生态文明建设的软法路径选择

张玉东

摘要：生态文明建设在我国没有先例可循，国外已有的做法又未必适应我国的国情，这就需要我们探索着前进，找到适合这种文明形态的建设路径。我国生态文明的建设目前面临着这样那样的问题，需要综合运用多种手段，在全民树立生态文明意识，利用科学技术大力发展循环经济和绿色经济，环境硬法急需有益的补充。软法迎合了生态文明建设的这些要求，解答了实践中生态文明建设的难题，应当成为建设生态文明的主要路径。

关键词：生态文明建设；软法；路径

中共十七大报告把“生态文明”作为全面建设小康社会目标的新要求，倡导建设生态文明，这说明生态文明建设已经成为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，这不仅对中国自身发展有深远影响，对构建社会主义和谐社会也有重要意义，也是中华民族面对全球日益严峻的生态环境问题作出的庄严承诺，对建设“和谐世界”具有重大意义。总结全国各省区生态文明建设的成功经验可以看出，这一建设过程不仅需要调动全民的共同参与，还要依赖科学技术的不断进步，环境法制的有力保障，这就决定了生态文明的建设方式不能只依靠、也不能主要依靠国家的强制力，而应该另辟蹊径，考虑主要从软法着手生态文明的建设。

目前，虽然学术界关于“软法”和“硬法”的内涵和外延还处于争议之中，但大多数学者都承认软法的存在，也关注到软法在社会生活的各个领域都大量出现，并且呈现不断增长的态势。多数学者认为，“软法”是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。

1、生态文明建设与软法的投合

在实践途径上，生态文明体现为自觉自律的生产生活方式。生态文明追求经济与生态之间的良性互动，坚持经济运行生态化，改变高投入、高污染的生产方式，以生态技术为基础实现社会物质生产系统的良性循环，使绿色产业和环境友好型产业在产业结构中居于主导地位，成为经济增长的重要源泉。生态文明倡导人类克制对物质财富的过度追求和享受，选择既满足自身需要又不损害自然环境的生活方式。[1]

由此，生态文明建设选择软法路径，是因为软法与生态文明建设存在着若干投合之处，成为建设生态文明的必然选择。

1.1软法覆盖面广泛，包含了实现生态文明的各种手段。软法可以覆盖政治、经济、社会、文化、科技各个领域，影响面广。以国家环境保护部2008年12月18日发布的《关于推进生态文明建设的指导意见》为例，该《意见》提出以下五条意见：1、落实科学发展观，扎实推进生态文明建设。2、严格环境准入，建立生态文明的产业支撑体系。3、加强生态环境保护和建设，构建生态文明的环境安全体系。4、广泛宣传发动，建立生态文明的道德文化体系。5、健全长效机制，完善生态文明建设的保障措施。这一项《意见》共包含了19项内容，覆盖了经济、环境、道德文化多个领域，具有广泛的指导意义，这是硬法及其他手段如政策之类所不能企及的。

1.2软法亦法，顺应了公共治理的需要，其内容和硬法一样也覆盖了建设生态文明的内容。以我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》为例，该《纲要》的第六篇《建设资源节约型、环境友好型社会》，包括了发展循环经济、保护修复自然生态、加大环境保护力度、强化资源管理、合理利用海洋和气候资源5章内容，集中体现出生态文明是“十一五”期间的一项重大战略。这五章的内容本来已经由《环境保护法》、《自然资源保护法》、《海洋环境保护法》等典型的硬法保障其实施，另外以《纲要》的形式表达出来不是画蛇添足，而是保障国民经济和社会发展的必要措施。

1.3软法形态多样，顺应了建设生态文明的要求。

软法的表现形式主要包括了政法惯例、公共政策、合作规范、自律规范、专业标准与弹性法条，这些软法规范在公域中普遍存在、齐头并进。每一类软法当中的各种软法规范也得到充分发挥，具体形态不一而足，形成了一个主要由立法惯例、行政惯例、司法惯例、政治惯例，国家性政策规则、社会性政策规则、政党性政策规则（政策性规则多数属于共同规范或合作规范），公共机构自律规范、公务人员自律规范、行业内部自律规范，国家标准、行业标准、地方标准、企业标准，柔性法律文本、弹性法律条款等共同构成的软法规范载体形态。[2]目前，我国的生态文明的建设急需推进，这就需要采用多种形态的、能够适用于不同的群体、不同的阶层、不同领域的手段推进，而软法正好符合了这一要求。

