多中心理论视域下社会组织参与社区管理与服务研究

张卫 董强

作者简介：A张卫（1965- ），男，江苏泰州人，江苏省社会科学院研究员，主要研究方向为发展社会学、社会阶层；董强（1986- ），男，山东寿光人，南京农业大学人文学院硕士研究生，主要研究方向为城市社会学。

摘 要：“多中心治理”理论强调公民和社区组织的参与，凸显社区组织在社区管理和服务中的作用。但目前，社区组织参与社区事务仍存在制约因素。因此，须将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局；创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境；强化自身建设，提高社会组织的服务水平；深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作等积极培育社会组织，有效建设第三中心。

关键词：多中心治理；社会组织；社区管理；社区服务

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0085-05

社会组织有广义与狭义之分。广义的社会组织是指，一定数量的成员在制度化的组织结构、机制规范的指导下，为了一定的组织目标而形成的共同活动群体，包括政府、军队、企业、政党、学校、宗族等；而狭义的社会组织是指除政府、企业之外为公众提供服务的组织，包括社会团体、基金会、部分中介组织以及民办非企业单位和众多的社区社会组织、农村专业合作组织等。本文所研究的社会组织是狭义上的社会组织。

一、“多中心治理”理论及其对我国社区管理学服务的启示

（一）“多中心”治理理论的具体内涵

20世纪70年代，西方各国开始进行治理变革，围绕公共事务管理中出现的“集体行动困境”、“公共地悲剧”、“搭便车”等治理困境，主要有两种应对之策，即政府的国有化和市场的私有化［1］。前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源，他们何时使用以及怎样使用这些资源，而且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚；后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度，由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用［2］。针对市场的逐利特性使得其无法兼顾所有的公共事务，而政府在管理中经常会出现低效和信息交流不畅等问题，奥斯特罗姆夫妇在广泛研究的基础上，证明了政府与市场之外的其他道路的存在（比如在社区中，除了政府和以市场化方式提供的服务以外，社区民众完全可以在自我组织的基础上进行自我管理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益）［3］。并进而提出“多中心”的治理理论。“多中心”一词不仅仅是公共物品的生产和公共事务的治理模式,更是一种思维方式和价值观念的体现。

“多中心”意味着公共事务的多个生产者和公共事务的多个管理者。就社区管理、服务领域而言，在宏观的规划与指导以及基础设施的提供中是以政府为核心的，政府在这方面承担着主要的职责；在以市场化方式提供的的社区服务中，主要由市场负责；而其他事务，诸如社区居民的文体娱乐、教育、权益保护、社区矛盾的调解，社区环境的保护，社区内居民间的互帮、互助等，这些主要由各类社会组织负责，其实质是社区居民的一种自我管理，社区居民也是众多社会组织的成员。

“多中心治理”意味着在社会管理中政府、市场与社会的共同参与。它打破了原先只能有一个中心的理论束缚（西方在社会管理领域中流行的公民社会理论与法团主义理论，一则强调以社会为中心，一则强调以国家为中心，都强调社会管理的单中心模式），形成了一个由多中心而构成的管理网络，也打破了原有理论在“分权”、“集权”问题上的争论（公民社会理论与法团主义理论作为两种针锋相对的理论，一则强调“分权”，一则强调“集权”，前者强调社会的事务社会办，后者强调社会的事务国家办）。

“多中心治理”下政府须转变其自身的角色与任务。“多中心理论”反对政府作为单一主体对公共资源的完全支配以及作为单一中心对社会事务进行全盘管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的发挥，而是强调政府在角色、管理方式等方面的变化。

（二）“多中心”治理理论对我国社区管理与服务的启迪

随着改革不断深入，市场经济的建立和政府职能的转变都使得原先单一化的社区管理模式在面对居民多元化的需求时显得力不从心，纷繁复杂的公共事务使得政府陷入困境，“多中心理论”在促进社区运行，加强公共事务管理等方面对我国的实践有着重要的启迪。

“多中心理论”强调参与主体的多样性。除政府与市场外，第三方的力量至关重要，在国外，市场经济发展已久，公民社会也相当成熟，在社区管理中，社会组织与公民自身得以成为社区管理的主体。在我国，由于社区力量的不足，社会组织发展的不成熟，我们在社区管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理论”强调的共同参与理念值得借鉴。

