论人民检察院监所检察工作改革

但 伟

（最高人民检察院，北京 100040）

在我国检察机关的权力配置中，人民检察院的监所检察权是一项专门的以法律监督为主的权力①。其设置的目的就是在监管场所进行有独立意义的第三方的客观监督。在完全封闭的监管场所，在有效的外部监督缺失的情况下，被监管人员（犯罪嫌疑人、被告人和罪犯）的合法权利极易被侵犯而不易获得帮助。这是世界各国狱政管理所面临的共同问题。由于法律制度的不同，我国的狱政监督体系由人民检察院监所检察部门负责。然而，目前的人民检察院的监所检察权主要在相关法律规定上还主要是一种纠错建议权②。法律没有具体规定监督的法律效力、被监督者的义务和不接受纠正意见的法律后果。监所检察工作面临法律监督属性如何体现的困境。

对监狱和看守所等监管场所的监管活动进行监督和保护被监管人员的合法权利是世界各国司法制度的一个重要组成部分，并由世界人权宪章、联合国公约、条约、文书、一些区域性条约、文书、国际人道主义法律和各国国内法律所规制。半个世纪以来，随着世界范围内人权保护浪潮的兴起，国际社会已经把对犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的人权保护作为衡量一个国家人权状况的主要标尺。各种监督方式和保障手段依各国司法制度、法律习惯的不同而呈现出不同的形态，效果也大不一样。主要分为两类：第一类是完全由公权力单独运行，归口一个部门，如中国。第二类是以公权力为主、吸收社会力量的介入。官方监督机制和非官方监督机制并存，如欧美等国。另外，各国刑事法律对羁押制度的设计和刑罚执行方式的取向、对监督部门和社会监督力量的权限授予不一也直接导致了被监管人员权利保护的程度的差别。

在我国，监所检察权是《宪法》赋予人民检察院法律监督权的一个组成部分，由《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《监狱法》、《看守所管理条例》、《劳教所管理条例》等法律法规和检察机关内部各种文件予以具体规定。监所检察是根据1979年颁布的《人民检察院组织法》第二十条关于“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅”而提出，并在近几十年的检察工作实践和检察学研究中形成的一个新的法律名词③。从字面上来看，监所检察就是指由检察机关对看守所、监狱、劳教所等监管场所的执法活动履行监督。根据有关监所检察的立法和文件规定，监所检察的职权范围远远超出了对监所部门的执法活动履行监督。可以说，我国的监所检察权是一项由检察机关独立行使、对监管场所的监管活动和刑罚、劳教执行进行监督并保障被监管人员合法权利的国家权力。因循的是权力监督权力模式，而且目前的制度设计没有给其他部门和社会力量的介入留下接口，只有监所检察权是唯一的一个第三方力量。

不管是单一形态监督模式还是多种形态监督模式，其工作的目标都应该是一致的：监督权力和保护人权。而且围绕这个目标所设立工作内容和评价标准也应该是一样的。在国外，监督与保护的工作是分散到多个部门和由多方面社会力量承担，而在我国，基本上由监所检察部门承担。模式的不同，只是因为国情和制度的不同而做出的不同选择而已，只是说明完成工作的方式不同而已。如果因为模式不同，导致内容、标准都不同，那么监督和保护的目标就无法实现。比较两种不同模式，不是简单地去比较两种模式的优劣，而是通过比较来审视我们自己的工作，客观地评价我们自己的工作是否落到实处，并且在借鉴其他国家的经验中探索履行职能的最佳途径。如果有不足之处，那么也就是监所检察工作还需要改革的地方。用什么视角来看待监所检察工作中的不足之处，是监所检察改革和发展的关键。

我们的监督模式中保护人权最直接的工作有两项：（一）对在押犯罪嫌疑人、被告人羁押期限是否合法实行监督；（二）受理被监管人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉。但是我们这里的“对羁押期限的监督”只是单纯停留在对羁押期限合法性的监督上：羁押只要在法定的期限内就视为合法。另外，我们对加强对刑罚变更执行的监督也只是体现在纠正减刑、假释、暂予监外执行、保外就医不当上。这只是对狱政管理部门提请减刑、假释、暂予监外执行和法院裁定是否合法的事后监督，并不是对罪犯合法享有被减刑、假释、暂予监外执行、保外就医的权利的保护。

