社会管理创新语境下强化省级检察院公诉办案的业务指导

马楠

摘 要：社会管理创新是公诉工作的应有之义。省级检察院的特殊地位、省级检察院公诉工作的方式内容以及省级行政区划的法律特性决定了省级检察院公诉办案业务指导工作更具备发现和解决社会管理共性问题的条件，在社会管理创新中具有其他司法机关和检察系统中其他层级检察院不具备的比较优势。省级检察院公诉办案业务指导工作应在推进个案督办、类案指导和备案分析工作的基础上，通过情况反映、检察建议和检察意见，对案件中反映出的宏观的社会性问题、中观的部门性问题和微观的个案性问题提出解决的意见建议，督促整改落实，实现司法规制，促进有关职能部门正确决策，推进社会管理创新。

关键词：社会管理创新；省级检察院；公诉办案业务指导

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1003-1502（2012）06-0108-07

深入推进社会管理创新是党中央针对社会发展过程中出现的新情况、新问题，为适应社会发展新形势、满足人民群众新期待，在结合我国实际情况、总结社会发展规律的基础上，对政法工作作出的重大战略部署。国家层面的社会管理是指国家通过制定法律和规范，由国家机关按照分工负责具体实施，对社会组织和社会事务进行管控和治理，规范和引导社会行为，建立和调整社会关系，形成有利于社会正常运行、全面发展的社会秩序、社会结构的活动和行为。①检察权作为国家权力中一个独立的组成部分，具有法律监督性质，检察机关运用法律规定的手段和程序，通过对守法、执法、司法各个环节的监督，保障国家法律的统一正确实施。如果说政法机关是保护人民群众生命财产安全、维护社会公平正义的最后一层防线，基于检察权的法律监督属性，检察机关就是最后一层防线中的最后一道防线，从这种意义上说，检察工作是社会管理的最终手段。公诉权是检察权的重要组成部分，“公诉是我国检察机关核心的标志性的职能”，②公诉工作既要追诉犯罪，又要对刑事诉讼活动进行法律监督，工作内容涵盖了全部刑事诉讼程序。作为检察系统中承上启下的省级人民检察院，应结合自身特点，挖掘自身优势，发挥好公诉办案业务指导职能作用，在深入推进社会管理创新中发挥作用。

一、省级检察院公诉办案业务指导工作在社会管理创新中的优势

省级检察院是最高人民检察院与地方各级人民检察院连接的关键环节，既承担着贯彻落实最高人民检察院决策部署的重大责任，又是地方检察工作的龙头带动者、组织推动者和监督评判者，在检察系统中发挥着承上启下的重要作用。省级检察院公诉工作主要通过个案督办、类案指导、备案分析以及与有关单位、部门沟通协调等办案业务指导方式开展，具有指导性、协调性强的突出特点，可以说，办案业务指导既是省级检察院公诉工作的主要方式，也是核心内容。省级检察院的特殊地位、省级检察院公诉工作的方式内容以及省级行政区划的法律特性决定了省级检察院公诉办案业务指导工作更具备发现和解决社会管理共性问题的条件，在社会管理创新中具有其他司法机关和检察系统中其他层级检察院不具备的比较优势。

（一）参与刑事诉讼的全程性

公诉工作既要进行实体审查，对案件事实作出刑法评价，决定是否提起公诉，又要进行程序审查，监督侦查活动是否合法；既要启动审判程序，将案件交付审判，又要参与审判活动，并对审判过程和审判结果进行监督，维护公平正义。公诉工作向前延伸到侦查阶段，向后延伸到审判阶段，与侦查工作和审判工作比较，公诉工作内容涵盖了全部刑事诉讼程序。与侦查机关、审判机关沟通协调，解决刑事诉讼工作中存在的共性问题是省级检察院公诉部门的重要工作，这一特点决定了省级检察院公诉办案业务指导工作在规范刑事司法工作，形成刑事司法机关合力，充分发挥刑事司法这一重要社会管理手段的作用方面具有优势。

