党的代表大会监督:积弊与治理

作者简介：A张书林（1974- ），男，山东冠县人，中共山东省委党校党建部副教授，博士，主要研究方向为执政党建设的理论与实践。

摘 要：党代会是党的最高权力机关，也是党的最高监督机关，从代议机构的一般职能、从权力运行的逻辑法则、从现行党章的规定来看，监督职能从来都是党代会的应有职能。但由于受到诸如党代会对“两委”工作报告的审议存在着流于形式的积弊、党代会对选举产生人员的罢免撤换缺乏制度安排的积弊、党代会在闭会期间履行监督职能缺乏组织载体的积弊等因素的影响，党代会的监督职能发挥并不充分到位。有效治理这些积弊，促使党代会的监督职能得到充分发挥，就必须严格党代会对“两委”工作报告的审议监督；建立党代会对选举产生人员的罢免撤换规则与程序；健全党代会闭会期间发挥监督职能的有效方式。

关键词：党的代表大会；监督；积弊；治理

中图分类号：D220 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0008-04

按照党章规定，党代会是党的最高权力机关、决策机关，也是党的最高监督机关，它承担着对由其选举产生的党委和纪委行权进行最高监督的职责。监督职能是党代会的应有的基本职能。但长期以来，由于受到一系列历史积淀形成的弊端性问题的影响制约，党代会应有的监督职能的发挥并不充分、不到位，尚存在着许多盲点和薄弱点。为了更好地发挥党代会的监督职能，使其作为党的最高监督机关名副其实，我们必须从剖析党代会监督职能发挥中存在的积弊入手，对这些积弊进行有针对性的治理，进而探索建立与党代会监督职能发挥相适应的新模式。

一、监督职能是党代会的应有职能

党代会作为党的代议机构，有权选举产生党委和纪委，当然同时也有权对党委和纪委行使权力的过程、对它们的工作状态进行基于权力授受关系意义上的监督。

1.从代议机构的一般职能来看

约翰•斯图亚特•密尔在《代议制政府》中指出：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受谴责的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行职责的方式与国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”［1］在密尔看来，作为代议机构的议会其适当的职能就是监督职能。美国著名政治家威尔逊在论及代议机构的职能时也指出：“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”［2］164在威尔逊看来，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”［2］167。以上这些经典论断都说明：监督职能应该是代议机构的一项重要职能。党代会作为党的代议机构自然具有一般代议机构的共性，所以监督职能也应是它的重要职能。

2.从权力运行的逻辑法则来看

王长江在分析孙中山的民权政治思想时指出：“孙中山先生认为，民权政治就好比这个（早期）发动机。如果民权只有一个选举权，那就好像最初的发动机一样，只能把民权推出去，不能把民权拉回来。人民把权力交给选出的代表，但此后代表是否忠于职守，人民就管不着了。因此，仅有选举权一个方向的运动是不够的。还需要有拉回来的权力，即监督权。”［3］王长江对孙中山民权政治思想的分析，实际上阐释了权力运行的逻辑法则。所谓权力运行的逻辑法则可以表述为：权力行使者的权力是由权力所有者授予的，权力所有者有权监督控制权力行使者的行权情况，敦促权力行使者按照所有者的意志来行使权力。就党内权力的运行模式来看（相对于党委和纪委而言），党代会作为代表党员行使权力的组织机构，是以党内权力“所有者”和授予者的面目出现的；而党委和纪委是以党代会权力的行使者和接受者的面目出现的。党代会既然是党内权力的“所有者”，它就有权要求党内权力按照自己的意志来运行，因而有权对其权力的行使者——党委和纪委的行权情况进行监督制约。从这个意义上讲，监督职能是党代会的应有职能。

3.从现行党章的规定来看

党章对党代会监督职能的规定是明确的。党章关于党的全国代表大会的职权规定中有非常重要的两项：即听取和审议中央委员会的报告、听取和审议中央纪律检查委员会的报告。党章关于地方各级代表大会的职权规定中也有非常重要的两项：即听取和审议同级委员会的报告，听取和审议同级纪律检查委员会的报告。这些体现的就是党代会的监督职能。

从属性上看，党代会的监督属于党内监督的一种。但党代会的监督在具有党内监督共性的同时也有自己的特色。表现在：其一，党代会的监督是党内最高层次的监督，享有最高监督权，只有它才有足够强大的力量对党内掌握权力的领导机关和领导干部进行毫不留情的监督。其二，党代会的监督是真正意义上的权力所有者对使用者的监督，它的监督对象是自己的授权对象，而不是无权力授受关系的其它组织。其三，党代会的监督可以从根本上保证党不变质。由于党代会的监督是党内最高层次的监督，它可以直接监督党内最有权的领导机关和领导干部，所以它的作用如果能够得到充分有效的发挥，就能够从根本上保证党不变质。

