我国社会救助制度实践的流弊与治理

2012-04-29焦克源张婷

理论与现代化 2012年6期

焦克源　张婷

摘要：新中国成立以来，我国社会救助制度建设取得了很大的成就，但也出现了一些不容忽视的问题。本文运用经济学领域的委托—代理理论和方法，通过阐释公共行政领域委托—代理的基本框架，针对社会救助制度管理中委托—代理链条复杂并且过长、救助双方信息不对称、双方理性“经济人”的假设等现状，深刻剖析了诸如“真假救助对象”博弈等逆向选择和中国式“福利依赖”等道德风险问题，并由此提出了规避策略。

关键词：社会救助；委托—代理；道德风险

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1003-1502（2012）06-0115-06

一、引言

社会救助作为一个非供款性的社会保障项目，其宗旨是维护贫困人口及弱势群体的基本生存权利。从项目层面来看，社会救助从改革开放初期单纯以救济贫困人口生活为目的的社会救济制度，已发展成为一个以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。从覆盖范围来看，以农村最低生活保障制度为例，2006年全国农村低保保障人数为1593.1万，到2010年底，保障人数为5214万，保障人数平均年增长率超过10%。[1]保障人数的不断增加，使越来越多的贫困人口与弱势群体被纳入社会救助范围，使社会救助真正成为公民的“最后一道安全网”。从项目水平来看，以城市最低生活保障制度为例， 1999年国家正式实施城市最低生活保障制度，当时国家和社会全年用于最低生活保障救助支出23.7亿元，到2010年底，全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，其中中央财政补助资金为365.6亿元，平均保障标准由低保制度开始实施时的142元提高到267元。

诚然，社会救助作为一项公共政策在保障弱势群体的基本生活方面发挥了巨大作用，但这项政策在具体执行中也不可避免地出现了诸多问题。贺雪峰、刘勤（2008）在陕西、河南、湖北等地实地调研时发现，农村低保对象并不只是其政策目标群体——困难户，还包括在村庄治权的实践逻辑影响下产生的“失范户”、福利户和关系户。[2]方菲、李华燊（2010）指出，乡土社会是一个差序格局的社会，人们会以“己”为中心按亲疏远近的差序原则来建构人际社会关系。这种“差序格局”不仅仅是一种伦理情感的格局，而且也是一种对社会的稀缺资源进行配置的格局。因此，在农村低保制度实践中，行政人员在选择低保对象过程中会自觉或不自觉地遵循和践行这种潜规则，对享受低保的人员进行一定的“选择”。[3]此外，由于在贫困人口识别中操作方法存在着一些问题，往往导致社会救助对象的“瞄偏”和社会救助制度识别的“政策微效”（指政策与预期目标存在很大程度上的偏差）等问题的出现。[4]基于对上述社会救助制度实践中出现的诸多问题，本文从运用于公共政策分析的委托—代理理论视角，着重分析社会救助制度实践中的流弊，并在此基础上提出一些针对性的治理建议。

二、公共领域中的委托—代理框架

委托—代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初，它伴随着现代企业理论的产生而产生。委托—代理理论主要研究不对称信息环境中的经济行为，由于委托人与代理人之间的信息不对称以及利益不一致，委托人希望代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人无法观测到代理人采取的行动是否符合委托人的意愿，因而难以避免诸多代理问题。随着“现代政府理念的基石——社会契约论和人民主权论”以及公共选择理论的建立和成熟，委托—代理理论便从经济学领域不断渗透到政治学领域，成为当今研究政府以及公共政策的主要理论之一。具体到公共行政领域，委托代理的框架主要包括以下几方面：

（一）委托—代理关系

在公共管理领域，由于公共权力所有权与行使权的分离，全体公民享有剩余索取权，并同时保留了对公共权力行使者的选择与监督权利，这成为公共部门委托—代理关系形成的前提。[5]从权利稀释的角度来讲，杨·巴泽尔（Y. Baree，1989）认为，在任何社会制度下，都不存在绝对的或无条件的私有权利，任何人的私有权利，在一定程度上都会相互影响与相互制约，从而牵制了各自私有权利的正常实施与获利，这使得社会中的每个人总会将各自享有的私有权利的一部分置于公共领域中，而置于公共领域中的这部分私有权利，需要委托给一个主体来实施并保证获利，这个主体因而就获得了广大民众委托的所有公共权力，这个主体首先就是政府。

