社会组织在推进社会和谐发展中的作用研究

赵伯艳

摘要：从理论上看，社会组织的优势使其在动员社会资源、服务弱势群体、参与社会矛盾的预警和化解、进行政策建议和倡导等方面发挥着重要作用，推进社会的和谐发展。然而，在目前中国“强政府、弱社会”的政府与社会关系格局中，社会组织的发展及其应有功能的发挥高度依赖政府为其提供的外部环境。为此，政府要全面地认识社会组织的功能，改变对社会组织的被动管理模式，在制度设计上更加具有主动性，通过开放更大的制度空间以及全面拓展社会组织的功能领域来推动社会组织的发展，使其正面功能得以充分发挥。

关键词：和谐社会；社会组织；功能优势

中图分类号：C912.21文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)03－0036－05

一、导言

随着经济体制改革的深入和社会阶层的分化，在社会转型的过程中，我国社会也出现了一些不和谐的现象，如贫富差距拉大、社会矛盾多发等。这些问题的破解对政府的治理能力提出更高的要求，推动政府在社会管理上积极地转变治理方式、创新社会管理体制、重新塑造政府与社会的关系。在这样的背景下，我国社会组织得到了一定的发展，在推进社会福利、科技、教育、文化、体育和卫生事业发展，扶贫开发，完善市场经济，增加就业机会，促进对外交往等方面发挥越来越大的作用。从数量来看，截至2009年底，我国依法登记的社会组织已经超过43万个，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19万个，基金会1843个，吸纳社会各类人员就业544.7万人，形成固定资产1030亿元，实现社会增加值493.1亿元，已经初步形成了遍布城乡，涉及国民经济各个行业、社会生活各个领域，门类齐全、层级多元、覆盖广泛、功能较强的社会组织体系。从社会组织与政府的关系来看，一方面，社会组织承接政府原有的部分职能，在抗击重大自然灾害、应对公共突发事件、服务国家重大活动中发挥了一定的作用，与政府形成了紧密的互动关系；另一方面，社会组织作为监督主体，监督着政府的治理绩效、推动着政府的改革创新。从政府的角度来说，也需要认真思考如何推动社会组织的培育和健康发展，如何为社会组织积极作用的发挥创造空间和条件，如何对社会组织的运行进行监管等问题。因此，本文在对社会组织推进和谐社会建设的功能及其作用机制进行系统论证的基础上，探讨推进社会组织发育以及积极功能得以发挥的制度空间和条件。

二、社会组织在推进社会和谐发展中的作用

社会组织在推进社会和谐发展的过程中发挥着重要作用：社会组织提供差异化的公共服务，满足了社会的多样化需求；社会组织利用社会资源为特定社会群体提供特定的公共物品和公共服务，满足差异化的需求，弥补政府公共资源的不足；社会组织进行利益表达和利益代言，为弱势群体服务；社会组织作为政府和民众之间的桥梁，在预防和化解社会矛盾方面发挥越来越重要的作用；社会组织积极推进公民有序地参与公共决策，提升了公民的自治和参与意识，缓和了公众与政府的关系；社会组织有利于激发创新精神以及推进民主化进程。中国社会组织在以上几个方面的功能发挥，缓解了体制转型过程中的社会危机，为中国社会的平稳转型创造了条件。同时，在转型期社会矛盾突出这一新形势下，社会组织起到预防社会矛盾升级、缓解社会矛盾、维护社会稳定的作用。

(一)提供多元化的社会服务

从国际上看，自20世纪80年代以来，新公共管理运动的实践和理念一直支配着工业化国家的公共政策，并且对包括我国在内的许多发展中国家也产生了重要影响。随着政府角色由“划桨者”向“掌舵人”的转变，社会组织有更多的机会进入到“公私合作伙伴关系”当中。

