青年自组织参与城市社区治理机制探讨

何 涛

（浙江舟山行政学院，浙江舟山316000）

改革开放以来，计划经济时代及改革开放初期实行的单位化社会管理体制开始瓦解，社会结构出现了去组织化、碎片化的趋势。正是在这样的社会转型背景下，赋予了社区治理以更多的历史使命，决定了我国逐渐以社区治理为平台构建新的基层社会治理方式的必要性和紧迫性。在社区治理中，不同社会群体和阶层自发形成新型民间组织，通过结社的方式表达自身诉求、满足自身需求、维护自身权益、参与社区治理与公共管理服务。青年作为需求最为旺盛、交流最为活跃、思想最为解放的群体，结社的愿望和参与社区治理的诉求更为强烈。“青年自组织代表民间利益，谋求建立公民秩序和维护社会公正，成为政府、企业、市场之外，作为社区治理的多元主体之一，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般社会服务义务的一种重要的社会力量。”［1］因此，探讨青年自组织参与城市社区治理的内在逻辑及机制，推动城市社区治理主体多元，不断完善基层社会治理格局，具有深刻的理论意义和广泛的实践价值。

一、相关概念及界定

（一）青年自组织。自组织是指有着共同需要的人群根据各自需求自发成立、自我运作、自主发展的新兴社会组织，属于民间组织范畴，但是又区别于传统意义上的民间组织概念，它们大多没有在政府社会团体管理部门或企事业单位内部申请登记注册，但在社会生活中比较活跃。青年自组织是自组织中的一种类型，是指以青年为主体，以自发成立、自主发展、自我运作为要求，是一种既没有在民政部门正式登记注册，也没有在机关、团体和企事业单位内部登记备案的，在社会生活中较为活跃的青年民间组织。按照共青团中央提出的定义，青年自组织，是指年龄在18～39岁之间的青年，按照一定宗旨，具有一定活动及运作规则，并具有一定规模（10人以上），自发成立、自主发展、自我运作的民间组织。青年自组织是青年自发形成的自组织，充分体现了青年的发展性、社会性，以及城市青年参与社会生活从无序到有序的一个发展过程。

（二）社区治理。社区原是社会学的一个基本概念，自我国学者上世纪30年代从英文“C o mm u n i t y”一词翻译过来，至今其含义已经发生了很大变化。简言之，“社区就是由一个相对稳定、相对独立的地理空间，一定数量的人口、心理和文化上的认同感及社区中人们的各种社会活动及其互动关系。”［2］89在传统社会管理理念下，社区作为政府行政区划的一部分，随着全球治理理论的盛行及公民社会的兴起，社区概念暗含着去行政化，更多的体现社会的自治、自我管理和共同治理，在这种理解下，对于社区的关注就逐渐从社区管理转变为社区治理。社区治理可以理解为，“在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”［3］，社区治理的实质就是在多元主体共同参与下对社区公共事务进行的管理活动。著名学者俞可平认为：“社区治理的行为主体构成多元化、多样性；社区治理的目标除经济社会发展任务外，更看重社区基本要素的教育；社区治理行为指向是社区中的公共事务，是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域；社区治理的权力运行方向是一种多向度的、上下互动的过程。”［4］45社区治理与以往的社区管理相比，提倡治理主体的多元，强调治理过程的互动性以及社区治理的基础不是控制而是协调。城市社区治理正受到越来越多的重视，具有理论和实践的双重意义。

二、青年自组织参与城市社区治理的实践背景

（一）顺应城市社区治理模式的历史变迁。城市社区治理模式是指为实现社区建设和发展目标而采取的社区公共事务管理方式与方法。传统的城市社区治理模式以管理为主，表现为自上而下的垂直治理机制，具有治理结构单一、治理形式条块分割、管理效率低下等弊端。这种治理模式对于社会环境的反应不灵敏、组织沟通速度慢，无法及时满足人民群众多层次、差异性的利益需求。因而，当前城市社区治理模式正在由“管理”转向“服务”，从“被组织”转为“自组织”，通过培育社区自组织，形成政府与社区自组织以及市场共同服务和管理的模式，实现由行政一体化社区管理向多元主体共同治理转变。

