对政府主导下解决学前教育入园难入园贵问题的新思考

张需

摘 要：近年来，上海市在市政府的高度重视和支持下，各级教育行政部门积极努力，全市学前教育的办园条件和办学质量得到了改善和提高，基本满足了适龄儿童的入园需求。但是由于各种原因，公办幼儿园入园难、民办幼儿园入园贵的情况依然存在。文章通过对上海市学前教育的现状进行分析，并在此基础上提出了解决幼儿园入园难、入园贵问题的应对措施。

关键词：政府主导 学前教育现状 问题新思考

中图分类号：G61

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）09-031-02

学前教育作为人生教育的基础阶段，对于儿童的健康成长至关重要。上海市各级政府对发展学前教育高度重视，2006年市教委、市发改委等12个部门制定了《上海市学前教育三年行动计划（2006-2008年）》，市教委还先后制定了《“上海市学前教育三年行动计划”幼儿园园舍建设实施意见》以及《关于本市学前教育三年行动计划资金筹措、管理、使用办法的意见》。2011年，市教委等11个部门又制定了《上海市学前教育三年行动计划（2011-2013年）》，对上海市学前教育的建设发展做出了新的部署。

一、上海市学前教育的现状

截止2011年末，全市共有独立设置的幼儿园1300多所，其中公办幼儿园约占66%；民办幼儿园约占34%。在园幼儿近44万人，其中在公办幼儿园近73%；民办幼儿园近27%。

近年来，上海市在市政府的高度重视和支持下，各级教育行政部门积极采取措施应对入园高峰，努力改善幼儿园办园条件和办学质量，积极推进上海市城乡学前教育均衡发展。

1.加大学前教育资金投入，财政保障水平逐步提高。各级财政加大对学前教育资金的投入，2011年学前教育经费投入与2009年相比，增加约10亿元。学前教育预算内教育经费投入占全市预算内教育经费投入的比例逐步提高。

2.加强学前教育园舍建设，幼儿园办学条件得到改善。2007年市政府把郊区新建60所幼儿园作为市政府重点工作，2008年至2010年连续三年将新建50所幼儿园列为市政府实事工程项目，2011年又把新建40所幼儿园列入市政府实事项目。

3.充分利用各类资源，多渠道解决适龄儿童入园需求。各区县通过加强学前教育公建配套建设、调整置换部分教育资源改为幼儿园、通过原址扩班提高资源利用率、向民办幼儿园购买学位等多种途径，确保适龄儿童入园需求得到基本保障。

经过多年努力，全市学前教育得到了较快发展，资源布局得到优化，幼儿园条件得到改善，办学质量有所提高。上海市常住人口适龄儿童入园需求基本得到满足，外来人员同住子女接受学前教育的比例也逐年提高。但是，由于存在学前教育资源配置不足、布局不合理等多种原因，公办幼儿园入园难、民办幼儿园入园贵的情况依然存在。

二、对入园难、入园贵问题的原因探析

1.公办幼儿园入园难。公办幼儿园入园难的状况在上海市中心城区与城乡结合部表现为两种不同的形式，中心城区主要表现为生均面积不足，城乡结合部主要表现为幼儿园平均班额超过规定人数。根据《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》的规定，以每班30人计算，班级规模为6班、9班、12班的幼儿园园舍每生建筑面积定额分别为9.9平方米、9.2平方米、8.8平方米。以某中心城区为例，截至2011年末，全区有公办幼儿园31所，其中生均建筑面积低于8.8平方米有18所，占58%，有6所幼儿园生均建筑面积不足5平方米。此外，根据《城市幼儿园建筑面积定额》[（88）教基字108号]的标准，幼儿园每班人数应控制在30人。以某城乡结合部为例，截至2011年末，全区有公办幼儿园41所，其中每班人数在30人以上的为37所，占90%，有3个幼儿园每班人数竟达到41人。

（1）产生以上问题的原因之一，是新增园舍的选址与入园布点需求不匹配。近几年上海市新增的幼儿园园舍剔除改建和扩建部分，主要来源是公建配套设施，其选址是房产开发商按房产市场的需求情况确定。根据《上海市城市居住区公共服务设施设置规定》的规定，新建居住区的公建配套教育设施应与住宅同步规划、同步建设和同步投入使用。但是由于房产销售及入住率等原因，部分新增幼儿园因生源不足空置，未达到预期的招生规模。如，2011年上海市某基地新增幼儿园2所，均为公建配套设施，区政府投入财政超过2400万元进行装修。由于居民入住率低，生源不足，其中1所设计规模为15班的幼儿园实际开班3个，在园人数为60人，另1所幼儿园空置。

