新农保与城保［1］的衔接制度研究

2012-04-02刘芳佳

长沙民政职业技术学院学报 2012年2期

关键词：城镇职工个人账户新农

刘芳佳

（西南大学法学院，重庆 400715）

新农保与城保［1］的衔接制度研究

刘芳佳

（西南大学法学院，重庆 400715）

在社会保障城乡统筹的大背景下，新农保与城保制度的衔接问题日益凸现出来。新农保和城保制度衔接是新农保与其他诸多制度衔接命题的重中之重，通过分析两者衔接制度建设的必要性和对新农保与城保制度比较，提出两者衔接制度的目标、原则和具体的操作方式。

新型农村合作养老保险制度；城镇职工养老保险制度；衔接制度

作为解决农民养老问题的重要举措,新农保发挥了重要作用，但新农保在其衔接制度建设上仍是空白。作为“候鸟型”的农村流动劳动力（大多是农民工）流动于城乡之间，而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台并没有填补城乡之间养老保险关系转移的空白，解决新农保与城保制度之间的衔接问题极具紧迫性。只有建立具体的新农保与城保的衔接制度，才能有效解决新农保制度的可持续发展问题。

一、必要性分析

（一）农民工现象将长期存在

农村流动劳动力（农民工和失地农民）既不同于农村居民，也不同于城市居民。他们往往是农村精英，但生活在城市底层，被包括社会保障制度等在内的面向城镇居民的相关制度所排斥。比如养老保险，重庆綦江县委书记王越说：“对农民工而言，更加发现如此熟悉的城市并不属于自己：不能享受城市最低生活保障、医疗保险和公共福利，不能申请经济适用房和廉租房”。我国农村劳动力流入城镇成为农民工，不仅数量巨大，而且增长迅速。国家统计局第六次全国人口普查数据分析表明，“目前最新的人口普查数据显示，全国流动性人口数量为2.61亿人（确切数为26139万），比10年前增长1.17亿，增速为81.03%。不包括市辖区内人户分离的人口（农村户口占大多数）为221426652人，比10年前增长了1亿人，增速为82.89%”［2］。“有关专家研究认为，到2020年乃至更长时间，在经济持续高速增长的情况下，我国的城镇化将经历一个高速发展的时期，城镇化水平年均增长率应不低于1%。但即便届时达到专家预测的城镇化程度，2020年我国城镇化水平也只能达到57%左右。实际上，我国的城镇化进程还受到土地、资金、城乡社会保障资源等方面的制约，要达到发达国家的水平更为困难”［3］。因此，可以断定，我国的城镇化将是一个长期的过程，农村流动劳动力在我国也必将是一个长期的历史现象。另外，据预计到2030年，我国失地农民将增至1.1亿，他们都有一个典型特点—务农无地、上班无岗、保障不足。所以我们要立足大部分农村流动劳动力难以城市化的现实，有效解决新农保与城保的衔接问题，从而打破养老保险制度“碎片化”格局。

（二）国家相应法律或政策规定缺乏

“目前我国农村社会保障制度的开展主要依靠国务院及其部门的有关通知等政策性文件，规范性的法律文件较少”［4］。《社会保险法》的出台是我国社会保障发展史上最重要的里程碑，但其内容非常不均衡，依然是以城镇人口为绝对重点，涉及农民权利的只有一两句指导性的条文。如《社会保险法》第9条规定：“职工应当参加基本养老保险”。可见，基本养老保险对于职工是强制性的，但对于广大的农民没有规定相应的养老保险措施。《社会保险法》第95条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。《社会保险法》第96条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。虽然从以上《社会保险》的有关规定当中把农民工和失地农民纳入其调整范围，但涉及很多需要法律明确的核心问题，都“由国务院另行规定”或“由省、自治区、直辖市人民政府决定”，这样一来，各地方自行其政，实际上按照有些地方的做法，农民工和失地农民的社会保障水平远远低于城镇职工。“比如城镇企业职工社会保险原则上不以户籍为界限，而是以职业为标准，对广大农民工也同样适用，但在流动时户籍仍是保险关系转移续接的重要约束”［5］。所以说，不管《社会保险法》把农民工和失地农民纳进与否，户籍制度和养老保险关系在城乡转移续接问题都会对农村流动劳动力的养老保障产生约束。所以只有建立新农保与城保的衔接制度，才能保证农村流动劳动力自由地选择养老保障。