我国宪法明确规定，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民。人民虽然是公共权力的所有者，但是由于社会管理的复杂性，广大公众不可能直接行使管理国家事务这一权力，而将这一权力委托给政府代其行使，从而使公共权力的所有权和管理权分离。此外，社会公众以委托代理的运行方式将公共权力委托给政府行使，并不是随意而为，而是基于某些隐含的契约条件，在这些契约基础上，就形成了社会公众与政府之间的一级委托代理关系。然而，接受广大公众公共权力委托代理运行的政府，在很大程度上只不过是观念化的象征物，其真正的职能又需要通过相关部门以及具体的官僚（或政客）来负责执行，因此官僚（或政客）就获得了广大民众的公共权力的终极代理。这就构成了公共管理领域的委托—代理关系。[5]

（二）委托—代理中的基本理论假设

传统经济领域的委托—代理理论有两个基本前提假设：其一，委托人和代理人都是“理性的经济人”；其二，委托人与代理人之间信息不对称。

公共选择理论假定，“人是自我的，理性的，效用最大化的”。认为“官僚也是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或者卖者转变成为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按成本—收益的原则追求效用或利益的最大化。” [6]因而，在公共政策执行过程中，作为代理人的公务人员同样会追求个人利益最大化，尼斯卡宁认为官僚的可能目标是“工资、职位津贴、公众声望、权力、庇护、机关产品、轻松地进行变革，以及轻松地管理机关等。”[6]（398）而作为委托人的社会公众也同样追求自身利益最大化。

第二种假设是信息不对称。信息不对称是以人们获取信息能力的不对称为基础的，指的是某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息，其中，占有信息优势的参与人为代理人，处于信息劣势的参与人为委托人。对于公共行政而言，公众与政府之间、中央政府与地方政府之间以及上级主管部门与下级执行部门之间等都暗含着一种公共权力的委托代理关系，如，公众将自己的权力委托给政府及其官员执行以实现自身利益，政府及官员遵照契约履行公共管理和服务职责并获得相应报酬。但由于政府作为代理人的强制性与唯一性，无论是在决策制定还是执行过程中，代理人自然地处于信息优势一方，而公众由于无法获取代理人行为信息则处于劣势一方，双方之间存在明显的信息不对称，从而易出现逆向选择或道德风险问题，最后导致决策低效，政府失灵。[7]

（三）委托代理风险

澳大利亚学者休斯指出：“如果说私营部门中也存在着代理问题，在公共部门中则更为严重。”首先，官僚和政客作为广大公众公共权力的最终代理执行者，使得广大民众与政府之间的公共权力初始委托代理关系进一步复杂化，即从社会公众到官员之间的公共权力委托代理链增长。其次，在通常情况下，委托人在信息掌握中处于劣势一方，无法完全了解代理人的全部信息。再次，代理人的风险规避和自利特性，会使其本能地隐藏或歪曲信息。出于保护自身利益的需要，代理人为逃避委托人的监控问责，往往会本能地隐藏、歪曲信息，从而造成信息失真。这一系列因素再加上政府机构在资源控制上的垄断性、政策过程的封闭性以及公共物品生产与效果难以测量性，委托人往往很难了解代理人真实的行为目的、行为过程和行为规则，从而使公共领域的委托代理存在严重的信息非均衡分布状态，进而造成公共领域委托代理风险的增大。[7]

三、社会救助制度中的委托—代理关系

（一）委托—代理体系

目前，我国社会救助体系尚处于发展完善阶段，相关制度体系也在不断配套之中，本应作为制度建设先驱的法律制度还滞后于救助体系的发展，《社会救助法》还处于商讨和起草阶段，目前在社会救助领域，具有最高法律效用的是由国务院颁布的三项行政法规，即1999年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》、2007年颁布实施的《农村居民最低生活保障条例》以及2006年颁布实施的《农村五保供养工作条例》。社会救助体系以最低生活保障制度为核心，因此，以下所涉及的制度规定均以《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）的相关规定为例。

《条例》第四条规定：城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。[8]可以看出，城市最低生活保障制度的管理是国务院民政部门为指导，县级以上地方各级人民政府民政部门相协调，而县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府具体实施的事权体系。

