行政公益诉讼原告资格制度的建构

黄学贤 邹宇

摘要：将我国行政公益诉讼主体划分为以检察机关为主体的第一层级和以公民、公益代表以及其他诉讼主体为主体的第二层级，进而通过立法、法律解释等方式明确不同主体的原告资格，理顺不同层级主体原告资格之間的关系，是行政公益诉讼原告资格制度建构的可行路径。

关键词：行政公益诉讼；原告资格；制度构建

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1671—6604（2012）04—0083—02

目前我国已有的关于行政公益诉讼原告资格的讨论主要集中于以下几个方面：第一，现有法律制度有无对行政公益的原告资格问题加以规范。第二，可以赋予行政公益诉讼原告资格的主体范围。

笔者认为应将行政公益诉讼原告资格的主体分为第一层级主体和第二层级主体。第一层级主体在行政公益诉讼处于较高层级，拥有比第二层级主体更多的权力，也承担更多的义务，当第一第二层级主体同时向人民法院提起行政公益诉讼时，应优先受理第一层级主体的诉讼请求。具体而言：

第一，检察机关是拥有行政公益诉讼原告资格第一层级的主体。我国检察院是独立于行政机关的国家机关，在权力性质上，检察权力是一种司法权力。由此出发，检察院提起行政公益诉讼即是其代表国家以原告身份行使法律赋予其法律监督权的要求。“我国宪法规定：‘人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关，社会团体和个人干涉。说明在我国检察院是独立于行政机关的国家机关。这种超脱的法律地位决定了赋予检察机关行政公益诉权可以更好地发挥其在行政公益诉讼中的积极作用。”“当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。”“人民法院作为审判机关，居于裁判者的地位，根据审诉分立的原则，也不可能去行使诉权；而人大及其常委会基于其国家机关的性质，不可能在享有立法权的同时，又去行使具体诉权，这与现代法治理念相违背。因此相较而言，只有检察机关作为司法分立和制衡的代表，具有天然优势，理应成为公共利益的代表”。由此看来，检察院是行政公益诉讼的适格原告，并且相较其他适格原告，其提起行政公益诉讼有更多的优势。

第二，公民、公益代表等是行政公益诉讼的第二层级主体。公民作为行政公益诉讼的诉讼主体是毫无疑问的。公民对于行政行为是否侵犯公共利益最具有发言权，因而也就理应拥有行政公益诉讼的原告资格。然而我们在赋予公民行政公益诉讼原告资格的同时，为防止滥诉等问题的发生，在赋予公民行政公益诉讼原告资格的同时也需要给予其一定的限制。除了公民以外，公益代表以及其他主体也可纳入行政公益诉讼原告主体范围之中。公益代表主要包括公益组织和公益代表人两种类型。前者一般是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。后者则是指在特定的情况下，经过特定的程序，由立法机关授权某些有志于维护公共利益，有着较为深厚法学素养的律师或法学家成为有独特资格的公益诉讼人。由于公益诉讼人的诉讼经验较为丰富，法学知识较为深厚，由其参与行政公益诉讼对于制止违法行为、保护公共利益无疑更为有利。

第三，在区分不同层级的行政诉讼原告主体资格的基础上，应进一步理顺不同主体作为原告起诉时的顺位问题。具体而言，在检察机关与公民以及其他组织之間的顺位问题上，应区分不同情形分别处理：当行政机关行政行为以作为或不作为侵害公共利益且无人寻求救济之时，人民检察院应先向行政机关提出意见书，要求行政机关停止或者制止侵害公共利益的行为，在法定期間内，若行政机关未有所作为或者行为不得力，人民检察院应当依照职权向人民法院提起行政公益诉讼。当公民向检察机关请求其起诉行政机关行政行为以作为或不作为侵害公共利益时，检察机关依照职权对公民请求进行判断，判断其要求是否合理，是否是为了公共利益而请求以及行政机关是否有侵害公共利益的行为，根据判断结果来决定是否支持公民的起诉要求。如果确实有必要起诉，则可以依职权直接以自己名义对行政机关提起行政公益诉讼，如果公民所提出的请求并无合理性，检察机关应当在规定的期間内向公民以书面形式进行回复，阐述其不起诉的理由。在法定公民可以直接提起的行政公益诉讼中，检察机关在经公民申请，得到批准之后；或者认为确实有必要的情况下，支持公民起诉或者以从当事人身份参与提起行政公益诉讼，此时公民处于准原告的地位，可协助原告起诉行政机关，维护公共利益。

在公民或其他主体提起行政公益诉讼的情况下，同样也应处分以下不同情形：在一般情况下，公民针对行政机关的作为或不作为侵犯公共利益的情况，应当提前向行政机关发出书面申诉，在行政机关无正当理由拒绝公民提出的申诉，或者在合理期間内不予答复、敷衍了事的，再向人民检察院提出申诉，请求人民检察院作为公益代表提起行政公益诉讼，如果人民检察院在一定期間内，无正当理由拒绝提起诉讼或者不予答复，方可由公民以自己的名义向人民法院提起行政公益诉讼；在法律规定的特殊情况下，公民可以不必向检察机关提出书面要求，直接以自己的名义向人民法院提出行政公益诉讼，一般主要是以纳税人身份提起诉讼；在紧急情况下，即若不提起诉讼将会造成公共利益的重大损失，公民可以直接向人民法院提起行政公益诉讼，这样既限制了公民滥诉的情况，又保护了公共利益，有利于行政公益诉讼的理性发展和建立。

（责任编辑 徐丹）