目前检察工作许多问题都是立法上的问题，要对法律法规进行改革，涉及的部门、牵扯的利益太多，成本太高，时间过长，改革的效果也不确定，不是监所检察部门一家能说了算的，而当事人的权利保护又不能等待。因此，我们能否考虑在现有的监督模式内先从人权最易被侵犯、保护最薄弱的地方和工作容易开展的地方入手，充分利用现有的检察建议权，尝试通过提高工作效率、升级工作平台、创新工作机制、强化工作责任来改变目前状况。

一、制定全国统一的换押法律文书，治理超期羁押

羁押期限监督实际上是一个机械的有条文可依的监督工作。到期案件没有流转、结案或变更强制措施就应当视为超期。从技术上来看，超期羁押主要是因为对换押、提讯、提解过程和延长羁押期限的法律文书的监控不严造成的。全国不少地方监所部门通过创新工作机制达到了治理超期羁押的目标。如重庆市检察院、青岛市检察院、湖北随州市检察院实行《刑事案件换押提讯提解证》（又称“一证通”）就是一个非常好的治理超期羁押的举措。《刑事案件换押提讯提解证》将提讯、提解、换押三证合一。被羁押对象一进看守所，其在押时间、经历的每一个法律程序全都记在一张表上。它既具法律文书性质，也是提讯、提解、换押的唯一有效凭证，更是一张严格记录刑事诉讼办案期限一览表。山东省临沂市人民检察院实行《刑事案件羁押期限管理手册》也是将被羁押人羁押后每个诉讼阶段的办案期限及超期羁押记录在一张表格上，每个诉讼阶段均有被羁押人、办案人员和值班民警的签名。该《手册》从被羁押人入所时由看守所填发开始使用，随案同行，案件终结或被羁押人离所时交看守所存档备查，整个诉讼过程一目了然，使检察机关对超期羁押从事后监督变成了事前监督。以上的这些做法只是在工作流程上做的调整，不涉及法律制度改革，是在现有法律框架内对工作机制的创新，可以总结后在全国推广。当然要从根本上杜绝超期羁押，还需从立法上改革我国的逮捕制度，建立严格的司法审查机制和司法救济机制。

二、加强派驻检察机构建设，建立统一的智能化监所检察监督数字平台，提高监督能力

派驻检察是我国监所监督模式的重要组成部分，也是有别于其他国家监督模式的主要方面。在完全封闭的监管场所设立专门机构履行监督和保护职责应该是一个直接和有效的制度安排。改进派驻检察工作，使派驻检察室能及时发现问题及时解决问题，这也是目前监所工作改革最简便的途径。全国各级监所检察部门有12000多人。全国各地的监狱、看守所、拘役所、劳教所等监管场所大约4000个，在95%以上监管场所派有检察室，派驻检察人员9000多人，平均每个监管场所有2名检察官，押量在1000人以上的监狱、看守所，平均有3～5名检察官。从现有的人员数量上来看，要完成四个办法中规定的八类工作难度很大。每天的检察日志、工作台账、常规检查、被监管人员的思想动态、监（所）内秩序、生活保障以及减刑、假释、监外执行是否合法、接受申诉控告并转交相关部门、对监外交付执行活动进行监督、社区矫正监督、创建规范检察室等，还不包括查办职务犯罪和其他工作，2个人如何监督押量在1000人以下的监管场所？3～5人如何监督押量超过1000人的监管场所？人力不够的现状和监督工作的要求这对矛盾制约着派驻检察室工作的开展。但是短时间内增加编制的可能性不大，还得依靠现有的人员，在现有基础上来想办法。目前全国监管系统基本上实现数字化、网络化管理。全国很多地方的派驻检察室也已经和监管场所信息、监控联网，基本上做到同步地掌握监管场所的常态信息。