（二）完善城市社区治理格局的现实需要。社区治理的实质在于多元主体共同参与社区公共事务的管理活动。社区治理结构则是指社区和治理主体之间的相互作用关系。相对于传统管理的层级模式，社区治理更强调善治，强调社区居民的广泛参与和多元治理主体的共同管理，更强调利益相关者之间的协调与互动。目前社区治理存在三个层面的行为主体：政府、社会组织、社区公众。青年自组织作为社区社会组织的重要组成部分，对于扩大社区公民参与、推进城市社区民主政治建设具有重要的推动作用，是完善城市社区治理格局的重要因素。

（三）应对城市社区治理的特殊性要求。城市社区治理有以下几方面的特殊性：一是城市社区治理的网络化和虚拟化。城市社区不同于传统的村落，社区居民之间缺乏传统的邻里之间的交流与合作，居民与社区委员会之间、居民与政府之间的联系并不紧密。随着信息技术的进步，网络越来越多地充当了城市社区交流的平台，社区居民越来越多地以虚拟身份参与到社区生活中来，青年社区居民是这部分群体中的最重要的组成部分。二是城市社区治理主体的多元化。我国城市化进程快速推进，在城市社区中各种民间组织、非营利组织、公益组织等，逐渐构成了城市社区治理的多元主体，加之城市社区所辖企事业单位、军地共建单位等，因而城市社区治理的主体更为复杂。三是城市社区治理的动态化。城市社区居民参与社区治理的能力正不断增强，公民意识发展迅速，加之城市社区信息的较快传播，导致社区公共事务的居民知晓率和被监督程度大大提高，单一的和固定的管理手段已经远不能适应。

（四）符合青年自组织发展的内在规律和发展趋势。当前，我国正处于社会转型时期，城市青年群体出现了价值多元化、需求多样化和参与自主化趋势，青年群体对于社区公共事务的参与需求越来越强烈，参与的手段和方式日趋多样。随着社会公共空间的日益广阔，青年需要有相应的组织为其提供信息及参与平台，传统的社区管理模式阻碍了城市青年群体对于公共事务的参与，难以满足广大青年的实际需要，青年自组织应运而生。青年自组织在成立之始往往起源于兴趣或公益目的，但随着自组织的发展和成熟，青年自组织逐渐广泛关注社区的公益事业、公共服务以及社区重大事项的决策与执行，已经涉及城市社区生活的方方面面，正成为公民社会的重要组成部分。

三、青年自组织参与城市社区治理现状剖析

当代青年的主体意识、参与意识正不断增强，城市青年群体通过青年自组织平台关注交友、运动、公益事业，同时也正以全新的方式参与社区公共事务，在城市社区建设和治理中发挥着越来越重要的作用。但因为外部环境和自身条件等原因，也存在着许多不足，甚至有一些潜在的负面作用。

（一）青年自组织参与城市社区治理的作用与形式。目前，青年自组织参与城市社区治理的主要形式有：（1）参与社区民主管理。青年自组织深入到城市生活的方方面面，通过服务换取成员的支持和居民的信任，积极参与社区公共事务的管理与决策，为社区管理建言献策，在社区与青年之间搭建沟通的桥梁和纽带，成为青年参与城市社区民主政治的重要平台。（2）提供社区公共服务。青年自组织积极搭建了为青年群体提供社区公共服务、从事公益类事务的平台，成为分担部分政府公共服务供给功能的有效载体。（3）培育社区公民文化。青年自组织在形式上形成了平等、协商、民主的参与机制，客观上为青年群体创造了一个民主的平台，培育了以平等、协商、民主为主旨的社团精神。青年自组织成员通过参加公益类事业、社区事务决策与建议等活动，潜移默化地传播公民文化意识，推动社区民主政治的健康发展。（4）反映青年意见诉求。“青年依托网络，集聚感兴趣的议题，实质上就是诉求表达、意见整合。青年参与青年自组织活动的过程，实质上就是青年反映主张、体现愿望的过程。它能比较真实地反映青年的愿望和要求，是青年诉求的依托和依靠。”［5］青年自组织的成立和发展，为青年表达自己及参与社区公共事务的意愿提供了渠道，为青年群体实现自身的归属和自我实现搭建了平台。