（二）掌握刑事案件情况的全面性

公诉工作的根本是办案，在公诉工作中推进社会管理创新，应在办案的基础上有所作为。省级检察院公诉部门能够全面掌握辖区内的案件情况：一是从罪名上看，无论是公安等侦查机关负责侦查的刑事案件，还是检察机关自侦部门负责侦查的职务犯罪案件，均由公诉部门负责审查起诉；二是从处理结果看，无论是提起公诉交付审判的案件，还是以不起诉方式终结刑事诉讼的案件，均需经过审查起诉工作作出决定；三是从工作方式上看，省级检察院一般不办理一审案件，主要通过案件督办指导、备案材料审查、统计资料分析、公诉工作考核等指导性工作组织和推动地方公诉工作，更便于掌握全部刑事案件的整体情况。犯罪往往是社会负面因素与犯罪行为人自身经历、所受教育、所处环境等个人因素相结合的产物，是抽象的社会负面因素在案件中间接的具体的反映，而政治、经济、文化、道德等方面复杂的社会负面因素又往往是社会管理中存在问题的外在体现。省级检察院公诉部门对全部刑事案件审查起诉工作进行指导，掌握辖区内全部刑事案件情况，具有在公诉办案业务指导中通过系统评查案件发现社会管理中存在问题的优势。

（三）辖区刑事法律的高度统一性

所有的现代法律均具有普遍性特征，刑事法律作为社会抵制违法行为最为严厉的手段更不例外。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第六条第一款明确规定：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。”但是，考虑到我国幅员辽阔、民族众多、地区发展差异较大的实际情况，在立法和司法上存在省级单位的差异，主要表现在以下两个层面：一是在立法层面，对于民族自治地方不能全部适用刑法规定的，法律允许制定变通或者补充规定。《刑法》第九十条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”二是在司法层面，各省级区划罪与非罪的定罪标准和情节、后果等量刑标准存在差异。例如，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款规定了诈骗罪“数额较大”即起刑点及“数额巨大”刑档的标准幅度，③第二款规定“各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以结合本地区经济发展状况，在前款规定的数额幅度内，共同研究确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院备案。”据此，同样的诈骗数额，在不同省份面临不同的定罪量刑评价。再如，《刑法》第九章渎职罪均未在法条中明确情节严重、情节特别严重和造成严重后果、造成特别严重后果的标准，需要省级司法机关结合本省实际确定。综上，在刑事法律层面，省级区划内的刑事法律具有高度统一性，省级区划是刑事司法工作的基础单位。在刑事法律高度统一的有利条件下，省级检察院公诉部门既具有通过加强与法院沟通协调，共同依法明确定罪量刑标准，科学运用刑法手段有效打击危害社会行为的工作便利，又具有以高度统一的刑事法律为依据，采取检察建议、情况反映等方式向有关部门通报某一社会领域发案整体情况和动态变化情况，分析发案原因，有针对性地提出加强社会管理的对策建议的优势。

二、在省级检察院公诉办案业务指导工作中推进社会管理创新应遵循的原则

社会管理创新是省级检察院公诉办案业务指导工作的应有之义，省级检察院公诉办案业务指导工作在社会管理创新中具有比较优势。在具体实务工作中，笔者认为应辩证统一处理好以下关系，实现社会管理创新语境下省级检察院公诉办案业务指导工作的提升和发展。

（一）为基层检察院服务与严格审查把关辩证统一的原则

基层检察院承担了大部分一审案件的公诉工作，处于维护社会和谐稳定和公平正义的前沿，是公诉工作发挥社会管理作用的第一线平台。省级检察院公诉工作要发挥纵向指导和横向协调的优势，为基层检察院公诉工作解决实际问题，提高基层检察院公诉工作的质量和效率。例如，天津市检察院公诉处针对全市案多而办案人员少的现实矛盾，经过深入调研牵头制定了《关于贯彻落实宽严相济刑事政策，依法快速办理简单刑事案件的意见》，与市高级人民法院沟通协调、会签文件，统一了法律适用，改变了只有法定最高刑为三年有期徒刑的案件才能适用简易程序的状况，将宣告刑可能判处三年有期徒刑以下刑罚并符合其他法定条件的案件均纳入简易程序的适用范围，在确保办案质量和诉讼监督的前提下，一定程度上缓解了基层检察院案多而办案人员少的压力，释放了基层检察院公诉部门的办案潜力，提高了通过办案加强社会管理的效率。同时，对于下级检察院上报审批、备案以及请示研究的案件，要坚持严格把关，避免无原则地放宽标准，确保办案质量，树立检察机关的执法公信力。通过为基层检察院服务，发挥基层检察院公诉工作潜力；通过严格审查把关，提升基层检察院公诉工作水平，充分发挥公诉工作在社会管理中的作用。