但是仅有联网是不够的，这样的信息只是单纯的信息，每天信息量都那么大，监督的信息点如何选取？因此还需要在联网的基础上建立智能化的覆盖驻监（所）检察管理领域和动态采集、分析监督信息的监所检察监督平台。在这个平台上，看守所在押人员数量、监管秩序、不同案件的诉讼时间、不同在押人员的羁押时间、在押人员的健康状况、诉讼活动的进行情况和监狱罪犯奖惩考核情况、减刑、假释、暂予监外执行呈报的情况、保外就医情况、严重违反监规的情况、又犯罪加刑处罚的情况、暴狱、脱逃、凶杀、自杀等监管事故和生产安全事故情况、对罪犯使用禁闭、戒具措施的情况、刑事执行机关与刑罚的执行和监管活动有关的重要活动安排、刑事执行机关的主管部门制定的规范性文件、刑事执行机关针对刑事执行和监管活动制定的内部规定、通知和其他文件、罪犯构成情况等刑事执行和监管活动有关的信息以及驻监（所）检察室对刑事执行机关呈报减刑、假释的审查情况、对人民法院减刑、假释裁定的审查情况、对保外就医的审查情况、对深入三大现场对在押人员的检察情况、在押人员申诉案件检察情况、重大事故检察情况、检察建议、意见和纠正违法通知书、对禁闭、戒具等措施使用的检察情况、需要告知刑事执行机关的其他情况等信息都能24小时不间断地被采集、分类、分析、提示，从而真正成为驻所检察官的工作助手，使驻所检察官从庞杂信息中能够准确地发现问题，改变单纯依靠人力去完成不可能完成的任务的现状，实现驻所监督从结果监督向过程监督、事后监督向事前监督、静态监督向动态监督的转变。

这个平台建成后要和所属院机关、省、市院监所处和高检院监所厅联网，便于上级院及时掌握监控信息，对下指导、督促。平台软件由高检院监所厅统一制作下发。这样平台建设、维护成本低且统一规范。

三、构建以监所检察部门为主导的中国特色社会主义司法救济机制

司法救济制度是针对刑事羁押制度而产生的。主要目的是防止不当羁押，给被羁押的人以获得司法复查、提出申诉和获得保释的机会，尽可能地减少未决羁押所带来的对犯罪嫌疑人和被告人人身自由的限制。司法救济制度的主体是法院。法院通过复查羁押必要性来主动救济，被羁押人也可以向法院控告、申诉羁押不当或要求解除羁押，即“人身保护令制度”④。

由于我国的《刑事诉讼法》中没有规定羁押制度，逮捕就是羁押。捕后的办案期限就是羁押期限。办案的必要性就是羁押的必要性，所以也就没有必要再审查羁押的必要性了。尽管《刑事诉讼法》第七十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。”这里的“如果发现”只是一个假设情形。“如果没有发现”也就就此打住。“应当”也是一个或然词语。所以这个条款是不能对当事人提供保护的。依据《刑事诉讼法》第五十二条、第七十五条以及第九十六条的规定：“被羁押的犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、律师有权为其申请取保候审，或者提出申诉、控告，对于采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除。”但“有权申诉、控告和要求解除”没有任何程序做保障。办案部门就是决定放人的部门，只要办案部门不同意，在押人员没有渠道可以获得救济。公检法三家在各自的办案环节都是办案单位，都不具有中立的性质。法院也没有授权作为司法救济的主体。所以在我国的审前羁押中是没有司法救济制度的。

没有救济的权利是无法兑现的权利。长期以来，高羁押率和超期羁押一直是社会关注的热点，也是我国刑事司法改革的难点。把犯罪嫌疑人、被告人羁押起来对政法工作和社会管理来说相对方便和安全，而对没有必要被羁押的人来说就是侵犯了其应当依法被保护的人身自由权。近十年来相关统计数据显示，全国各地检察机关的逮捕率基本上在85%以上，而全国法院判轻刑率十年来持续超过60%，职务犯罪轻刑率更是超过75%。笔者在今年6月中旬对全国五个城市2012年1至5月逮捕率进行调查，均在90%以上。而捕后变更强制措施率则在5%以内。从数据上可以看出，现有的职权体系中的各个职能部门没有去主动发现不当羁押和认真接受当事人变更强制措施的申请。逮捕率和羁押率基本等同。“一捕到底”、“一押到底”仍然是我国刑事司法工作的现状。