社会组织参与公共服务提供不仅仅是为政府“瘦身”，更重要的是，社会组织在公共服务提供方面具有自己的比较优势。由于社会组织更加具有组织弹性、更加贴近群众，其行动力更强，对社会需求更加敏感。社会组织在提供公共服务的品种和方式上与政府有很大差别。政府一般以最为普遍接受作为提供公共物品的基准，而社会组织更加关注社会公众对于公共物品的额外需求(excess demand)和差异化需求(differentiated tastes)，因此，能提供更加丰富多样的、差异化的服务，弥补政府没有提供、不想提供或无力提供但却是公众需要的服务，使得公共服务和公共产品的提供从形式到内涵得到进一步完善。比如，在抗震救灾和灾后重建方面，政府的主要精力一般放在提供硬件设施上，而社会组织则更关注心理救助等软性服务。此外，由于社会组织具有一定的慈善性和志愿性，能够依靠组织使命凝聚人心，依靠道义力量征集物质资源和调动人力资源，善于发掘和运用广泛的社会资源，因此，社会组织具有强大的社会动员和资源整合能力，尤其是在公共危机爆发等关键时刻，对政府的动员能力起到补充作用，与政府一道渡过危机。当前社会组织在提供社会服务时，要特别注意通过服务来改善民生，要完善基层管理和服务网络，明确基层管理和服务重点，提高基层管理和服务水平。

(二)维护弱势群体的利益

关注弱势群体，解决民生问题是推进社会和谐发展的题中应有之义。社会组织对于弱势群体利益的维护体现在两个方面：一方面，体现在社会组织为特定的弱势群体直接提供公共物品、公共服务以及精神关怀。众所周知，社会组织在扶贫济困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、推进弱势群体的教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。另一方面，体现在社会组织在特定的情境之下为弱势群体进行利益表达，推进利益的平等协商。

当前，我国政治、经济、文化、社会等各方面仍然存在一定的体制性矛盾，弱势群体的利益难以得到有效表达和维护，这是导致环保、农民失地、拆迁补偿等个案纠纷事件演变为群体性事件的重要原因。为防微杜渐，推进社会和谐发展，需要为弱势群体建立畅通的利益表达渠道，而借助社会组织，弱势群体可以很好地与其他利益相关方进行理性的沟通和协商，防止矛盾激化以至发生大规模的冲突。各类专业性社会组织、倡导类社会组织、维权组织都可以发挥为弱势群体进行利益整合、利益表达和利益协商的作用。党的十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”，这为进一步拓展社会组织的利益表达功能奠定了政策基础。

(三)预警和化解社会矛盾

建设和谐社会的前提是社会安定有序。和谐社会不能期望完全消除社会矛盾，而是要以积极的态度和恰当的方式预防和化解社会矛盾，防止大规模社会冲突的发生。

首先，社会组织有助于社会矛盾的预警。社会组织具有“过滤带”、“上情下达”与“下情上达”的桥梁作用。一些深深扎根于社区和居民之中的社会组织，能够体察社会民众的冷暖，能够洞察社会民众的不满情绪和各种有可能造成冲突的矛盾，能够把不利于社会稳定与和谐的信息及时反馈给政府或媒体，因而是社会预警系统的一个非常重要的组成部分。

其次，社会组织有助于社会矛盾的化解。特别是在利益相关方对于政府作为第三方调解社会矛盾不信任的时候，社会组织可以充当矛盾纠纷调处的第三方。以医患纠纷的化解为例，一些社会组织作为医患纠纷化解的第三方干预主体，弥补了既有的医患纠纷调处渠道不畅通、调处机制不灵活之不足。2005年12月9日，山东省第一家专门进行医患纠纷调解的社会组织——济宁市医患维权协会成立，作为中立的第三方专门对医患纠纷进行调解，由于其具有中立性较强、调解程序相对简单等优势，因而深受欢迎。

(四)政策导向和参政议政

社会组织是公民除了政府和单位等体制之外的政治参与的新渠道，公民借助于特定的社会组织与政府进行对话、谈判和沟通，以一种制度化的方式参与公共政策的制定，一方面有助于构建“回应性”的决策机制，提高政策的可接受性、合意性和民众认同程度；另一方面，公民通过社会组织这一渠道参与公共决策也是对公民政治权利的尊重，有利于维护社会和谐稳定。尤其是倡导类的社会组织积极地参与公共事务的讨论，有助于推动社会和谐发展。以环保组织为例，其活动不只是局限于环保理念宣传，而是开始致力于影响环保决策。2004年的怒江水坝事件标志着环保组织的功能由最初的缓解财政危机、推进政府职能转变走向参与治理。一些环保组织与环保总局建立了良好的合作关系。