“多中心理论”强调公民与社会组织的参与。一个社区运行的好坏，从公民与社区的互动频率中得以体现，社区管理水平的高低与社区服务质量的好坏也依赖公民对自身权利的认知和维护以及公民的广泛参与。作为公民服务自身、参与治理的重要载体，社会组织有助于增加社会沟通，有助于民众合理进行利益诉求，亦有助于培养社会公信和自律机制。社会组织在社会管理中与政府、市场的良性互动也更有助于公共情绪的分散和公共压力的排解，从而维护社会的“良序善治”。

“多中心理论”强调众多行为单位的自主独立性与相互协作性。行为单位的自主与协作都是受到规则制约的。“多中心理论”不是要在社会管理领域创造出独立的多个中心，而是强调在社会管理的不同层次，各个中心发挥各自不同的作用；不是要将社会组织的运作完全独立于政府监管之外，相反，社会组织的运作离不开政府的支持和管理。

二、多中心理论视角下社会组织在社区管理与服务中的功能与作用

（一）社会组织在社区管理与服务中的功能分析

多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。社区是在一定地域中一定人口的集合体，但对社区的管理和服务的供给往往从外部进行，而忽视了其内部自我管理、自我服务的能力。这种能力的载体就是各类扎根于社区的社会组织。众所周知，社会组织实现自身功能靠的不是行政手段或经济手段，而是靠广大志愿者和社会成员的自愿参与。具体说来社会组织具有如下功能：

自主治理功能。发展健全的社会组织拥有完善的规章制度、民主的内部管理以及良好的自组织能力，能够借助内部成员间的信任和社会资本来进行合作，就组织目标、人事任免、活动安排等进行商议，因此，如果具有完备的社会支持，很少受到政府与市场的裹挟，就能实现自主治理的功能。

公共服务功能。公共服务是面向全体社会成员的，带有明显的公益性质，而公益性也是众多社会组织的特征之一。社会组织公共服务能力的获得，一是靠自身的资源积累。社会组织靠组织内部成员及其关系资源以及组织所掌握的社会资源为组织成员及社区居民提供公共服务；二是靠自身的地位优势。社会组织不以营利为目的，组织目标的实现也不依靠强制手段，因为贴近群众，比较熟悉群众的需求，它容易取得群众的信任；三是靠广大社会成员的积极参与。社会组织在秉承自我服务理念的同时将有志愿为居民服务的人员聚合在一起，从而调动居民参与到公共服务中来。

资源整合功能。按贝塔朗菲系统论的观点，组成系统的各个部分只有按特定秩序组织起来，才能发挥系统在各个部分孤立状态下所不具有的整体功能。社会组织资源整合的过程就是资源的优化配置的过程，这不仅是对物质资源，也针对人力资源与社会资源。社会组织通过内部的规章制度将成员组织起来，使他们能够协调一致地进行活动，同时，通过各项活动的组织将物质资源、社会资源的功用充分发挥出来。

文化丰富功能。在多种类型的社会组织中，有联谊交友的社交团体，比如老年秧歌队、合唱团、棋牌会等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各类民办机构，比如，各类业余爱好培训班的开设，促进青少年素质的全面发展；有文化技艺交流、传播的民间协会，比如各类民间手工艺协会，在传承、保留我国传统手工艺的同时，也将我国优秀的传统文化传播开去。

（二）社会组织在社区管理与服务中的作用

推进社区民主建设的重要力量。城市社区的自治与农村居民的自治是我国民主建设的基石。随着社会组织的不断增多，居民参与也日益活跃起来，这些组织受到了基层政府的重视，被有意识地纳入到社区管理与服务中。为了有效协调政府与社会组织、社区居民的关系，在工作实践中，必须以民主为原则，实现社会组织和社区居民共同参与社区事务管理；为取得社会组织、社区居民的信任，居务、事务、财务的公开成为有效的管理手段，这些都在实践中推动社区的民主进程。

促进社区公益事业发展的有效资源。通过社区公益活动的开展，社会组织不仅能对弱势群体起到一定的帮助作用（比如对孤寡独居老人、残疾人群体、下岗失业人员的帮助），也能够发现社区居民其他的公益需求，从而向政府或基金会寻求帮助。另外，通过公益事业的开展，社会组织可以在社区内积聚一定的社会资本并将其转化为未来发展的资源。