（2）产生公办幼儿园入园难的原因之二，是常住人口人户分离和外来人口流动性强，造成入园需求分布不均衡。上海市从2011年开始以常住人口数量为配置幼儿园园舍的基数，之前是按照户籍人口数量配置幼儿园。由于常住人口人户分离和外来人口流动性强的原因，往往造成相关部门对入园需求预测不足。根据某区提供的《2008年—2012年学前教育事业发展规划》，该区预测2011年全区在园幼儿人数为2.9万人。统计资料反映，2011年实际在园幼儿为3.1万人，与规划预测数相比增加了2千人，相当于缺少15班规模的幼儿园4.5个。

2.民办幼儿园入园贵。与公办幼儿园相比，民办幼儿园收费标准高，同样级别的幼儿园，民办幼儿园入园贵已是不争的事实。上海市民办幼儿园与公办幼儿园均分成四个等级，分别为示范性、一级、二级和三级。以二级园为例，公办幼儿园按照最新公布的《关于上海市公办幼儿园保育教育费收费标准的通知》，收费标准为全日制每生每月175元、寄宿制每生每月340元，而民办幼儿园的收费从几百元到上万元不等。民办幼儿园入园“贵”的另一种表现形式是收费标准不断处于上升趋势，有的幼儿园甚至每年调增一次。而公办幼儿园的收费标准不仅是由相关部门作统一规定，而且每年都会组织检查组对幼儿园的收费情况进行审查。

造成民办幼儿园入园贵的主要原因是幼儿园所有的办园费用要通过收取保育保教费维持。近年来随着办园成本的增加，民办幼儿园收费标准也“水涨船高”。民办幼儿园入园贵的另外一个原因是，价格主管部门对其申报收（下转第33页）（上接第31页）费标准的审核把关不严。《幼儿园收费管理暂行办法》第九条的规定，民办幼儿园保教费、住宿费标准由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定，报当地价格主管部门、教育行政部门备案后执行。那么到底合理性由谁来审核？是教育部门还是物价部门？目前各区（县）的操作模式不同。在实际操作过程中，民办幼儿园在上报提高收费标准的申请资料时，物价部门只是盖章，并不对价格的合理性进行审核。甚至有的物价部门连盖章确认的步骤也直接省略，对幼儿园的上交材料不予回复，视同备案。操作相对规范的区（县）物价管理部门会要求教育部门参与价格审核的过程，但是因为标准不明确，所以核准率超过90%。由于价格主管部门对民办幼儿园的办园成本及收费审核把关不严，导致了民办幼儿园的收费调整存在随意性。

三、解决幼儿园入园难、入园贵问题的应对措施

1.收回部分出租给民办幼儿园的公建配套教育设施，增加公办幼儿园的园舍资源。上海市曾经在财政资金较为困难的时期，为了更好地解决适龄儿童入园问题，将部分公建配套幼儿园出租给民营企业和个人举办幼儿园。当时条件下的这种做法，也符合国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持的政策要求。但是，在今天面临幼儿入园高峰的情况下，为了促进教育公平，让更多的适龄儿童可以接受学前教育，应该将租赁到期或即将到期的公共教育资源予以收回，用于开办公办幼儿园。目前，上海市部分公建配套幼儿园投入使用超过10年，有的已出现裂缝、渗水、结构性沉降等问题。但因为民办幼儿园的盈利性目的，能够用自有资金进行大修的园所很少。考虑到目前上海市财力的实际情况，新建一家幼儿园所投入的土地购置、基本建设成本，可用于对多个公建配套幼儿园进行大修和二次装修，可以解决更多适龄儿童享受国家的公共服务。因此，收回部分出租给民办幼儿园的公建配套教育设施是短期内解决公办幼儿园入园难问题的行之有效的措施。

2.聘请专业机构对民办幼儿园收费备案资料进行审计，进一步促进规范民办幼儿园的收费行为。按照《上海市幼儿园收费管理办法（暂行）》的规定，民办幼儿园保育教育费是根据办园成本、经济社会发展水平、办学质量和群众承受能力等因素由幼儿园合理制定，在报区(县)教育局、物价局备案、签署《对社会履行备案收费内容承诺书》、列入招生简章向社会公示后执行。考虑到教育和物价部门缺少相应的专业人员，可以聘请有资质的会计师事务所对民办幼儿园提交的收费备案资料进行审计。目前确定民办幼儿园收费标准合理性的主要参考资料是近三年的会计报表，审计事务所在对备案资料审计的同时可充分发挥专业特长，对会计报表的真实性和完整性进行审查，从而确定价格备案依据的可靠性。此外，为了保证会计师事务所发表意见的公正性，建议委托审计的相关费用由财政资金保障。

总之，采取各种有效应对措施，真正缓解公办幼儿园“入园难”、民办幼儿园“入园贵”的问题，是规范幼儿园办学行为和促进学前教育发展的客观需要，也是促进教育公平、提高教育服务水平的一项民生工程。对此，政府有关部门和广大教育工作者应有充分的认识并采取相应的措施加以解决。

（作者单位：上海市审计局 上海 200000）（责编：吕尚）