通过分析发现，社会救助制度的委托—代理关系主要由两个并行的授权体系构成：一是自下而上的授权体系，一是自上而下的授权体系。就前者而言，社会救助作为一项国家责任，公民经过各级人民代表大会向各级地方政府直至中央政府授予施行此项公共政策的权力；就后者而言，作为一项针对公民个体及其家庭的保障政策，中央授予地方政府及下级实施部门和机构执行此项政策的权力。由于这两个授权体系的存在，在社会救助的政策领域中，存在多个委托人（公民、各级人大及上级政府）和多个代理人（各级地方政府及街道办事处或村委会），委托—代理关系是一个多层次的链条。在主要的委托人和代理人，即中央政府、地方政府（及其具体执行机构）、公民三者之间，地方政府（及其具体执行机构）具有双重的代理人身份。一方面，作为中央政府的直接代理人，地方政府（及其具体执行机构）要执行中央政府的社会救助政策规定，达到委托人——中央政府的委托要求；另一方面，作为公民的间接代理人，地方政府（及其具体执行机构）又必须达到间接委托人——公民的要求，保障其基本的社会救助权利。因此，在社会救助的委托—代理链条中，能否有效执行中央政府的社会救助政策、能否满足公民的社会救助需求、地方政府（及其具体执行机构）是否能按照委托人利益行事成为关键。此外，救助对象的甄别、申请材料的审核以及救助资金的发放等均由街道办事处或村委会的工作人员具体执行，这些人员享有终极代理权，从而，委托代理链条进一步增长并且复杂化。

（二）救助双方信息不对称

《条例》第七条规定：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。管理审批机关为了审批的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。[8] 《条例》对救助程序进行了规定，同时也限定了救助双方的信息获取地位。就救助主体而言，作为救助工作的代理人，处于信息的优势地位；从对象审核层面看，代理人基本掌握所有申请者的情况，对何人能享受低保心中有数，此外，所有申请者的家庭经济情况并不对外公布，只有代理人清楚，因此很难避免“暗箱操作”。然而，从家计调查层面来看，由于家庭经济情况在某种程度上的隐蔽性和难以衡量性，作为委托人的救助对象在申请救助资格中也具有一定的信息优势。但总体而言，能否获得救助资格，关键还在于代理人的审核权和批准权。

在救助机构向低保者提供服务的过程中至少涉及三种利益主体：救助机构、救助工作人员和受救助者。救助工作人员和受救助者之间，救助工作人员、受救助者和救助机构之间在获得具体救助金的数量上信息是不对称的。是否给予救助和给予多少救助的不确定性，加剧了这种信息不对称。[9]

（三）理性经济人

卢梭认为，在每个政府官员的身上都具有三种意志，首先是个人固有的意志，它仅倾向于个人特殊利益；其次是全体行政官的共同意志（他认为可以称之为“团体的意志”），第三是人民的主权的意志，“这一意志无论对被看作代表全体的国家而言，还是对被看作代表一部门的政府而言，都是公共意志” 。在这三种意志中，最能代表人民作为委托方意志的应该是公共意志，而最能代表代理方意志的则是个人意志，因此，从委托代理的法理上来看，显然应是公共意志高于团体意志，团体意志高于个人意志，而在现实中，这三种意志的排序却恰恰相反，人民意志会受到来自中央、地方政府以及政府部门和政府官员个人自利性动机的干扰而被弱化，而作为代理人的政府及其官员的个人意志却得到强化。公共选择理论也认为，一个在私人部门任职的人转到公共部门任职，人的“经济人”本性不可能改变，因此，政治人、行政人也是自利的，他们的行为目标同样有个人效用最大化的倾向。这些理论和观点都说明，即使在体现国家当然责任的社会救助领域，作为具体执行政策的官僚也是“理性的”，即符合追求自身利益最大化的“经济人”假设。

另一方面，社会救助是国家或社会向符合一定条件的社会成员提供基本生活保障的政策，针对的是全体社会成员，通常被视为政府的当然责任或义务，因此具有准公共产品的特征，在总体上属于介于公共产品与私人产品之间的优效品，即社会成员不论收入水平如何都有权消费的准公共物品，且无需支付一定的金钱或劳务。由于个人在消费这些物品时能享受某些优惠，甚至免费，因而在自利原则的驱使下，救助对象便很容易产生过度消费的倾向，出现各种自利或者“搭便车”行为。[9]