2009月2 月5 日，《农民工参加基本养老保险办法》（草案）正式向社会公开征求意见。虽然向公众公开的仅仅是其摘要，但关于农民工养老保险的焦点问题有所涉及，如新农保与城保选择问题。按照“办法”的制度设计，与用人单位建立劳动关系的农民工必须参加城镇养老保险，且不允许退保；同时可以选择参加农村养老保险。参加城保满15年以上的，与城镇职工享有同等养老权益；不满15年的，又没参加新农保的，一次性支付其个人账户养老金。参加城保不满15年，但参加了新农保的，个人账户转入户籍地的新农保制度，享受新农保待遇。这样的规定过于粗糙，对新农保与城保衔接问题也未作出明确的规定。如参加城保超过15年，但没有参加新农保，又希望回农村养老；参加城保超过15年，并参加新农保，又希望在城市养老；参加城保不足15年，并参加新农保的。他们在城市积累的资金如何转移到新农保中？在新农保积累的资金如何转移到城保中？对于这些一系列的衔接问题，仍是空白。

2009年12 月22 日，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，为城保关系转移接续奠定了基础，但对于城乡地区之间的养老保险制度的转移问题没有规定，即新农保与城保衔接仍是空白。比如劳动者跨统筹地区流动时，社会统筹基金只转移单位缴费的12%部分，8%留在转出地，转出地是净受益者，相应的8%的损失就要由转入地和劳动者来承担，除非中央政府能够补贴这部分损失。尤其是农民工呈现明显地从中西部落后地区向东部发达地区流动，当他们无法满足15年的最低缴费年限时，中西部地区最终将成为转入地，东部地区成为转出地。城保与新农保的衔接政策没有出台，意味着即使是个人账户部分，农民工也要等达到退休年龄后才能一次性领取。另外，“与城镇养老制度相对应的是新农保，后者与户籍制度高度相关，这也是此次转续流程设计中需要考虑的一个因素”［6］。在城镇企业职工养老保险转移接续暂行办法中，对于符合退休条件但各地缴费都未满10年的退休者，需要到户籍所在地申领养老金，这尤其凸显了大城市户口的价值，因为对于许多农民工来说，很难在一个地方缴费满10年，因此，只能回到自己户籍所在地申领，但养老却可能不在户籍所在地。几句强烈户籍色彩的规定和新农保与城保衔接政策的缺失都将制约社会保障的改革。

不管是从我国农村流动人口的现状还是从相关立法及政策趋向上看，建立新农保与城保的衔接制度都是非常必要的。

二、现有模式分析

新农保与城保相同点表现在都是出于社会保障的普遍原则，强调“保基本、广覆盖”，新农保采用“基础养老金+个人账户”模式与城保“社会统筹+个人账户”的模式有异曲同工之处。而两者的区别表现在：保障对象不同，前者是农村居民群体，而后者保障的是城镇就业群体；在强制力上，前者强调自愿原则，而后者强调强制性；在政策弹性上，前者有弹性，表现在缴费标准上，而后者则无；另外在筹资结构上，前者由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，后者由个人缴费和用人单位构成，无政府补贴；在立法层次上，相对于城保的立法层次来说，农保就低得多。值得一提的是，目前二者在保障水平上存在较大的差异。城保中社会统筹部分由各省根据本省上年度平均职工工资的20%进行给付，中央财政每年有大量预算用于职工社会养老保险基金补助。根据人力资源和社会保障发展统计公报的数据，“2010年，全国城镇职工基本养老保险基金收入13420亿元，比上年增长16.8%，其中征缴收入11110亿元，比上年增长16.5%；基金支出10555亿元，比上年增长18.7%。年末基金累计结存15365亿元。各级财政补贴基本养老保险基金1646亿元（其中中央财政补贴1326亿元），2010年参保的离退休人员6299万人”［7］。相当于平均每位离退休人员从财政那里获得2890元养老金补贴。相比而言,国家财政对新农保投入有限，新农保规定符合条件的老人每人每年仅660元。总的来说，由于我国这种二元经济社会的特殊性，限于现阶段生产力的发展水平，农保必然不同于城保。