1.4软法在内容上多表现出激励性，罚则较少，对生态意识、生态文化的形成能够起到一定的推定作用。在全民生态意识还比较薄弱的现阶段，要开展生态文明宣传教育，弘扬生态文化，倡导生态文明，不能使用硬拳头，如制定严格的法律责任，如不遵守，严法以待，那样只会会适得其反，引起民众的反感，甚至抵触，生态文明建设就无法进行下去。相反，激励性的措施会引导民众对生态文明的关注、思考和认同，逐渐过渡为自觉地践行。

2、我国生态文明建设面临的难题

2.1国民的生态文明观念淡薄。广大民众永远是文明建设的最终推动力，唤醒、启迪民众的生态文明意识会对建设生态文明能够起到不可估量的作用。目前，关于“生态文明”还只是停留在政府倡导，专业学者呼吁的阶段，个别省区有一定的实践。但对“生态文明”如何下定义、生态文明包含的内容、生态文明与其他文明形态的关系、如何建设生态文明等理论问题在学术界也都还没有达成相当的共识。“生态文明”这个词对广大民众来说更是个新鲜的词汇，需要一个理解、思考、接受这种文明形态的具体过程，距离民众能自觉自律地践行它更是任重而道远。老百姓能切身体会到空气质量变坏、气候变暖等非常实际的环境问题，但并不知悉这些就是生态文明要研究和解决的问题，更不会要求自己从小事做起，从自身做起，自觉地参加到生态文明的建设队伍中来。如垃圾分类和回收问题，目前的大多数人基本都抱着不以为然的态度，进步一些的，能知道、能做到对垃圾进行可回收、不可回收的分类，但殊不知我们作出这种分类后，却被环卫工人一并收走，之前的分类就没有了任何意义。环卫部门对垃圾的处理方法也是以焚烧方式为主，既浪费了资源，又污染了环境。国外早有垃圾分类回收的成功做法，它成功恰恰建立在居民高水平的环境保护意识的基础之上，而我国目前还不具备这个基础，甚至离这个基础的形成还很远，所以目前还不能拿来为我所用，这不能不说是一种遗憾。

2.2各地区生态文明水平高低不平，全国环境科技水平欠缺。生态文明的水平和当地的经济活动能耗紧密相关，通过提高环境科技水平降低能耗是经济发展的可持续发展道路，也是实现生态文明的必由之路。以贵阳为例，2008年科技进步对经济增长的贡献率高达47.16%，科技支撑和引领贵阳生态文明建设的作用日益凸显。胡锦涛总书记在十七大报告中强调，要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。这些目标的实现需要更新科技观念，树立生态科技观，着眼于节能减排、提高效益、经济循环再生，推行生态化生产，优化科技创新环境，积极培养生态科技人才。比如，针对全球关注的全球变暖问题，有学者提出可以进行碳捕捉，将捕捉到的碳深埋到海底，并保证碳在海底永世不得翻身，这看起来是个非常有效的解决方法，暂不说这项工程成本高昂，就目前的技术而言人类也是无法办到的，这种方法也就在目前失去了论证、探索的必要，人类只能选择其他目前科技水平能够达到的手段和方法。

2.3环境立法中的法律规范对生态文明理念多有违反。环境立法是建设的生态文明基本保障，是实现生态文明建设的必要的法制途径，但目前我国的环境立法中还存在着违反了生态文明理念的诸多规范。以《环境保护法》为例，《环境保护法》确定了四项基本原则：环境保护与社会经济协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；污染者治理、开发者保护的原则；依靠群众保护环境的原则。这些原则中，协调发展原则只体现出了片面的发展的可持续性，预防为主原则明显体现了“末端治理”的指导思想，污染者治理原则使得环境责任主体受到一定的局限，虽然依靠群众保护环境是基本原则，但公众参与却无法可依。这些原则都或多或少地与生态文明的理念有出入，阻碍了生态文明的建设。

