农业土壤污染防治的法律法规分析

王跃先 张荣慧

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨 150040)

在有法可依的前提下，农业土壤污染却愈演愈烈。本文将从法规政策角度分析，为改善农业土壤污染防治法律体系提供借鉴。

一、我国农业土壤污染现状及成因

农业土壤的外来污染源，包括水污染、大气污染、固体废弃物污染等等，本文着重分析工业污染所引起的一系列重金属污染。首先废水对于灌溉水源的污染相当严重。国家环保部数据显示，2009年重金属污染事件致使4 035人血铅超标、182人镉超标，引发32起群体性事件。近年来，仅镉污染事件，就有2005年的广东北江韶关段镉严重超标事件、2006年的湘江湖南株洲段镉污染事故、2009年的湖南省浏阳市镉污染事件。其他重金属污染事件，如“血铅超标”事件已涉及陕西、安徽、河南、湖南、福建、广东、四川、湖南、江苏、山东等省。血铅超标在很大程度上是因为百姓食用铅超标的粮食所导致的，而粮食之所以会铅超标，就是因为使用了重金属污染的河水灌溉农业作物。一项由原国家环保总局进行的土壤调查结果显示，广东省珠江三角洲近40%的农田菜地土壤遭重金属污染，其中10%属严重超标。2010年，中山大学生命科学学院的科研团队分别在广州6个区各选择两个农贸市场采集蔬菜样本，分析样本中镉、铅的含量情况。结果发现，叶菜类蔬菜的污染情况十分严重，除1种为轻度污染外，其余5种均达到重度污染水平。

农业自身污染主要包括农药的施用、化肥的施用、地膜污染、养殖业粪便污染等等。目前农业生产所施用农药种类常见的有5大类、几百种，根据原料来源可分为有机农药、无机农药、植物性农药、微生物农药。此外，还有昆虫激素。最早施用的DDT等剧毒性农药，1972年虽已停止使用，但时至今日，仍能在土壤中检测出来。化学肥料的污染也是日益剧增，氮磷钾的不合理配施，致使土地板结、农产品硝酸盐残留超标的案例比比皆是。中国化肥的利用率不高，当季氮肥利用率仅为35%。据联合国粮食及农业组织的资料显示，1980至2010年中国的化肥用量增长83%，而粮食产量只增加31%。肥料利用率偏低一直是中国农业施肥中存在的问题。鲁如坤等研究发现，中国农田磷肥的利用率仅为10% ～25%。磷肥利用率偏低不仅造成资源严重的浪费，还会使大量的磷素积累在土壤中，从而导致农田及环境污染。农用地膜通常是透明或黑色PE薄膜，也有绿、银色薄膜，一般用于地面覆盖，用以提高土壤温度，保持土壤水分，维持土壤结构，防止害虫侵袭作物和某些微生物引起的病害等，从而促进植物生长。1995年国内农用地膜仅为47万吨，而2010年使用量已经达到118.4万吨，而且大部分使用的是不可降解的塑料，残留量非常高，造成土壤生态破坏，菌落生物失衡，而随着塑化剂风波的蔓延，地膜无法沉降是否会导致土壤中塑化剂含量过高而影响人们的健康仍在讨论之中，至今尚无定论。

二、我国农业土壤污染防治相关法律与问题

(一)立法现状

《环境保护法》第六条提出一切单位和个人都有保护环境的义务，并且有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举控告，明确了公民的环境权。第九条规定国家环境质量标准的指定机构为环保部。第十五条规定跨区域污染的行政解决机制。第二十条要求各级政府密切关注农业生产，引导农业生产者对农业环境进行保护，并规定合理利用化肥、农药以及植物生长激素。

《水污染防治法实施细则》第二十四条规定:利用工业废水和城市污水进行灌溉的，由县级以上政府农业主管部门进行土壤监测，并采取措施防止土壤污染。第三十九条列举了各类可造成灌溉水源污染的物质类别，并规定应处罚金最高10万元以下，最低2 000元以上的处罚措施。第四十三条规定:对造成水污染事故的企业、事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但最高不得超过20万元。对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元。

《水污染防治法》第二十五条规定:国家建立水环境质量检测和水污染排放检测制度，由国务院水行政等部门负责。其中第四章第四节规定了农业和农村水污染防治的措施，对于使用农药、污染水灌溉农业、防治污染土壤、地下水和农产品进行了详细规定，并规定县级以上地方政府农业主管部门和其他有关部门应当采取措施，指导农业生产者合理施肥、使用农药。

《环境影响评价法》第十条规定了专项规划的环境影响报告书应包含的内容。第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实施分类管理:一、可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的影响进行全面评价;二、可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。第二十四条规定:建设项目的环境评价文件自批准之日起超过5年方决定动工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。

《农业法》第二十五条规定:农药、兽药、肥料、饲料添加剂的生产经营许可，禁止生产和销售国家命令淘汰的农药等。由省级以上政府农业主管部门进行监控和调整。第四十三条规定:国家采取宏观调控措施，使化肥、农药、地膜等主要生产资料和农产品之间保持合理比价。第五十八条规定:县级以上政府农业行政主管部门应当采取措施，保证农民和农业生产经营者合理使用化肥、农药、农用地膜，推广先进技术，防治农业污染。

(二)立法缺陷

1.农业土壤污染防治法律体系缺失。目前我国在众多法律法规中都涉及农业土壤污染，但十分零散，并未形成体系，相对于工业污染防治法律体系来说，还相当滞后。农业活动也并未全面纳入环境控制的范畴，针对农业土壤污染的立法仅停留在规范性的建议层面，实际操作性并不强。对于农药造成的环境污染，如何治理并消除其影响也没有明确的法律法规予以规定。另外，农用地膜目前也还没有明确的立法规范和防治措施。