实现新农保与城保的有效衔接，主要是以农村流动劳动力即农民工和失地农民为对象。从当前的实践看，对于农村流动劳动力（针对农民工）参加社会养老保险主要有以下几种模式：

一是“进城”模式，即与城镇职工适用同一的城保制度（如广东省和深圳市）。这种模式采取社会统筹和个人账户相结合的形式，明确个人账户可以转移，统筹部分只能在达到领取养老金条件后，按月发放，并不能跨统筹区转移。这种模式具有不足之处：首先，“养老保险的缴费基数与缴费比例在一定程度上抑制了农民工和用人单位参加养老保险的积极性”［8］。各地缴费比例的不同会影响到农民工的合理流动，影响到企业间的公平竞争；其次，在统筹方面，农民工跨统筹区转移时不能像城镇职工一样统筹部分得到承认；另外，该模式具有一定的不可衔接性，主要体现在退休年龄上。

二是“返乡”模式，即将农民工纳入农村社会养老保险体系。这种模式按照新农保保障模式、缴费标准以及待遇计发等方面执行统一标准。该模式门槛较低，但是这种模式现在仍在试点中，与“进城”模式一样都没有充分尊重农民工对城市建设的贡献，也没有在尊重“农民工”意愿的基础上进行。

三是单独建制模式，即单独为农民工设立新的综合社会保险制度（如上海）。该模式通过政府行政部门统一管理，综合保险基金实行集中管理、单独立户、专款专用。这种模式能够较好地解决农民工的工伤保险和住院医疗保障问题，缴费费率也比城镇职工的低。但“这种综合模式没有专门的养老保险账户，并且与目前城镇的统账结合的养老保险模式存在巨大差别，所以制度衔接能力较差”［9］。这种模式在很大程度上限制了劳动力的自由流动，由于社会保险关系不能接续，职工的社会保障权益受损。

这三种模式共同的问题是，制度设计缺乏灵活性和开放性。在其他地区没有相应的制度与其衔接，不适应农民工的流动性，并会导致农民工退保现象增加。目前国内各界对于中国社保体制走向统一已经达成共识，只是在实现途径上存在分歧，这三种模式与“一元制”的理念是相悖的。另外，从上述《社会保险法》、《农民工参加基本养老保险办法》（草案）、《指导意见》等今年来国家颁布的相关文件、草案、征求意见看，国家决策层放弃为农民工单独建制，国家决策层认为国家基本养老保险包括城镇基本养老保险和农村基本养老保险，且对于实现统一社保应分步走，应针对不同人群分别建制，实现社保全覆盖，然后再逐步融合，并且力求避免“碎片化”。

三、政策建议

随着农村人口的城镇化、非农化及农业产业化进程的加速推进，对新农保制度与城镇职工基本养老保险之间的转移接续提出了迫切要求。当农村劳动力因转为城镇职工等农转非因素或迁往其他地区而脱离农村养老保险体系时，为避免其养老保险账户不能顺利衔接的问题出现，建议各地政府应创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。“有必要在基金管理上提高农村社会养老保险的统筹层次，在经办管理上加强与职工养老保险制度的整合，以进城务工人员和失地农民为重点对象，实现新农保与城保的有效衔接”［10］。

（一）目标、原则

新农保与城保衔接制度的目标就是通过新农保与城保有效衔接,保障农村流动劳动力的养老权益，实现城乡一体化的养老保障制度。

新农保与城保的衔接制度应确定以下原则：第一，公平原则。衔接制度必须确保养老保险金的公平分配，不能因为“农民工”身份而降低待遇标准，侵犯农民工养老权益。例如新农保与城保可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题。第二，经济效率原则。任何制度在建立、执行的过程中都会考虑成本的高低问题，新农保也不例外，在构建新农保与城保衔接制度时，应以最低成本取得最高效益，有效保证新农保与城保养老保险权益的转、接、并、续。第三，制度统一原则。养老保障的最终形式是实现全国统筹，各地实行的新农保本来就有“碎片化”的趋势，新农保制度与城保制度的衔接上，对于农民工，只要不参加城镇养老保险，就应被新农保制度所覆盖，而不应该建立独立制度。第四，简单透明原则。该衔接制度只有越简单透明，才越容易推广，跟上新农保制度施行的步伐。