（二）发挥公诉环节作用与整体推进检察工作辩证统一的原则

刑事诉讼程序包含立案、侦查、起诉、审判等相互独立而又相互衔接的子程序，前一程序为后一程序准备条件，后一程序在前一程序基础上发挥作用，同时对前一程序进行制约，发现、弥补、纠正前一程序中的缺陷、错误，通过各个程序之间的相互衔接和相互制约实现对案件实体的公正处理。公诉是刑事案件在检察机关的出口，是检察机关“生产线”上的最后一道工序，因此，对于进入公诉环节的案件，公诉部门既要严格把关，对上游工序工作质量进行检验，严格按照提起公诉的标准审查案件，确保检察机关“成品”经得起法律和历史的检验，又要充分论证，精心“加工”，做好本工序工作，尊重上游工序的辛勤劳动，巩固和发展前面办案环节的成果，以看得见的方式向社会展示检察机关工作成效，让社会公众切实感受到法律权威与人权保障并重的公平正义，发挥社会管理作用，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。在检察机关内部，公诉工作既要严格按照起诉标准审查案件，发挥公诉环节在整个刑事诉讼中的职能作用，又要注意与批捕和反贪污贿赂、反渎职侵权等自侦部门的沟通配合，形成检察机关社会管理的合力。笔者体会，发挥公诉在刑事诉讼中对其他环节制约作用主要体现在对个案的审查把关上，对于不符合起诉标准的已捕案件和检察机关自侦案件，坚决要求依法作出撤案处理或者作出不起诉处理。同时，对审查起诉过程中反映出的检察前一环节工作中存在的问题，及时进行归纳分析，主动与相关部门沟通协调，共同解决相关问题，推进检察整体工作。特别是对于反贪污贿赂、反渎职侵权等自侦工作，公诉部门应从检察机关履行职能的高度，将自侦工作和公诉工作作为整体看待，主动整合自侦部门的取证优势和公诉部门的论证优势，在法律适用、证据标准等方面提出标准，努力取得一致，通过预防和打击职务犯罪发挥检察机关在社会管理中的职能作用。

（三）个案督办、类案指导与备案分析辩证统一的原则

个案督办、类案指导和备案分析是省级检察院公诉办案业务指导工作的重要内容和方式。个案督办是指对辖区内涉及民生的食品安全、教育、医疗、征地拆迁等敏感案件，影响群众安全感的涉黑、涉恶案件，危害社会公平公正的职务犯罪案件等社会影响大、群众关注度高的案件，由上级检察院采取组织指挥、调配办案力量、听取阶段汇报等方式，对办案工作进行监督和指导，严格依法处理案件，回应社会关切，保证办理案件法律效果与政治效果、社会效果有机统一的公诉办案业务指导工作方式。类案指导是指在个案督办的基础上，对某类案件中反映出的法律适用、证据标准等共性法律问题，采取理论论证、调研分析等方式，统一执法尺度，对相似情形给予相似处理，满足社会合理预期，维护法律权威，实现公平正义的公诉办案业务指导工作方式。备案分析是指对于下级检察院按照备案制度上报的备案材料和在案件登记卡上填报的案件信息，进行审查和统计分析，掌握整体办案情况，及时发现并纠正办案中存在的问题，并进一步查找社会管理漏洞的公诉办案业务指导工作方式。个案督办、类案指导和备案分析三者之间既相互区别，具有不同的功能作用，又相互联系，在实际工作中交叉运用。在公诉办案业务指导工作中推进社会管理创新，个案督办是基础，类案指导是动力，备案分析是保障。省级检察院公诉办案业务指导工作应综合运用个案督办、类案指导、备案分析工作方式，以点带线，以线带面，实现点、线、面的有机结合，形成公诉办案业务指导工作整体推进，切实发挥在社会管理中的作用。

三、在省级检察院公诉办案业务指导工作中推进社会管理创新的具体举措

在社会管理创新的语境下，省级检察院公诉部门应在全面履行公诉职责的基础上，充分发挥自身优势，延伸拓展工作职能，完善创新工作机制，采取针对性、可操作性强的具体措施，以公诉办案业务指导工作为重点，积极参与社会管理创新。

（一）在个案督办上下功夫，回应社会关切，发挥引导示范作用

个案督办是加大办案力度、提升办案质量和效率的重要手段和切入点，有利于强化上级检察院公诉办案业务指导工作，发挥检察机关领导体制优势。

1.找准个案督办重点

在个案督办工作中，首先要增强服务经济社会发展大局的意识，按照中央转变经济发展方式的战略部署和本地区经济发展状况，对重点领域、重点工程涉及的重大案件及时督办，增强服务的主动性和针对性，落实服务于经济社会发展的第一要务。同时，要适应社会问题触点增多、燃点降低的现实状况，对热点敏感案件进行风险监测和评估，特别是对于涉众型经济犯罪案件和群体性事件涉及的案件及时督办，分析可能引发风险的情况及原因，拟定稳控预案和化解方案，避免引起群体信访或媒体炒作，履行维护稳定的第一责任。