公民依托社会组织进行组织化的意见表达，一方面实现了意见的整合和集中，另一方面也有利于公民意见的理性传递，防止公民“参与式危机”的发生。社会组织通过对公众政治参与过程进行正确的引导和规范，克服公众的非理性冲动，防止“参与式危机”的发生。

三、社会组织发展以及功能发挥的空间障碍

(一)社会结构空间障碍

新中国成立后，我国进入“总体性”社会，国家对经济以及各种社会资源实行全面垄断，对社会实行全面控制。国家一民间精英一民众的三层结构变为国家一民众二层结构。在“总体性”社会结构之下，国家政权延伸到社会基层，挤压了社会组织的生存空间；社会参与体制具有层次性、非竞争性、封闭性和排斥性等特征，人民团体、民主党派、普通大众根据其在社会中的身份定位，有着不同的参与机制和参与渠道，非体制性的参与被视为非常态的社会表现。在这种社会体制架构下，公民既缺少结社的权利，也缺少结社的想法，不仅社会组织参与公共事务的制度资源非常稀缺，甚至社会组织自身的发展空间也非常有限。在这种背景下，社会组织不可能是独立于政府之外的民间组织，它们常常被赋予执行党和政府政策或任务的职能。

(二)政策空间障碍

康晓光等人提出行政吸纳社会这一概念，认为中国政府以重建行政控制的方式来应对社会转型过程中的各种问题，限制、功能替代和优先满足强者利益被认为是这种制度模式的三大机制，最终形成了国家和社会相融合的行政吸纳社会的制度模式。具体来说，政府对社会组织采取了分类控制的策略。

(三)制度空间障碍

当前，社会组织面临着登记管理上的双重许可制度、监管上的双重负责体制、年度检查制度、请示报告制度等制度性障碍。这些制度性障碍使社会组织的发展面临注册困境、监管困境、参与困境、网络化发展的困境、定位困境等多重困境。具体来说，注册困境是指登记注册门槛高，年检手续繁杂，找“婆家”(业务主管单位)困难。监管困境包括：登记管理机关过度关注“人口”管理，忽视过程管理；业务主管单位又过度对社会组织的内部管理进行干预；税务部门和司法部门监管缺位。参与困境是指社会组织参与热情高涨与参与渠道缺失的矛盾。网络化发展的困境是指政府限制社会组织联合和限制建立地域性分支机构的政策，抑制了社会组织的组织网络的拓展。定位困境是指一些社会组织出现行政化倾向和商业化倾向，偏离了社会组织的属性。

尽管社会组织面临着发展上的一系列空间障碍，但是，随着政治、经济体制改革的深入推进，政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失以及政府与社会之间关系的重构，社会组织发展的体制环境、政策环境正在发生积极而深刻的变化，其发展的空间越来越大。中央政府的政策推动以及各级、各地地方政府在管理体制和运作机制等方面的深入改革，为社会组织参与公共管理和公共服务提供了更多的机会。同时，转型社会中出现的各种社会矛盾急需化解，这是社会组织发挥更多功能和更大作用的直接推力。

四、政策建议

社会组织在推进和谐社会建设过程中积极作用的发挥，不仅要求社会组织加强自身的激励和监督机制、自律机制、财务管理机制、绩效评估体系等内部治理结构和制度建设，同时，更需要政府为社会组织的发展营造良好的外部环境。

(一)对社会组织要有正确的认知

社会组织的活动空间取决于政府对社会组织的态度。一般来说，政府对社会组织的态度具有双重性：一方面，政府乐于接受社会组织参与治理所带来的成果，减轻自身的负担；另一方面，政府又对社会组织的动机和行动怀有戒心。在现实中，各国政府对社会组织的态度差别很大，有些国家的政府对社会组织怀有敌意，常常毫无理由地解散社会组织；有些国家的政府与社会组织维持着伙伴或合作的关系，政府鼓励社会组织参与政策的制定与实施过程。对当下的中国而言，政府在加强对社会组织进行过程管理的基础之上，应以一种开放的态度对待社会组织的发展和功能发挥，因势利导地推进其发挥参与治理的积极作用。