（二）具体建议

1、对象

本衔接制度适用于参加城保制度的农民工和参加新农保制度的农村户籍人员。已经按国家规定领取城镇企业职工基本养老保险待遇的农民工,或者已经男年满60周岁、女年满50周岁农村户籍人员,不再转移养老保险关系。

笔者认为，对农民工进行分类，如长期打算在城镇就业的农民工参加城保，季节性临时工参加新农保，一时拿不定主意的农民工，可以任选其一的规定不具合理性。首先前两种“进城”、“返乡”的情况都具有剥夺性的嫌疑，从一定程度上剥夺了农民工自由选择的权利。其次，对于长期、季节性临时工也不好作出准确界定。再次，农民工在作出参加城保或新农保时，对于自身的支付能力是有一定知晓的，政策规定不能硬性划定他们应该参加城保或新农保制度。另外，只要做好新农保与城保制度的衔接，如个人养老信息全国联网，就可以解决上述硬性规定的问题。

2、基础养老金和个人缴费

前文所述，新农保采用“基础养老金+个人账户”模式．与城市职工基本社会养老保险“社会统筹+个人账户”的模式有异曲同工之处。建议新农保提高基础养老金给付水平。财政按上一年农民人均纯收入的20%进行补贴，农民个人也按上年纯收入的8%缴纳养老费。“在模式上实现了农村社会养老保险与城镇职工社会养老保险的对接。虽然保障水平不能与城镇职工保障水平相比，但是基础养老金替代率、个人缴费率都相同，从某种程度上更符合农民对社会养老保险的需求，而且实现了社会养老保险制度的相对公平。缩小与城镇职工养老保障水平的差距，有利于政府提供的基本公共服务均等化的实现，有利于社会保障的城乡统筹”［11］。这样的修改在形式上实现了新农保与城保的对接；这种给付标准与农民纯收入挂钩，和经济发展想适应，缴费标准也是与农民的收入挂钩，随收入增加而增加。另外，这样的修改与国家财力和农民收入增长是相符合的，具有一定的可行性。

3、养老关系、资金转移

坚持养老关系和养老资金一并转移、统筹账户和个人账户均转移。

实行城保到新农保的衔接。参加城保农民工在城镇之间跨省流动就业参保的,按照《暂行规定》办理转移接续手续。返回农村就业或务农的,由城镇养老保险关系所在地社会保险经办机构负责将城保的关系转移接续到本人户籍所在地社会保险经办机构新农保的关系上。对于参加城保满15年的，均享受城镇职工养老保险待遇；对于未满15年的，将城保账户的资金转入新农保账户：其统筹账户中财政补贴部分计入新农保的统筹账户，单位与个人缴纳部分（24%）计入新农保的个人账户。

实行新农保到城保的衔接。养老保险关系由新农保养老关系所在地社会保险经办机构负责将新农保关系转移接续到城镇户口所在地社会保险经办机构城保的关系上。对于参加新农保满15年的，享受新农保保险待遇；对于未满15年的，将新农保账户的资金转入城保账户：其统筹账户资金计入城保统筹账户，个人账户资金计入城保的个人账户。

4、重复参保缴费问题

农村户籍人员同期不能同时参加新农保和城保制度。如果参加城保和新农保都超过15年的，可同时享受城保和新农保的养老保险待遇；如果两者其一满15年，另一种未满15年，享受满15年所属的养老保险待遇，未满15年所属的养老金清退给个人；两者都未满15年的，可协商本人保留其中一个养老保险关系,清退另外的养老保险关系。如保留的是城保关系,则由转入地清退本人农保个人账户中的个人缴费部分本息额,财政补助划入个人账户中的部分不能清退个人,并入基金统一管理。如保留的是新农保关系,则由转入地清退本人城保中个人账户和单位缴费部分并入新农保的个人账户。

5、转移接续手续办理

由用人单位或参保人员向新参保地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请,并提交原参保地参保缴费凭证。新参保地社保经办机构在15个工作日内,审核转移接续申请,对符合本办法规定条件的,向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函,并提供相关信息；对不符合转移接续条件的,向申请单位或参保人员作出书面说明。