全部建成运行，中心镇数字城管也已建成6个。同时，按照“数字城管与城市道路分类保洁、执法保序三同步”的要求，今年，杭州数字城管实现了向建成区内刚完成城市化区域的“扩面”，面积已达406.51平方公里。

（二）形成了城市管理的合力，攻坚水平越来越高

在依托统一的数字城管大平台、执行同一的数字城管标准、服从同一的数字城管问题及时解决率考核这一大背景下，各相关单位不再是行业意义上的一个部门，而是作为解决城市管理相关问题的一个环节而存在，各环节之间彼此存在着相互制约和相互影响的关系。因此，各部门间的沟通和联系相应增多，协同合作意识相应增强，城市管理的合力得到了充分显现，问题处置和解决水平在考核机制的推动下得到了明显提高。五年来，共上报有效信息633.90万件，其中立案交办436.86万件，解决436.82万件，问题及时解决率由刚运行时的26.7%提升至目前的98.48%，单件问题处置时间已从29.86小时下降至5.24小时，提速达82.4%。历年的数字城管问题及时解决情况如图2。

（三）加大了绩效考核的力度，部门参与越来越深

数字城管问题及时解决率考核的实施，明显提升了数字城管运行实效。各城区、部门日益重视数字城管问题的解决，参与程度越来越深，很多部门都成立了专门的数字城管工作机构，建立了主要领导亲自抓的工作机制，确保有专人负责，及时处理数字城管问题。有的部门还成立了数字城管应急处置小分队，为圆满解决“建管衔接”问题落实了“备货制”。

（四）强化了适应实际的举措，更新能力越来越强

有机更新能力昭示着数字城管的生命力。在城市化迅速推进和城市管理越来越繁难复杂的今天，数字城管倘若失去了有机更新能力，始终原地踏步不思求变，终将因过时落伍而失去生存的土壤和发展的空间。随着杭州城市管理的有机更新，数字城管有机更新的律动更及时、均匀、有力。从外在来说，数字城管覆盖面因城市保洁保序范围的扩大而同步扩面，专项普查因建设和管理需求的增多而增加，运行时间因重点窗口地区采集时段的延伸而延长，系统建设也因城市管理内容的深入而深化；从内在来看，运行考核机制进一步健全，问题解决手段进一步丰富，标准法规意识进一步增强，人员综合素质进一步提高。数字城管在一次次的有机更新中实现了自我的蜕变与新生，为城管“杭州模式”增添了新的内涵和亮点。

（五）重视了社情民意的诉求，社会口碑越来越好

各地试行城市网格化管理的实践表明，城市网格化管理新模式有利于实现市民与政府的良性互动，形成市民与政府共同管理城市的新局面。它被认为是一项实实在在的惠民举措和开明举措，极大地提升了政府在市民心目中的形象和市民参与城市管理的积极性。杭州“数字城管”的上线运行，使大量久拖不决、悬而未决的城管问题得到了切实的解决，充分满足了市民的广泛诉求，赢得了社会各界的良好口碑。为突出服务的针对性，数字城管和12319合力出击，增加了“服务进社区”和广场服务的频次，不仅把及时、实在的城管服务送到了百姓家门口，送到了百姓心坎里；还向市民进行了大力度的法规宣传，发放了大量的宣传册，进一步提升了广大市民的城市管理素养，深化了广大市民对城市管理工作的认识与理解，增强了市民“城管为我，我为城管”的城市主体意识。同时，居民身边的琐事通过信息采集员这一纽带，成为了政府案头的大事，促进了问题的有效解决，密切了市民百姓与政府部门的关系。据市综考办民意调查的数据显示，市民对数字城管的满意率达到了98.4%。市民对城市管理的投诉件也大大减少，取得了社会评价一“升”一“降”的良好效果。据12345市长公开电话、12319城建城管热线电话统计，运行之前每月投诉400件左右，现在下降到190件左右，下降了50%以上。

（六）瞅准了城管工作的重心，综合效益越来越佳

推进城市“四化”长效管理、打造“国内最清洁城市”是杭州城管近几年的工作重心。围绕这一重心，数字城管配合相关部门开展了一次次的专项整治，日益加大了对街面的巡查监管力度。如今，漫步杭城大街小巷，大面积暴露垃圾已然遁形，“五乱”、“八小”、窨井盖缺失等影响市容秩序和市民安全的老大难问题也已根本好转。对重大、突发性问题的处置也建立了及时、有效的应对机制，为所有城市居民营造了一个洁净、安全、宜居、美观的城市环境。数字城管在不长的运行时间内，带来的不止是市容秩序的变化，还在一定程度上引起了城管机制的深刻调整，推动了城管资源的优化组合，加速了城管手段的一次次创新。更重要的是，通过数字城管这个抓手，引起了各部门对城市管理的高度重视，赢得了市民对城管工作的理解、支持和参与，有力推动了城市管理工作的公正、民主、科学化进程，保质保量地完成了有关城市的一次次重大摸底普查，节省了大量的重复投入的社会资源，形成了政府、部门、社会多方共赢的局面，显示了较为明显的综合效益。

城管“U”型峡谷的存在，是城市管理实现突破和发展的巨大挑战。跨越城管“U”型峡谷，是数字城管的终极目标，更是数字城管证明自身价值和实现跨越发展的极佳平台。正是通过对城管“U”型峡谷的一次次成功跨越，杭州数字城管加快了理念、机制、手段、方式等方面的有机更新步伐，取得了良好的运行效果，表现出良性的发展态势。随着杭州“共建共享与世界名城相媲美的生活品质之城”和打造“国内最清洁城市”目标的进一步实现，杭州数字城管必将在一次次跨越城管“U”型峡谷的成功实践中实现自我的扬弃、超越和质变。

参考文献：

[1]孔凡河,蒋云根.有限政府的意蕴及其建构途径[J].理论探索,2007(2).

[2]阎耀军.城市网格化管理的特点及启示[J].城市问题,2006(2).

责任编辑：王缙