提供社区服务的重要帮手。各类社会组织基于自身特点开展形式多样、内容丰富的服务活动，不仅有效扩展了社区服务的内容，也有益于社区民生建设的提升。例如，合唱队、舞蹈队、书画会等各类文体组织较好地填补了居民们业余生活的空白，这些文体组织依据居民们不同的需求，开展形式多样、内容丰富的活动，通过参加活动，居民们不仅锻炼了身体、也给自己带来了许多愉悦。这些都得到了广大居民的肯定。

以市场化方式运作的民办非企单位近年来表现出比较强劲的发展势头，截止2009年，全国已有民办非企单位19.04万个，大量的民办非企单位已将自己的触角延伸到教育、科技、法律、卫生等多个社会领域。其他类型的社会组织，诸如基金会、社会团体、部分中介组织，往往将一定区域的民众当作自己的服务对象，其服务范围并不局限在社区中，但其许多项目的实施仍是以社区为落脚点的，也间接为社区管理与服务发挥了作用，比如，基金会的资金支持，中介组织的智力支持等。

三、社会组织有效参与社区管理与服务的制约因素

评判社会组织是否有效地参与到了社区的管理与服务中，要看其是否与现行的体制相契合，看其在多大程度上承接了政府转移的职能，看其是否有效地弥补了政府遗留的公共服务空白，是否有效满足了社区居民的多样化需求。在当下，社会组织显然还没能实现对社区管理与服务的有效参与，仍然有制约社会组织有效参与社区管理与服务的因素存在。

（一）对社会组织的地位、作用认识不足

按照发达国家的发展经验来看，社会发展到一定程度，社区管理以及社区服务的提供更多的是依靠社会组织来进行。一些地方与部门对社会组织能够发挥的作用存在不少认识上的不足与偏差，有些认为社会组织的能力有限，无法有效参与社区管理，有些认为社会组织掌控的资源有限，无法为社区居民提供服务等。

（二）社会组织的管理体制不顺

我国目前对社会组织实行双重的管理体制，即登记管理部门和业务主管部门分别行使对社会组织的管理职能。不过许多社会组织因为在资金数量、会员总数等方面达不到登记的条件而游离于政府监管之外；一些社会组织因各种原因很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，不得不选择在工商部门登记或不登记。现行管理制度实质上是对社会组织进行“管控”而不是服务，成为社会组织发展的制约因素之一。

（三）政府对社会组织的扶持力度不够

政府的扶持乏力主要表现在以下几个方面：第一，个别领导对于发展社会组织的观念意识淡薄，认为纷繁复杂的社区事务不需要社会组织的参与，政府也可以应付自如；第二，活动经费欠缺。社会组织一般都不会向成员收取会费，其活动经费主要靠政府、企业与个人的资助，但这种投入十分不固定，政府的投入也会经常变换方向，这使许多社会组织经济拮据，无法有效开展活动，社会组织的活力与凝聚力大打折扣；第三，社会组织的发展缺乏政府相关优惠政策的扶持，主要是缺少政府在税收、收费（管理费、证件费等）、办公场所的使用等方面的支持。

（四）社会组织自身能力的限制致使其参与社区管理和服务的能力不足

一方面大量的社会组织仍处于孕育发展阶段，对政府的依赖性较强，这从中央和许多地方政府出台的法规中可见一斑；另一方面，许多社会组织的内部管理也乏善可陈，制度规范不健全，民主治理不落实，财务管理不透明等等。自身能力的欠缺使得许多社会组织在面对居民的多元需求时，无法有效调动社会资源。

（五）社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度不深

我国现行的社区管理模式主要为行政主导型的街居管理模式，这种管理模式强调政府管理，在社区则以街道办事处与居委会为管理核心，并辅以社区企事业单位与各类社会组织的共同参与配合。可以说，此种管理模式既照顾了现实国情，又为未来发展预留了空间。在现阶段，社会组织的一些职能与街道办事处和居委会存在交叉，而街道办事处和居委会为社会组织转移的部分职能却无合适的社会组织进行有效承接，即社会组织还没有完全融入到现行社区管理体制中，社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度有待深化。

四、积极培育社会组织，参与社区管理与服务

当前，我国已进入社会管理创新时期。改革开放以来的经济体制改革使我国的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，人们的思想观念发生了巨大的变化，这使我们面临许多复杂的社会管理问题。如何借鉴“多中心治理理论”，在社会管理中充分发挥社会组织的优势与作用，使其有效参与社区管理与服务，是今后一段时间政府、社区重点关注的内容。