因此，在社会救助中，代理人——救助主体，主要是指具体执行政策的官僚，作为理性经济人，其目标是达成自身利益最大化；间接委托人——救助对象作为理性经济人，其目标是尽可能的获取救助资格，获取最大经济、社会利益。从而，在社会救助制度中，救助主体与救助对象的目标是相悖的。

四、社会救助制度实践的主要代理问题：逆向选择与道德风险

新制度经济学理论认为，委托代理问题泛指一切在委托人失察情况下代理人不受惩罚的机会主义行为，只要存在委托代理关系，就会有委托代理问题，即代理人采取与委托人利益和目标有差异的行动并将最终损失转嫁给委托人。当然，在公共政策执行中也不例外，当“两权分离”、“信息不对称”、“激励不相容”三者俱全或者并不完全具备时，具有风险规避性和自利性的政治代理人就很可能采取某种违规行为。

困扰委托人—代理人关系的主要有两个问题：逆向选择（adverse selection）和道德风险（moral hazard）。逆向选择原本是指那些面临风险机会最多或风险最高的人购买保险激励最大。道德风险原本是指由于存在某种保险机制使得这种风险事故的发生率提高；当一种保险减少了投保人躲避和防范这种风险的动力，从而扭曲了损失的概率时，就会发生道德风险。在公共选择领域，逆向选择的存在是由于其他人做决策时所需要的信息、利益和价值不能观察到，道德风险是起源于代理人的实际行为难以被观察到。[10]

同社会保险一样，政府介入社会救助领域的原因在于避免社会政策的市场失灵。但又同商业保险一样，社会救助的制度安排也无法克服逆向选择及道德风险的困扰。由于社会救助是在制度和信息的双重约束之下运作，其中的不确定因素是必然存在的，所以它并不可能避免逆向选择及道德风险问题。在分析社会救助的逆向选择问题时，本文主要分析行为者采取事前违规行为而产生的“真假救助对象”博弈现象；而在分析社会救助中的道德风险问题时，主要集中在个体获得救助资格后的不良行为的分析。

（一）“真假救助对象”的博弈

社会救助制度面向的是全体社会成员，只要符合一定条件的社会成员都可以向相关部门提交申请，经审核合格后获得救助资格。从理论层面来讲，获得救助资格的社会成员一定是符合救助条件的个体，即“真救助对象”，但从现实层面来看，进入救助体系的某些社会成员并不符合救助条件，即“假救助对象”。此外，由于救助资源的有限性，“假救助对象”的进入必然会造成对“真救助对象”的排挤，从而形成“真假救助对象”之间的博弈状态。

首先，社会救助主要由国务院民政部门统一管理，具体由各级地方政府负责，街道办事处或村委会具体实施。由于社会救助事权的层层分割下放，上级政府特别是中央政府很难监测地方政府特别是具体执行机构的行为与动机；同时，在社会救助的具体实践中，关于对象甄别及救助金发放等各项工作均由基层工作人员执行，其中很多信息也由他们掌握，而上级政府所了解到的具体信息则很少，对公众而言，由于信息的不公开及不透明程度较高，普通人也很难真正掌握救助信息。此外，在理性“经济人”的驱使下，执行官僚运用分配救助的权力为己谋私，这些因素决定了社会救助具体执行人员会在政策执行中产生一些执行偏差。

其次，同官僚一样，公众也具有“经济人”特性，驱使其想方设法争取救助资格，而在现实操作中，各地在执行社会救助政策时，对教育救助、医疗救助等项目的分配往往是以拥有低保资格为前提。这就更增强了趋利的社会公众对低保资格的争夺。基于以上原因，代理人便将一些不符合条件的人员纳入救助范围。然而，救助资源总是有限的，假救助对象对救助资源的侵占，自然意味着真救助对象无法进入或被排挤出救助范围。

（二）“中国式福利依赖”