(二)拓展社会组织发展的制度空间

当前，社会组织发展的制度空间(insfitufionalspace)要远远小于实际空间(actual space)，集中体现在实际存在的社会组织的数量，要远远多于在政府主管部门正式登记注册的社会组织数量。要改变这种现状，需要放松对社会组织的规制，加强对社会组织的培育，加大对社会组织的支持力度。

第一，放松对社会组织的规制。放松规制并不是对社会组织的发展放任自流，而是在加强过程监管的基础之上，对现有的一些管理原则进行适度的放宽。如降低社会组织取得合法地位的门槛，简化其登记手续，取消严格而繁琐的审批程序，改变现有的双重管理体制，允许社会组织建立地域性分支机构等。通过制度变革，改变“社会组织越合法，其制度空间越小”这一不合理现象。深圳市拓展社会组织发展制度空间的做法可资借鉴，其通过创新社会组织登记管理体制，降低了部分社会组织的登记门槛，实行了登记和备案双轨制。

第二，在放松规制的同时，政府还应加快法制建设。要加快修订有关社会组织法律法规，加快社会组织相关条例的修订工作。按照政府转变职能和事业单位改革的要求，以法规政策的形式，对政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项，明确社会组织参与的程序、监督机制、服务标准等。

第三，加强对社会组织的培育，逐步从单一行政-培育机制向社会培育机制拓展。行政培育模式的弊端在于政府在培育社会组织的同时又使自身成为社会组织的上级单位。因此，有必要推进社会培育机制的建立。目前，上海市社会组织的社会培育机制已具雏形，逐渐出现了公益支持型的社会组织和公益孵化园，逐步形成了公益产业链，公益组织的市场化运作机制和公益组织之间的联合行动机制都有所完善。

第四，为社会组织提供保障支持。社会组织无论是在参与社会管理还是在公共服务领域发挥作用，都离不开政府的保障支持。政府可以通过税费减免、财政转移支付、政府购买服务等多种形式，把某些公益性、服务性、社会性的社会管理和公共服务职能转给具备一定条件的社会组织。

(三)全面拓展社会组织的功能领域

与社会组织发达的国家相比较，中国社会组织参与治理的领域还是具有很强的层次性。除了一些有官方背景的组织外，社会组织参与的领域都是环保、教育、扶贫开发、艾滋病防治、劳工权利保护等纯公共性质和政治敏感性很低的领域。因此，需要加强社会组织在利益代言、政策倡导、社会矛盾化解等方面的功能。为了拓展社会组织的功能领域，需要做好以下两个方面工作：

第一，推进各类利益代言型社会组织的发展。社会上处于弱势地位的农民工、下岗工人很容易被排除在结社群体之外，而可能为其利益代言的社会组织的数量又非常有限。因此，政府尤其应注意扶持这类专门为特定弱势群体的利益进行代言的组织的发展。可喜的是，很多地方都在积极推动农民工法律援助工作站、未成年人权益保护法律援助机构、老年人权益保护法律援助机构、残疾人权益保护法律援助机构、妇女权益保护法律援助机构等维权类社会组织的发展。

第二，拓展各类社会组织的参与渠道。即使是在后总体性社会，政府依然是权力和资源的控制者，官方色彩的社会组织凭借其与政府的特殊关系，以参与和合作的方式实现与政府的结合；民间的社会组织由于没有相应的资源，一般是在积极和官方沟通的基础上，扮演“帮忙者”，而不是“添乱者”的角色。这种现象的改进之道在于政府给予各类社会组织以平等待遇，尤其要拓展民间社会组织的参与渠道。同时，规范和公开社会组织参与治理的程序。

注释：

①参与式危机是指公民在政治参与的过程中与政府发生大规模的冲突。例如，当公众对某项政策不满，并通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民的要求，那么公民与政府之间就极可能爆发剧烈的冲突，从而引发“参与式危机”。详见俞可平：《公民参与的几个理论问题》，《学习时报》，2006年12月18日，第5版。

②这里所说的“制度空间”，就是按照民间组织管理法规合法存在的空间，而“实际空间”则是非政府组织现实的存在空间。

③中国公民社会的制度空间随着其“合法性”标准的不同而极不相同。相对说来，严格按照三个《条例》经民政部门登记成立的非政府组织，其制度空间最小；无需民政部门登记，但也被政府视为合法的那些非政府组织则拥有更大的制度空间。详见俞可平：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年版。

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责任编辑：翟祎