2.把握个案督办分寸

我国刑事诉讼制度建立了两审终审制，一审程序对于查清案件事实、依法裁判案件具有基础性作用，二审程序既具有对一审程序的纠错功能，又具有进一步释法说理，消除当事人不满情绪的作用。独立办案是发挥各个审级作用的前提，符合司法工作规律。督办不是代办，在个案督办过程中应坚持采取调配办案力量、整合办案资源以及法律文书指导、法律适用论证、组织庭审观摩、裁判文书审查等指导性、协调性工作方式，避免越俎代庖。

3.加强个案情况宣传

督办案件往往具有一定代表性，特别是其中的涉众型经济案件，不仅反映了犯罪分子社会危害的严重性，往往同时反映了被害人群体对社会规则、行为准则认识的模糊性。对于这些案件，社会公众不仅关心对犯罪分子如何处理，期望刑罚发挥特殊预防和一般预防的功能作用，而且关注对被害人合法权益的保护和对社会相类似行为的规制。在个案督办工作中，不能满足于完成办案任务，还要发挥案例示范作用，向社会宣传分析案件中被害人在自我保护方面的不足甚至行为失范之处，引导社会公众增强自我保护意识，自觉规范自身行为。

（二）在类案指导上下功夫，统一法律适用，维护社会公平正义

类案主要包括按照罪名分类和按照处理结果分类，例如组织、领导、参加黑社会性质组织等涉黑犯罪、非法吸收公众存款等涉众犯罪、职务犯罪等按照罪名分类的类案和无罪案件、撤回起诉案件、不起诉案件、抗诉案件、追诉办案等按照处理结果分类的类案。类案指导对于提高办案质量、统一执法尺度、维护公平正义具有重要作用。

1.建立办案质量评析通报制度

对于反映公诉工作存在质量问题的无罪案件和撤回起诉案件，要逐案进行分析，对事实认定、法律适用、政策把握和诉讼程序逐项进行检查，查找原因，召开公诉部门座谈会剖析瑕疵案件、展评细节问题，在系统公诉会议上通报案件中的不规范问题。对于法定不起诉案件、存疑不起诉案件、追诉案件等反映侦查工作质量不高的案件，向侦查机关书面通报情况，或者召开联席会议对案件进行评析，提出改进和完善侦查工作的意见建议。

2.建立案件评查调研制度

对于在个案督办和办案质量评析中发现存在法律适用、证据标准、政策掌握等共性问题的某类罪名案件，开展办案质量评查调研，对相关问题进行理论研究和实证分析，提出统一法律适用、证据标准和政策掌握的意见。

3.建立工作协调机制

与侦查机关、审判机关定期召开联席会议，建立畅通有效的工作会商协调制度，在案件评查调研基础上共同研究，提出统一法律适用、证据标准、政策掌握的意见，达成一致后以指导意见、会议纪要等形式会签规范性文件，司法机关统一执行，从根本上解决类案中法律适用不统一、证据标准不一致、政策掌握不均衡的问题，对相似案件相似处理，实现法制统一，维护公平正义。

4.建立规范性文件解读制度

规范性文件是在案件评查调研和工作会商沟通基础上形成的，包含着对辖区内类案进行理论研究、实证分析的成果，反映了各司法机关实务工作的现实状况，其内容十分丰富，正确执行规范性文件需要制定机关加以说明和引导。在会签规范性文件的基础上，应以规范性文件附件形式或者在检察机关内部刊物上配发规范性文件的解读，说明文件出台的背景、过程，实践中的分歧意见，各项内容的法理、法律依据以及贯彻落实的有关要求，确保文件得到正确贯彻落实。

5.建立案例指导制度

规范性文件下发后，应要求下级检察机关上报适用规范性文件办理的前三个案例的起诉意见书、起诉书、判决书和案件审查报告，从中选择适用规范性文件典型性较强的案例，在辖区范围内发布指导案例，发挥优质案例的示范作用，统一办案工作，最大限度发挥规范性文件作用。

（三）在备案分析上下功夫，掌握整体办案情况，及时发现社会管理问题

备案分析是省级检察院公诉部门掌握整体办案情况的重要手段，对于及时发现并纠正办案中存在的问题，进一步查找社会管理漏洞具有关键作用。

1.建立分类审查制度

《人民检察院公诉工作操作规程》第十一章第二节规定了备案审查制度，[1]对需要向上级检察机关备案案件的范围、程序等内容作出了规定。同时，按照有关规定，下级检察院公诉部门应通过案件管理软件逐案填报案件信息。省级检察院收到的备案材料比较繁杂，既有因办案质量问题上报的无罪案件、事故案件，也有涉及特定类型犯罪嫌疑人、特定罪名的案件，还有一般案件的有关信息。对于下级检察院上报的备案材料和填报的案件信息，应建立分类审查制度，按照类别分别指定专人进行审查，明确漏审责任，提高备案审查的效率和质量；要求备案审查负责人定期互通情况，从不同角度对备案材料进行审查，形成备案审查合力；对于备案审查中发现的问题要及时依法纠正，在公诉部门内部定期通报备案审查情况，规范公诉工作，支持下级人民检察院依法独立行使检察权，充分发挥备案审查制度的作用。