（二）青年自组织参与城市社区治理的不足或限制。一方面，缺乏参与社区治理的外部环境。一是缺乏合法身份。绝大部分青年自组织没有在政府相关部门进行登记。《社会团体登记管理条例》等现行法规就成立社会团体的人数、人员、资金等均有严格规定，这将大多数青年自组织挡在了合法民间组织之外。二是活动经费没有保障，缺少资金支持。大多数青年自组织很难得到政府的行政拨款，同时也不具备接受社会捐赠的合法地位，自我筹资的能力比较有限，导致青年自组织的资金来源受限。三是对于城市社区青年自组织的培育发展缺乏规划和管理。当前，城市社区青年自组织处于自发无序、管理混乱的状态，许多青年自组织在功能定位上存在着重复、单一，生存能力不强。四是缺少参与社区治理的渠道。青年自组织普遍依赖网络存在，在现实社区公共事务中，长期缺乏与社区之间的有效交流与沟通，缺少参与社区生活的渠道。另一方面，受自身发展所限，青年自组织往往过分依赖于负责人，大多时候靠感情和个人魅力维系整个组织，缺乏完善的制度保障和目标导向，组织结构比较松散。青年自组织成员组成非常复杂，流动性强，需要通过经常性的活动来保持成员的热情和相互之间的交流，但这又极受资金、场地等所限，导致许多青年自组织长期处于闲散状态，很难有效地形成组织氛围。同时，核心管理人员不稳定，缺乏专业的管理人才，人员流失严重。

（三）青年自组织可能存在的对于城市社区治理的负面作用。青年自组织在城市社区治理中存在一些潜在的负面作用：一是青年自组织的迅速发展，对政府的掌控和引导带来很大难题，尤其是绝大多数青年自组织以网络为依托，以虚拟身份存在，这给城市社区治理中整合体制内青年组织资源及体制外青年资源带来新的问题。二是部分青年自组织开展的活动中存在一些不良倾向，过分注重自我，忽视社区其他居民的感受，远离社区生活，游离于政府监管之外，甚至可能会有极端行为出现。三是部分青年自组织有可能成为导致社会不稳定的组织力量，如带有黑社会性质的自组织团体。四是一些宗教类青年自组织，容易为非法组织、邪教组织或国外敌对势力利用。

四、完善青年自组织参与城市社区治理机制分析

随着社会转型的进一步深化，青年自组织在城市社区治理中发挥着越来越重要的作用，需要规范、引导青年自组织健康、蓬勃发展，并在社区、青年自组织与政府之间建立良性循环、有机互动关系。

（一）改善青年自组织发展的制度环境。一是实行青年自组织登记备案制度。目前，越来越多的青年自组织涌现，但现行法规的严格规定阻碍了青年自组织的合法化，导致他们大多未取得合法地位，游离于有效的约束和监督之外。因此，要探索青年自组织登记备案制度，即对青年自组织进行登记管理，而不实行双重管理体制，并试行对社区青年自组织实行分类指导制度。二是健全青年自组织发展及参与城市社区治理的法规体系。目前，我国有关社会组织的法律法规主要针对正式注册的民间组织，而对于自发形成、数量庞大的青年自组织尚无明确和具体的政策管理措施，尤其是对于青年自组织参与社区治理方面更是存在法制空白。因此，既要贯彻法制原则，要出台登记备案制度，明确青年自组织的法律地位，又要制定青年自组织参与社区民主政治生活及公共事务的具体管理规定，完善青年自组织参与城市社区治理的各项配套政策，维护其合法权益，保障青年自组织参与社区治理的合法性和有效性。三是建立合作机制，推动青年自组织有序参与社区公共事务管理。在广泛开展登记备案的基础上，加强政府、社区与青年自组织的经常性联系，主动把青年自组织纳入到社区治理的视野范围内，积极探索多元的城市社区治理模式，努力构建社区自治、社会参与、合作共赢的城市社区公共服务运作方式，形成治理主体与青年自组织之间的良性互动机制。