主要原因是各办案部门客观中立性的缺失。因为做这项保护人权的工作会导致自身部门的利益受损和承担不必要的工作风险。所以，自身利益的考量大于了当事人的权利保护。但是，“一押到底”的现状又不能这么维持下去，可以依法不被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权的保护又不能等待，总得想办法把这项工作做下去。为了保护在押人员的合法权利，国家在完全封闭的监管场所专门配置了检察机关的监所检察部门来行使监督和保护的职权，而且是唯一的客观中立部门。一押到底的羁押现状固然和有羁押决定权的部门有关，但唯一的设在监管场所专司人权保护职责的监所检察部门也不能说对此没有责任。过去监所部门“对羁押期限的监督”只是单纯停留在对羁押期限合法性的监督上。羁押只要在法定的办案期限内就视为合法。即使是不当羁押或错误羁押。羁押是否有必要与羁押期限监督无关。根据监所部门的职责范围和要求，监所部门从刑事拘留开始直到有效判决生效前的诉讼全过程都可以在其日常的监督工作中发现不当羁押和错误羁押，以及接受来自在押人员要求变更和解除强制措施而未被有关机关采纳的申诉并及时向不同诉讼阶段的“有关机关”提出变更和解除强制措施的建议。由监所检察部门承担这项工作实际上是对羁押期限监督工作的具体化，并没有超出职权范围，纯属被忽视了的本职工作。监所检察工作的对象首先是失去自由的被监管人员，在目前的制度安排中，监所检察部门更是唯一的可以提供权利保护的机关。所以，监所检察工作的重点就应该放在权利保护上。基于这样的思路，笔者提出了“建立由驻所检察官根据在押人员的实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”和《在押人员羁押必要性评估表》并在全国近20个基层检察院试点。在长达三年的试点过程中，试点单位普遍反映由监所检察部门在现阶段行使司法救济职能实际上是监所检察权的细化。对在押人员的羁押期限的审查是监所检察监督的一项重要工作。如果在审查中发现不当羁押，监所检察部门当然有权提出纠正建议。

这项工作由监所检察部门统一负责，通过建立在押人员台账，对在押的人员羁押情况进行动态监测，经预测评估发现没有羁押必要的，即按程序启动审前羁押必要性审查程序，并按规定的程序报批和办理。犯罪嫌疑人也可以通过信访申请向监所的驻所检察人员提出，要求审查其是否有羁押必要。同时要求公诉部门应当事人的请求或自行决定对犯罪嫌疑人变更强制措施之前，应当以《移送羁押必要性审查函》的形式移送监所检察部门进行羁押必要性审查，监所检察部门按程序进行审查后，以《羁押必要性审查复函》的形式告诉公诉部门该在押人员是否有羁押必要，公诉部门再按变更强制措施的审批程序决定变更在押人员的强制措施。此外，在批捕环节，侦监部门承办人在对公安局提请逮捕的嫌疑人进行逮捕必要性例行审查时，也要求承办人员参照《羁押必要性审查评估计分表》自行测算，并将《羁押必要性审查评估计分表》送交监所检察部门审查复核和备案，监所部门应当对侦监部门的“评估计分”进行认真审查，发现问题及时纠正。这样，以监所部门为主导的司法救济机制就能够发挥作用。当然这项工作的阻力也很大。主要是思想认识不统一，对人权保护的认识和对羁押对社会秩序的危害认识都不清楚。而且这个机制并没有强制力做保障，只有建议权。另外担心有风险（如被取保人逃跑、妨碍诉讼正常进行或再犯罪等）。这些问题有待于这个机制的各项配套机制进一步完善以后再来研究解决。

通过建立羁押必要性审查机制，各试点单位的逮捕工作也受到了监所检察部门的直接监督，逮捕率有了大幅度的下降。捕后的羁押必要性审查又给在押人员提供了权利救济通道。因此，在现有的法律框架内，具有中国特色的社会主义司法救济制度就初现雏形。本次刑事诉讼法修改将这一试点工作的成果吸收为第九十三条，明确规定了羁押必要性审查工作和该项的承担主体是人民检察院。随着新《刑事诉讼法》的实施，这样工作还需进一步细化，还需要有相关的机制来保障这个条文真正得以落实。