2.建立数据分析监测制度

在审查备案材料的基础上，应重点加强数据分析，特别是对数据动态变化情况进行监测，发现动态变化异常的，应当进行专项分析，摸清数据变化规律，剖析引起数据变化的原因，查找各类犯罪的新特点新动向，分析隐藏在案件变化之后的社会因素，提出针对性较强的加强社会管理、预防犯罪的对策建议。

（四）在情况反映上下功夫，实现司法规制，促进职能部门正确决策

社会管理创新要求省级检察院公诉办案业务指导工作摆脱就案论案的思维定势，通过对案件静态状况和动态变化的分析，查找社会管理中存在的问题，提出解决的对策建议，向有关方面反映汇报，促进相关部门的社会管理工作。

1.做好情况反映工作

犯罪是社会因素与个人因素相结合的产物，犯罪恶性程度、犯罪率和犯罪整体情况的变化在一定程度上反映了社会管理中存在的问题和社会不稳定因素，特别是类案往往反映了社会不稳定因素源点，例如，非法吸收公众存款案件往往反映出职能部门监管不力的社会管理漏洞以及存款人贪图便宜的危险心理。省级检察院公诉工作应发挥掌握案件情况全面的优势，对带有普遍性和规律性的问题进行调研分析，将在个案督办、类案指导、备案分析中发现的不和谐因素、社会危险源点等，以情况反映的形式及时向党委和政府报告，为职能部门正确决策提供参考和依据。

2.做好检察建议工作

检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《检察建议规定》）对检察建议的概念、原则、对象、内容、程序等作出了明确规定。省级检察院公诉工作应在确保检察建议发挥作用上下功夫，建立检察建议回复审查制度。按照《检察建议规定》第七条的规定，下级检察院发出检察建议后应报上一级检察院备案，④但没有要求将被建议单位是否采纳检察建议的情况报上一级检察院备案。省级检察院应要求下级检察院上报被建议单位对检察建议的回复情况，对被建议单位无正当理由不予采纳的，由省级检察院向其上级主管机关反映有关情况，促进有关单位改进工作，发挥检察建议作用。

3.做好检察意见工作

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条第三款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”省级检察院负责对职务犯罪嫌疑人相对不起诉的审批工作，应在审批案件的同时，加强检察意见工作，督促下级检察院按照法律规定向被不起诉人的主管机关发出检察意见。对于被不起诉人主管机关未采纳检察意见的，由省级检察院向其上级机关发出对被不起诉人进行处理的检察意见和改进被不起诉人主管机关工作的检察建议。可以考虑建立被不起诉人行政处理前置制度，将被不起诉人主管机关对被不起诉人的行政处罚作为相对不起诉的条件之一，确保被不起诉人受到相应处罚，维护法律的公正性。

综上，省级检察院公诉办案业务指导工作应在推进个案督办、类案指导和备案分析工作的基础上，通过情况反映、检察建议和检察意见，对案件中反映出的宏观的社会性问题、中观的部门性问题和微观的个案性问题提出解决的意见建议，督促整改落实，实现司法规制，促进职能部门正确决策，推进社会管理创新。

注释：

①广义的社会管理还包括其他主体以及社会自身的管理。本文讨论的内容限于狭义的社会管理即国家层面的社会管理。

②曹建明检察长在全国检察机关第四次公诉工作会议上指出：“公诉是我国检察机关核心的标志性的职能”。引自肖玮：《切实把公诉工作纳入三项重点工作的总体格局，充分发挥公诉职能作用，推动公诉工作全面发展》，2010年7月1日《检察日报》第1版。

③最高人民法院、最高人民检察院《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（自2011年4月8日起施行）第一条第一款规定：“诈骗公私财物价值3000元至1万元以上、3万元至10万元以上、50万元以上的，应当认定为刑法第二百六十六条规定的‘数额较大、‘数额巨大、‘数额特别巨大。”

④最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第七条规定：“提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。”

参考文献：

[1]最高人民检察院公诉厅.国家公诉人办案规范手册[M].北京：法律出版社，2008.51-52.