关于福利依赖的研究最初产生于对西方主要福利国家“高福利病”的现实考量，它是由于高福利支出导致“劳动激励”降低而产生的一种“养懒人”的现象。福利依赖来源于贫穷，但又有别于贫穷。贫穷是一种客观状态，而福利依赖则是一种主观状态（Moynihan，1973）。福利依赖假设社会救助会影响受助者的行为，因此未受救助的穷人反而比受救助者更善于解决问题和满足自身需要（Saraceno，2002）。依赖总是与被动性和对经济援助/福利的自我毁灭式的长期依靠相伴而生，是为“福利依赖”（Yeatman，1999）。[11]

韩克庆、郭瑜（2012）在对“中国城市低保制度绩效评估项目”所得调查数据进行分析之后得出结论，现阶段我国城市低保制度还未形成“福利依赖”效应，有劳动能力的救助对象普遍具有较强的就业意愿和改变贫困的动机，且很多低保家庭把摆脱贫困的希望寄托在子女身上，希望避免贫困的代际传递。[11]刘晨男通过对北京市25户低保家庭的长期跟踪调查发现，中国目前所出现的“福利依赖”问题，主要是因为福利缺失所致，即失去救助资格会使家庭遭遇的很多风险也失去社会救助，而不是由于福利水平高而长期滞留于救助群体之中。[12]可见，社会救助中的道德风险问题——“中国式福利依赖”并不完全等同于西方高福利国家中的“福利依赖”，而是一种具有中国特色的依赖形式。

“中国式福利依赖”现象出现的主要原因在于我国目前社会救助实践领域中的一些变异现象，即在具体工作实践中，社会救助往往以最低生活保障项目为核心，其他救助项目通常是优先甚至专门针对有低保资格的社会成员，因此无形中提高了低保身份的含金量，即只要获得了低保资格，就在很大程度上获得了诸如教育救助、医疗救助、住房救助等资格，特别是在目前社会成员医疗负担重、房价不断上涨而无力购买商品房的情况下，基于理性“经济人”的行为逻辑，救助资格就成为一种值得争夺的稀缺资源。

五、社会救助流弊的治理

在论述国会控制理论时，柯卫特（D.Roderick Kiewiet）和麦库宾斯（Mathew D. McCubbins）提出，委托人可以采取四种措施来克服代理问题：甄别和遴选代理人、契约设计、监管和告发以及制度制约。[13]然而，就社会救助而言，由于它是介于公共产品与私人产品之间的优效品，社会成员平等地享有消费权利，国家又具有当然的责任和义务，因此作为委托人的社会公众实际上只有一个代理人，那就是政府，在政府之外，并不存在相应的代理人市场可供委托人选择，因此在代理人呈现强制性和单一性的情况下，委托人无法做出甄别和遴选代理人的行为，制度制约成为不可能；同时，委托人也很难采取退出策略威胁代理人改进其行为。从而，要解决社会救助领域内的代理问题，只能依靠完善契约设计及加强监管和告发力度。一方面，为保证公众能够显示或表达偏好，首先应建立并完善行政责任制度，从官员的政治责任、法律责任与伦理责任三个维度，明确政府组织在契约关系中必须承担的义务，确立官员为公民服务的基本规则；其次要建立对称的激励制度，使政府官员的付出与所得之间取得平衡。另一方面，要积极运用巡警监管（police patrol oversight）和火警监管（fire alarm oversight）两种方式。在开通社会救助领域“下情上达”的信息反馈渠道的前提下（如在基层民政部门设置“社会救助信访流动办公室”），对所出现的问题进行巡警式的稽查、调查、监管等；此外，应如麦库宾斯、诺尔和温加斯特所论述的，把“行政程序”作为政治控制的手段，将执行官僚在采取行动之前公开相关信息作为必须的行政程序，并在采取行动之前宣布基本行动计划，事后对所出现的行为偏差及特殊情况进行反馈。

社会救助是一项现代性的制度安排，由于委托—代理关系的复杂性所产生的一系列消极因素的影响，在其具体实践中不可避免地产生了一些道德风险和逆向选择问题，但作为一项体现国家公共性及公民对公共利益追求的公共政策，只有积极地采取策略规避这些代理问题，才能使之真正成为社会成员的“最后一道安全网”及社会的“安全阀”和“减震器”。

参考文献：

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[11] 韩克庆，郭瑜.“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证研究[J].社会学研究，2012，（2）：149-163.