四、建立由驻监检察官根据罪犯实际情况提出予以减刑、假释、暂予监外执行、保外就医建议的工作机制

现有的监所检察模式对减刑、假释、暂予监外执行、保外就医的监督工作的思路还是放在防止监狱管理部门滥用权力上，而不是考虑怎样运用法律监督权去建议和督促监狱管理部门和法院让更多的在服刑期间表现好的，符合减刑、假释条件的罪犯获得减刑、假释、暂予监外执行的权利。监督往往是在事后监督上，就是在法院裁定之后，我们来审查，发现问题加以纠正。这不是以人权保护为中心的监督模式。如果转变一下工作思路，就是在平时的驻监检察工作中发现表现好、应该得到及时减刑或应该获得假释、暂予监外执行、保外就医的罪犯，我们应该主动提出相关建议。

刑诉法规定的检察机关对刑罚执行变更的监督只是事后监督。如果检察机关事前不掌握与罪犯执行变更直接有关的改造情况、悔改表现、身体健康状况等基本情况，并对考核计分情况进行监督，事中不能积极参与监所部门提请呈报变更执行的研究活动，那么，事后的监督只能是“形式监督”。尽管2003年司法部颁布的《监狱提请减刑假释工作程序规定》，2005年中央政法委下发的《关于进一步加强保外就医工作的通知》和2008年监所检察“四个办法”都强调检察机关要对刑罚、劳教执行变更进行同步监督。然而，到目前为止，对事前监督的程序还没有可操作性的规定，2008年监所检察“四个办法”也只是对事中、事后监督作了规定。

为此，笔者在湖北省武汉市城郊派出检察院试点由驻监检察官根据罪犯实际情况提出予以假释的工作机制。制定了《检察机关对服刑人员假释建议书》和工作流程。并在全市所有监狱摸排驻监检察人员将达到假释标准的罪犯情况表报城郊院，由城郊院按户籍地不同分到各区检察院监所部门，要求区院监所部门调查核实其家庭状况、派出所、社区矫正机构的接收情况等，填写《检察机关对服刑人员假释建议书》中的“建议假释征求意见”，一个月内将调查情况回馈城郊院。监狱据实填写建议书中的“基本情况和建议假释的基本条件”后，再呈报驻监检察室审查。驻监检察室根据反馈情况综合考察拟提请假释人员的具体情况，报城郊院检察长讨论研究决定是否对其提请假释建议。目前这项工作正在试点中。

监所检察改革既是整个检察改革的重要组成部分，又有其特殊的业务属性。监所检察工作的对象首先是失去自由的被监管人员，所以其核心应该是人权保护，而且在目前的制度安排中，监所检察更是唯一的可以提供权利保护的机关。所以，监所检察改革的重点就应该放在权利保护上。这也是以上四个方面改革设想的初衷。

当然，所有的改革最终还是要落实到人来做。再好的制度也靠人来执行。这些年来监管场所出的问题，有些也应该和监所检察监督不力有关。所以，提高监所检察人员的责任心可能是除了制度、机制层面的改革最重要的事情。

注释：

①白泉民、尚爱国：《监所检察权新论》，《人民检察》2007年第15期。

②检察机关发现违法、违规情况，只能向有关单位提出纠正意见或者发出《纠正违法通知书》，而检察建议和纠正违法通知书是否被采纳往往取决于被纠正单位的认识态度，如果检察建议和纠正违法通知书不被采纳，由于法律没有赋予检察机关采取相关强制措施的权力，只能提请有关部门解决，使得监督流于形式，影响监督权威。

③张永恩主编：《监所检察教程》，中国检察出版社1991年版，第2页。

④人身保护令制度是在古代英格兰普遍实行的“令状诉讼制度”的基础上发展演变来的，15世纪开始作为对抗非法关押的独立法律手段逐渐分离出来，1679年颁布的《人身保护法》以法律的形式固定下来。人身保护令只有公民已经被“羁押”的时候，为了获得释放，才可以向法院申请。由中立的法官确定已经存在的关押是否合法，从而决定对在押的人是否释放。它是一种对于已经被羁押者权利的事后补救性措施。