二、现行党代会监督中的积弊剖析

由于党代会本身在结构状态上的缺陷、党内执行权的扩张以及制度安排和体制改革的滞后等复杂原因的影响，出现了党代会在行使监督权上的乏力、死角等长期迁延下来的弊端和问题，党代会应该履行的监督职能长期不能完全到位。

1.党代会对“两委”工作报告的审议存在着流于形式的积弊。党章规定，党代会发挥监督职能的主要形式就是听取和审议同级党的委员会和纪律检查委员会的工作报告。因此，各级党代会要发挥好监督职能就必须把这项工作切实抓紧、抓牢、抓实，对“两委”工作报告的审议要深入实质，善于发现问题。但在现行的党代会运行中，这方面的工作做的还远远不够，党代会对“两委”工作报告的审议中存在着审议流于形式、监督不到位的问题。其一，“两委”工作报告往往不是以总结报告的形式出现，而是以党的精神、党的文件的形式出现，肯定成绩多、剖析问题少，这就造成党代会名义上是在审议报告，实际上却是在学习党的精神和文件，这就造成党代会对“两委”工作报告的审议乏力。其二，由于来自多方面的暗示和心理压力，党代表在对“两委”工作报告进行审议时往往说表扬话的多、颂扬功绩的多，真正指出工作中存在的问题与不足的少。其三，主要领导或代表团团长在党代表对“两委”工作报告进行审议时往往先发表“指示”，为代表们的审议“定调子”或作暗示，造成“领导当教员，党代表当学生”的情况，致使党代表对“两委”工作报告进行审议监督时看领导眼色行事，影响了审议效果和监督质量。

2.党代会对选举产生人员的罢免撤换缺乏制度安排的积弊

由党代会选举产生的人员如果不能胜任领导职务或出现了违法乱纪问题，党代会作为他们权力的“所有者”和授予者可不可以将权力收回，另选他人以代替之？这个问题涉及党代会对由其选举产生人员的罢免或撤换问题。

从历史上看，古希腊的雅典很早就建立了防止人民选举的官员滥用权力或搞终身制的罢免制度——陶片放逐制。根据这一制度，每年举行一次的公民大会如果认为有当权官员滥用权力的情况，则实行大会投票表决。每一公民都有权将他认为滥用权力的官员姓名，秘密写在一块特制的陶片上，投入票箱中。如果一个官员的票数超过6000张，则该官员就必须被驱逐出雅典，并在10年之内不许回归。近代以来，随着代议制民主的发展与完善，罢免制度作为对代议机构选举的必要补救措施逐渐获得了人民的认可。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中也特别强调要建立人民罢免制度，指出：“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”［4］《中国共产党党内监督条例（试行）》第三章第十节明确规定了党内“罢免或撤换要求及处理”的内容，第一次以党内文件的形式明确指出：“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。受理罢免或撤换要求的党组织应当认真研究处理。”“罢免或撤换要求应当以书面形式署真实姓名提出，并有根据地陈述理由。提出罢免或撤换要求应当严肃慎重。对于没有列举具体事例，不负责任地提出罢免或撤换要求的，给予批评教育；对于捏造事实陷害他人的，依纪依法追究责任。”但从上述规定也可以看出：《中国共产党党内监督条例（试行）》中规定的罢免撤换不是由党代会出面进行的罢免撤换。

总的来看，党内至今仍缺少完备具体的、可操作性的罢免制度，尤其是没有关于党代会实行罢免的规定。所以，党内的罢免特别是由党代会进行的罢免一直没有得到正常的实施。这就出现了一个问题：由党代会选举产生的人员被发现不能胜任领导工作、不能对党的领导和执政活动形成强有力的支持，甚至利用手中的权力为自己或小集团谋取私利、违法乱纪之时，党员群众和党代会却“有看法没办法”，不能通过规范的制度和程序将他们罢免或撤换，将自己授予的权力重新收回。上述问题的出现实际上也就意味着党代会对其选举产生人员失去了严格的监督，党代会的监督职能没有得到有效发挥。

3.党代会在闭会期间履行监督职能缺乏组织载体的积弊

按照现行党章规定，县以上各级党代会一般都是每五年召开一次，会期三五天。党代会闭会以后，由于缺少有效方式和组织载体来对其闭会期间的活动进行安排，党代会也就名存实亡了，无法再履行相应的监督职能。所以，党代会闭会期间其对各级领导机关和领导干部的监督职能一般情况下就由党委代劳了。这样一来，各级党委集党内决策、执行、监督权于一身，甚至将这三权都集中到少数常委或个别人手中。于是，本应成为被监督主体的各级党委领导班子，在党代会闭会期间又成了监督者，自己监督自己，效果可想而知。监督的价值在于权力分解、相互制约，以达到防错纠错的目的。如果像现行党代会那样，闭会期间发挥监督职能没有相应的组织载体、方式与途径（诸如报告工作、述职述廉、询问质问等），那就既不能履行监督职能，还将自己的监督职能交由被监督者去行使了。党代会在闭会期间缺乏相应的有效方式和组织载体行使权力，大大影响了其监督职能的发挥。