（二）加强引导，提高青年自组织参与社区治理能力。青年是社区生活中最积极、最活跃的一个群体，青年自组织的有序发展，对于提高社区居民整体参与意识以及自组织参与能力将起到积极作用。因此，要切实加强对青年自组织的研究，正确引导，主动服务，提高青年自组织参与城市社区的治理能力，促进青年自组织的健康有序发展。第一，要把青年自组织纳入到政府的管理视野，在实行登记备案制度的基础上，组织专门的机构和人员，对社区青年自组织进行彻底的调查摸底，切实了解社区范围内青年自组织的存在数量、组成和发展现状，建立基本档案，使青年自组织引导管理工作更具有针对性和可操作性。第二，主动扶持和培养一批具有代表性以及已有一定社会影响力并且组织体系健全的青年自组织，充分发挥其在城市社区治理中的示范作用。第三，由城市街道牵头，具体落实到社区委员会，建立专门的服务青年自组织的机构，为他们提供服务的平台，帮助青年自组织提高其组织化程度、制度体系建设和人员培训。第四，培育带头人和骨干力量，提高青年自组织的凝聚力。可通过举办培训班、研讨会、外出考察等途径，加大青年自组织带头人和骨干力量的培养力度，提高他们的领导水平和组织协调能力，增强他们自觉参与城市社区治理的意识。

（三）搭建平台，拓宽青年自组织参与城市社区治理途径。一是提供参与信息。由政府相关部门和社区为青年自组织提供社区公共服务信息、决策咨询等情况。二是协调各方资源。根据不同青年自组织的不同需求，协调城市社区治理各方主体，在活动场地、资金、项目等方面提供支持，推荐青年自组织承接社区公共事务。三是构建网络平台。地方政府可以以市属区为单位，建立该辖区内青年自组织网络服务平台，以达到切实引导青年自组织发展，增进青年自组织之间的交流，建立青年自组织与社区其他治理主体的互动机制的目的，从而使青年自组织成为城市社区治理的重要主体。

（四）加强党团组织在青年自组织发展及参与社区治理中的作用。在城市社区治理中，政府、社区自治组织、市场、民间组织各尽其责，协调发展。政府在社区建设中有不可推卸的责任，但是在自组织参与社区治理过程中，政府不能凌驾于社区之上，也不能直接领导自组织发展。因而在推进青年自组织参与城市社区治理过程中，党团引导作用成为青年自组织保持正确发展方向的重要保证。具体来说，首先，党委和团委要向青年自组织提供自身拥有的部分资源，为青年自组织提供资金、场地的便利，并进行政策上的倾斜和照顾，推动青年自组织加强自身建设，积极参与社区公共事务；其次，为青年自组织提供更多的参与城市社区治理的机会，给予一定的精神奖励，激励青年群体参与社区事务；再者，根据青年自组织的不同特点开展党团工作，对于组织体系健全、社会影响力大的青年自组织可适时建立正式的党团组织，吸引优秀青年自组织负责人和骨干力量加入党团组织。

［1］ 周莹.青年民间自组织与社区互动机制研究［J］.当代青年研究，2010，（9）.

［2］ 娄成武，孙萍.社区管理［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［3］ 魏娜.我国城市社区治理模式：发展与制度创新［J］.中国人民大学学报，2003，（1）.

［4］ 俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［5］ 何跃，郑梦颖.公益类青年自组织现状调查及对策研究［J］.重庆邮电大学学报：社会科学版，2010，（2）.