2.4全国各省区的生态文明建设起点不同，社会发展水平、自然条件各异，生态文明的水平总体在进步，但进步幅度不大，甚至个别省区还在退步。各省区的具体情况有差异，就决定了不能制定全国统一适用的、具体的生态文明建设标准、建设方法和建设目标。

3、软法对生态文明建设难题的解答

3.1软法的制定和实施，不断增强了民众的生态意识。软法是共同体成员协商制定和认可的，每一位成员都有遵守的义务，如果违反，就会受到共同体的谴责、惩罚。毫无疑问，在软法制定和实施过程中，人们自觉保护环境和生态的意识不断得到了加强。软法的发展和软法所体现的人们的环境和生态意识增强将是一个互动的过程：软法促进人们环境和生态意识的增强，而人们环境和生态意识增强则会推进相应软法的进一步发展。[3]近些年来，我国政府充分利用软法形式多样性的特点，对民众开展生态文明宣传教育活动，创新活动载体，为各种社会力量参与生态文明建设搭建平台。“绿色中国年度人物”奖是由中宣部、全国人大环资委、全国政协人资环委、文化部、国家广电总局、团中央和国家环保总局等七部委联合主办，联合国环境规划署特别支持、中国环境文化促进会承办，由公众、专家按照科学、公开、公平的方法评选出来的中国环保人物大奖。该奖首倡者、国家环保总局副局长潘岳指出，“绿色中国年度人物”评选旨在促进全社会牢固树立生态文明观念。实践证明，这种软法形态的激励措施对普及民众的生态文明意识，使得生态文明理念深入人心起到了巨大的推动作用。

3.2软法促进了环境科技进步，为生态文明建设的实现提供了保障。生态文明的建设离不开科技的支撑，而推动科技的进步，归根结底要依靠人才，人的积极性要在一定的措施的激励下才会发挥出来。贵阳市是在全国率先提出建设生态文明的城市，也是全国建设生态文明城市的成功典范，其成功之处就在于依靠科学技术的支撑。2007年，贵阳市委作出了建设生态文明城市的决定，市委市政府领导高度重视，制订、颁布了《贵阳市“十一五”科学与技术发展规划（2006—2010年）》、《实施贵阳市“十一五”科学与技术发展规划（2006—2010年）的若干配套政策》、《贵阳市生态农业产业发展规划（2008—2012年）》、《贵阳市生态水网建设科技规划》，出台了《关于实施科技规划、建设创新型城市，促进率先在全省实现经济社会发展历史性跨越的决定》；设立了“贵阳市最高科技创新奖”50万元大奖，用以激励在科技创新中取得突出成绩的企业或团队。有数据显示，2009年1—9月份，全市高技术产业累计完成工业总产值103。96亿元，比去年同期增长18.02%；累计实现工业增加值37.46亿元，比去年同期增长15.37%。高技术工业产值比全市规模以上工业产值增长速度高出9.47个百分点，对全市规模以上工业增加值的增长拉动了2.41个百分点，对全市规模以上工业增加值增长的贡献率达40.78%。[4]科技进步对贵阳市的生态文明功不可没，而软法对科技进步起到的促进作用也可见一斑。

3.3在建设生态文明过程中，软法成为硬法的有益补充。基于软法和生态文明建设的若干投合点，在实践中越来越成为硬法的有益补充，优先成为建设生态文明的选择。软法成为硬法的有益补充，不能简单地理解为环境硬法的查缺补漏，还包括了二者的相互转化问题。软法和硬法的划分并不是一成不变的，具体形势的变化和决策者理念的改变都可能出现二者之间的转化。在制定硬法的条件还不成熟时，软法先行，环境软法的存在对环境硬法起到了一定的指引作用，引导人们接受、适应、自觉遵守硬法规范，同时为硬法立法做出了一定的准备和积累，时机成熟时，环境软法转化为环境硬法更得人心、顺民意。

参考文献：

[1]周生贤.积极建设生态文明[J].求是，2009（22）.

[2]罗豪才、宋功德.认真对待软法—公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学，2006（6）.

[3]姜明安.软法的兴起与软法之治[J].中国法学，2006（2）.

[4]科技支撑生态文明、经济发展、科技进步新贵阳[N].科技日报，2009－10－29（3）.