三、治理党代会监督中积弊的对策

为真正切实发挥好党代会的监督职能，我们必须对党代会监督中的上述积弊进行有针对性的治理，并在此基础上建立与党代会所承担的监督角色相适应的监督模式，使党代会的监督职能得以在其运行过程中全面实现。

1.严格党代会对“两委”工作报告的审议监督

党代会在对“两委”工作报告的审议中，一定要针对审议流于形式的问题，突出抓好以下方面：一是“两委”工作报告草案要在党代会召开前一个月发放到党代表手中，让党代表对工作报告草案先期进行审阅，对其中的问题和需要改进的方面进行思考，提出修改意见；让党代表依据“两委”工作报告草案先期对“两委”的工作提出意见，就今后的工作提出建议。二是要实现由“学习型”审议向“质询型”审议的转换。党代会在讨论“两委”工作报告时，党代表要从维护党和人民利益的大局出发，对报告多提意见、少唱赞歌；多找毛病，少作吹捧；多些微观剖析，少些宏观空论，真正对“两委”工作报告起到审议监督作用。三是要形成正确的舆论导向。应该把代表团、代表小组、党代表个人在审议“两委”工作报告过程中提出的审议意见的数量和质量作为判定其参政议政能力的重要标准，并采取适当的方式对提出高质量审议意见的代表团、代表小组、党代表个人进行表彰。四是严格对“两委”工作报告的表决。党代会对“两委”工作报告不能简单地讨论和审议一下就算完事，必须在讨论和审议的基础上以无记名投票的方式进行表决。凡“两委”工作报告经党代会无记名投票表决未通过的，说明“两委”工作党代会是不满意的、党代表是不满意的、党员群众是不满意的。所以，“两委”在接下来的工作中必须认真查找存在的问题，努力加以改进，以期其工作报告在下一次党代会的审议中能够顺利通过。

2.建立党代会对选举产生人员的罢免撤换规则与程序

前述分析表明：由于缺少严格的罢免制度，党代会无法对由其选举产生的不合格人员进行罢免，党代会的监督职能也因此存在着重大缺陷和问题。鉴于党代会是党的最高监督机关、享有最高监督权，要充分发挥党代会的监督职能，就必须建立一系列对不合格、不能胜任工作的选举产生人员的罢免撤换规则与程序，使那些不能胜任领导职务、存在这样那样问题甚至腐化堕落的人员，能够被及时地通过罢免程序予以撤换，以保证党代会在授予权力的同时，也能够有权召回权力。

3.探索党代会闭会期间发挥监督职能的有效方式

在党代会不实行常任制的条件下，闭会期间党代会作为一个组织机构发挥监督职能是缺乏组织载体的，所以，党代会本身在闭会期间发挥监督职能通常是不成立的。好在我们实行了党代表任期制，党代表在党代会闭会期间就具有了发挥监督职能的制度条件。党的十七大报告提出要“实行党的代表大会代表任期制”，十七大新党章对此进行了确认。2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的出台，使实行党代表任期制有了党规党法的规范和保障，标志着推行党代表任期制从此步入制度化、规范化轨道。所谓党代表任期制就是指党代表在被选举产生以后，其每届任期与同级党代会当届届期相同，在一届党代会的任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责、发挥代表作用，非因法定原因和经过法定程序任何人、任何组织和机构都无权在一届党代会的任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。实行党代表任期制就意味着今后党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利可以在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议，而不再是“五年一次会、只是三五天、开会画画圈、会后就靠边”的“一次性”代表。所以，党代会闭会期间发挥监督职能，目前看来，就是要着重探索闭会期间发挥党代表监督作用的有效方式。

根据一些地方探索形成的成熟经验，党代会闭会期间发挥任期制党代表的监督职能，其主要的方式与途径应该有以下方面：在党代会闭会期间要定期或不定期地组织具有任期制身份的党代表对党委贯彻落实党代会决策和决议的情况进行视察,并通过各种形式将视察结果反馈给党委，以达到通过党代表的视察活动监督党委工作的目的；党代会闭会期间，党委在贯彻执行党代会决策的过程中，为了防止考虑不周、出现差错，应该召开有党代表参加的听证会，由党委或党委职能部门出面向党代表说明党委的工作安排部署情况，认真听取党代表的意见，并根据党代表的意见及时地对工作安排部署进行调整；党代会闭会期间，为了实现党代会对重点领域、重点项目、重点工作的监督，可以针对特定问题，组织党代表开展专门的调研和专项检查活动，及时发现问题，并将发现的问题转交党的有关部门研究解决；党代会闭会期间，定期组织党代表对“两委”委员进行测评，测评满意度低的委员必须接受党代表的质询，质询结果为不满意的有关委员必须考虑自动辞职。

参考文献：

［1］密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：80.

［2］威尔逊.国会政体［M］.北京：商务印书馆，1986.

［3］王长江.现代政党执政规律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002：209-210.

［4］邓小平.邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：332.

责任编辑：张功杭