2.法律法规操作性不强。目前农业土壤污染在环境污染防治法律中仅仅是附带性条文，法律条文和规章条例提出的多是主题式内容，并没有作进一步明确的规定。比如《环境保护法》对农业土壤污染仅在第二十条中进行原则性规定，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫的综合防治，合理利用化肥、农药以及植物生长素”。除此之外再无配套性实施细则进行详细规定。如何合理使用化肥、农药，如何防止土壤污染，已污染土壤如何治理以恢复其使用价值均无法规可依，缺少法律所应具有的明确性。现行大部分法律法规、政府规章对于农业土壤污染的防治仅停留在倡议宣言的层面，司法实践缺少依据。

3.法律处罚过轻。以《水污染防治法实施细则》第四十三条为例，其规定对造成水污染事故的企业、事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但最高不得超过20万元。对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元。《水污染防治法实施条例》颁布于2000年，距今已经近12年。2000年，最高20万元的罚款对于一个企业来说是合理的处罚比率，但是12年后的今天，此额度的罚款对于有些企业而言已经无关痛痒。企业可以通过扩大生产，增加销售利润来弥补，从而导致越处罚、污染越严重现象的出现。对于农业化肥的施用便是个很具体的例子。由于化肥的偏施，现在土壤肥力严重下降，出现了施肥逐年增加，产量却逐年降低，而相对应土壤的污染进一步加重的现象。为满足化肥市场需求，化肥生产厂商不断扩大生产，其生产本身产生的污染罚金，已经划归为生产成本。为了增加利润，企业变相增加氮肥产量，引导农业生产者偏施氮肥，最终导致施肥不合理、土地板结，肥力下降，农业生产者只能施用更多的化肥来保证产量。以市场利润填补污染罚款之后，还有很可观的收入，这说明现行惩罚力度无力调控污染防治。

三、对于农业土壤污染防治的几点思考

1.完善农业土壤污染法律体系。散在的众多法律、法规的原则性规定根本不能适应现在农业土壤污染防治的需要，最直接有效的方法是制定《土壤污染防治法》，单独撰写一章农业土壤污染防治措施，以此作为规范防治直接有效的法律依据。但是仅有一部专项法律并不足以构成一个完善的法律体系，仍需要其他专项规定、法律、法规作为依据。首先国家制定颁布的一系列有关化肥、农药、禽畜养殖的专项管理规定，应改变其原则性条文的现状，寻求权威科学家出具报告，并进行实际认证，明确各类化肥、农药等造成环境污染的残留含量标准，并以此作为农业土壤污染防治的基础，从污染源头进行管理。在此基础之上，由于中国各地区地形地貌、水文、气候、农业投入化学品的使用状况有很大差异，这就要依靠高校和科研机构，寻找科学合理并且适用于各地方治理改善污染现状的方法，由地方规章等保证实际的效果，对已经污染的土壤进行修复，以恢复其使用价值。最终要上升到国家层面，修改《农业法》，或者制定并颁布《土壤污染防治法》，明确国家治理农业土壤污染原则，并细化法律涉及的防治层面，明确提出政府各部门的责任归属以及相应处罚，切实保障污染防治的实际执行，通过经济政策引导农民自觉自愿使用有利于环境的生产方法。例如，建立农业清洁生产的科技项目、产业结构的税收优惠政策、财政补贴政策，从而引导农业生产者减少对环境的污染。

2.明确土壤污染责任归属。分析目前各国现有的土壤污染防治法律，以美国的污染归责原则最为严格，其实行无论有无过错，只要是土地所有者，并且在使用中造成了土地污染就必须问责。其他多数国家也是适用溯及责任，对于因果关系没有过多要求，这样就会直接约束土地使用者的经营行为，从根本上控制污染行为。不过我国在制定法律时并不能完全地照搬国外归责原则。中国有自己的国情，一旦实行无过错责任制，就会大量增加诉讼案件数量。而对于那些相对污染较轻、完全可以恢复地力重新使用的土地，投资者会因为担心责任归属而放弃使用，这与我国民法原则中的公平原则相冲突。以上因素使我国倾向于采取“污染者治理，受益者付费”的原则，而这一原则依赖于我国环境权的进一步研究。

3.相应加大现有污染处罚力度。农业土壤污染的污染源不论是其自身污染还是外来污染，目前大部分都是有法可依的，但是为何污染防治无力，其原因便是法律处罚过轻。企业反而寻求扩大污染，并依此来增加企业收入。如何度量处罚的力度呢?这可以借鉴当前正在热议的食品安全处罚。农业土壤是人类大部分食材的种植地，是一切食品安全的源头，对此更应引起重视。例如，污染灌溉水源的企业，不应仅仅依照法律处以最高100万元的罚款，或者停业整顿、限期治理等处罚方法，而应将其盈利空间全部罚没，让其失去生存空间，使整个行业包括上下游行业不得不放弃赔偿罚款中的利润生存空间，强制性改善生产工艺，最大限度地减少污染，从而在源头上减少污染排放，防止农业土壤污染进一步加剧。根据环境污染影响评价报告，若产生较严重的社会影响，还应追究企业直接管理人员的刑事责任。

［1］ 盛运来.中国农村统计年鉴(2011)［M］.北京:中国统计出版社，2011:86-98.

［2］ ［美］蕾切尔·卡逊.寂静的春天［M］.吕瑞兰，李长生，译.长春:吉林人民出版社，1997:2-4.

［3］ 王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考［J］.法学评论，2008(3):22-24.

［4］ 邱秋.东亚、东南亚土壤污染防治法［J］.当代法学，2008(2):45-46.