（一）提高认识水平，将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局

推进以民生为本的社会建设，是未来发展中党和政府要着力解决的一个重大课题，而发挥好社会组织的作用对社会建设意义重大。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，将社会组织发展纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，切实帮助社会组织解决发展中的问题，努力在经济、教育、科学、卫生、文化等事业中突出社会组织的内容，为社会组织的发展提供良好的环境，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。

（二）创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境

一是要改变现行对社会组织的双重管理体制。登记管理部门和业务指导部门对社会组织的双重管理，使得众多社会组织因找不到合适的业务部门而被迫成为游离于法律体系之外的非法组织，也使得许多社会组织的正常工作受到业务部门的干扰。应充分尊重社会组织的自我管理权力，逐步淡化业务主管部门对社会组织工作的具体指导，或者在一些社会组织中直接取消业务主管部门的存在；二是要加强对社会组织的分类指导与管理。社会组织作为政府组织、市场组织外其他组织的合称，其种类是多样的，其性质差别也较大，因此，应依据社会组织的不同类型而进行不同的管理和指导；三是要加强社会组织的备案制度。因许多社会组织不符合现行法律法规的条件，无法到相关部门进行登记而造成大量社会组织处于非法的状态，为此，应加强社会组织的备案制度，对暂不符合条件的予以备案，以使其纳入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，为社会组织的壮大提供政策扶持

社会组织的运作离不开资金的支持，正常工作的开展也离不开资金的保障，因此，社会组织的培育须保证资金的充足。政府可对社会组织采取税收方面的优惠、进行财政上的补贴或设立专项资金对社会组织进行扶持。例如，嘉兴市规定社会组织可享受包括营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、契税等方面的税收优惠；天津市滨海新区借助社会组织孵化机构对社会组织提供小额补贴；深圳罗湖区区委、区政府特别安排5000万元专项资金以支持社会组织的发展。社会组织要参与到社区服务、社区建设、社区福利中，同样离不开政府的政策支持，需要政府在人才、场地、公共设施等方面的支持。

（四）强化自身建设，提高社会组织的服务水平

在强化自身建设方面，除了完善组织制度，坚持组织目标，提升组织形象之外，人才队伍的建设以及与群众的密切联系也至关重要。人才是社会组织能够持续发展的关键，社会组织应设法吸引具有较高沟通能力、组织协调能力、学习能力、服务意识、奉献意识的人员到社会组织中任职；同时，应设法提高专职社工的待遇，使专职社工职位更具吸引力、竞争力。致力于为社区服务的社会组织在日常的工作中，必须始终以社区为依托，与居民保持密切联系，这样才能及时发现民众的需求，才能真正“弥补”政府和市场遗留下的职能空间。

（五）深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作

新时期，应正视社会组织的功能并将其嵌入到现行社区管理体制中，以发挥社会组织的作用。具体来说，可以在街道、居委会或社区其他地方设立社会组织中心，通过与街道、居委会的分工将一部分社会职能转移出来，由社会组织完成。同时，社会组织应与街道、居委会保持密切联系，共同解决社区事务。

在各地的探索中，购买服务的形式较为恰当地将许多职能转移到社会组织中，政府通过这种形式将原先由自身提供的公共服务交由有资质的社会组织来完成，并在评估后给予一定的费用。具体而言，就是围绕政府购买服务，将社区居民、社会组织、政府等连结成一个整体，以社区居民的需求为依据设定购买服务的内容，以社会组织为政府购买服务的主要对象，使之成为政府财政支出的常项，成为政府日常工作的重要组成部分。在服务的具体购买过程中，应秉承竞争的原则，让社会组织在竞争中优胜劣汰，一步步发展壮大；秉承事后付费的原则，即对完成的服务进行评估，按完成的质量来支付费用；应充分发挥民众在此过程中的监督作用，让社会组织的服务能够真正做到让民众满意。

参考文献：

［1］张克中.公共治理之道：埃莉诺•奥斯特罗姆理论述评［J］.政治学研究，2009（6）：83-93.

［2］高轩，朱满良.埃莉诺•奥斯特罗姆的自主治理理论述评［J］.行政论坛，2010（2）：21-24.

［3］刘峰，孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示—埃莉诺•奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考［J］.行政管理改革，2010（1）：68-72.

责任编辑：黄 杰