借鉴德国财政均衡体制 促进我国公共服务均等化

张永会

（作者：深圳市委党校副教授）

20世纪90年代东西德统一后面临着两地在思想意识、生活水平、发展模式等方面的巨大差异。然而，经过近20年的努力，现在德国已成为联邦制国家中均等化程度最高的国家之一：西德和东德的财政平衡指数已经由之前的相差50个点缩减到现在的仅仅6个点①，成功缩小了地区之间的财力差异，有效提升了欠发达地区公共服务水平，从而有力地维护了国家的统一和社会的和谐稳定。这其中，为公共服务能力的均等而要求财政均衡化实现的财政平衡机制是重要的因素。在今天我国为实现基本公共服务均等化而努力的情况下，德国的实践无疑会提供有益的启示，并为进一步的改革完善提供借鉴。

一、德国以公共服务能力均衡化为目标的公共财政体制

德国是联邦制国家，政治上分权自治与适度集权相结合，行政上联邦、州和地方（市、县、乡）三级政府各负其责，各级政府具有自己独立的预算，并对本级议会负责，经济上实行社会市场经济。

德国宪法即《德意志联邦共和国基本法》（下称《基本法》）明确提出“公民生存原则一致”要求，要在全国范围内提供大体相当的生活条件，各州都应为居民提供水平基本相同的公共服务。为实现这一目标，必须保证每个州的财政实力较为接近，即财力的基本均等化，这样才能保证每个州提供公共服务的能力不至于太悬殊。然而，各州之间由于自然条件、地理位置和历史渊源的不同，实际上各地财政资源差距巨大，人均纳税在不同地区差距能够达到十几倍。因而，为实现公共服务均等化的目标，德国建立起了以财政均衡性转移支付体制②为核心的一系列富有成效、独具特色的措施和制度。

（一）财权和事权相统一的财政体制

德国《基本法》对各级政府的事权划分做出了原则规定，同时也明确了各级政府的支出责任和税收分配制度，形成了联邦、州、地方三级核算的分税制财政体制。

事权划分方面。原则上，凡是涉及整个国家利益，需要全国统一行动才能实现的事务均属于中央政府；与地方经济社会发展密切相关的事务则由地方政府具体负责；对于一些特殊的事务，由两级以上政府共同承担。具体而言，联邦政府事权范围主要包括国防、外交、海关边防、联邦交通和邮电以及联邦一级的行政事务、财政管理等。州政府的事权范围主要包括州一级的行政事务和税务管理、警察、教育事业、文化事业、医疗卫生、社会保障等。地方政府事权范围主要是提供区域性特征极强的公共产品和服务，包括了辖区内的公共事务、公共基础设施与服务设施的建设和维护等。

财权划分方面。税收是德国各级财政收入的主要来源，约占四分之三，成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。《基本法》规定了各级政府的税种划分，根据分税制要求，税额较大和税源稳定的税种被划为共享税，其余税种为专享税。德国实行的是共享税与专享税共存、以共享税为主的模式。《基本法》对各级政府税收分配作了明确规定，联邦法律只能做小的调整，重大调整必须通过基本法修正案来进行，因此税收分配比例是相对固定的。

据此，联邦和各州各地方政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出，即联邦承担的事权职责由联邦安排支出，各州或地方承担的事权职责由各州或地方安排支出。这体现了不同层次政府职责（事权）与财政支出（财权）之间的统一性。

（二）财政均衡性转移支付机制

《基本法》要求，财政资源分配应当保证联邦政府和各州政府能够独立行使各自所负责的各项职能。为达此目的，人均税收较低的州可以从各州增值税收入中取得一些差额。

具体措施由《财政平衡法》规定：采取纵向（上下级政府间）和横向（州际之间和州内各市镇之间）平衡两种方法调节财政收入的再次分配。这就是颇具特色和健全有效的德国财政平衡机制。

纵向财政平衡包括联邦对州的财政平衡和州对所辖地方政府的财政平衡两个层次：

联邦对州政府的财政转移支付。主要有以下几种方式：一是增值税的共享比例调整。在德国，共享税是税收的主要来源，政府按照税种的不同和一定的分成比例分配给联邦、州和地方政府。因此，中央财政可以把增值税部分作为专项均衡资金，一部分按照人均返还给各州。《基本法》规定，对于财力薄弱、收支不平衡的州，联邦要从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以资助，目标是使财政能力较弱的州能够达到全国平均水平的92%。二是专项拨款。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目，联邦政府要给予适当补助，以改善区域经济结构，或改善地方的市政建设；对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助，用于平衡地区差异。

州对所辖地方政府的财政转移支付。为了使各地方政府之间财政收支水平比较接近，各州对所辖地方政府也建立了财政平衡机制，具体做法联邦没有统一的规定。一般包括两种：一是一般性财政拨款，约占州对地方财政拨款的70%。地方政府是联邦政府和州政府社会公共事务以及地方社会公共事务的主要承担者，州政府就需要在财力上保障地方政府对各项公共事务的支出。这部分拨款不限定具体用途，地方可自由支配使用。有以下几种形式：按照地方税收能力指数和需求指数计算的拨款；行政开支补贴拨款；对特别困难地方的特殊拨款。二是州对地方的专项拨款，数额一般相当于州对地方转移支付资金的30%。这是专门用于州政府指定的公共服务项目的拨款，主要包括幼儿园、中小学及高等教育、道路建设、公共交通、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废”处理、养老金和社会救济等。

横向平衡主要是州际之间（州内各地方之间的转移支付由于在整个体系中占比很小且只有极少部分州实行，因此不叙——笔者注。）实行财政转移支付，富（财力强的）州将部分财政收入转移到穷（财力弱的）州，从而使各州的财政收支达到大致平衡的状态。财政转移在各州间进行，要经过联邦参议员的批准，由联邦按照严谨复杂的公式化方法测算出各州的税收能力和标准税收需求后，确定各州财力的强弱和转移支付的水平，最后确认各州是具有平衡义务还是平衡资格。

具有平衡义务的州按照测算的比例将财政收入“支援”给平衡资格的州。这可使贫困州财力可以提升到全国财政能力平均水平的95%。通过这种“劫富济贫”的方式，各州的公共服务能力基本相当，一定程度上能够起到均等化作用。最后，联邦政府通过补充拨款对一些特殊困难的州进行转移支付，补充平衡，对欠发达地区还有各种优惠政策。③

这样，德国在明晰不同层级政府职责权限的基础上，通过纵向和横向的财政转移支付，保证了不同地区公共服务财政能力的基本均衡，从而为在全国范围内实现公共服务均等化打下了良好的基础。

二、影响我国基本公共服务均等化的财政平衡问题

基本公共服务均等化在发达国家已基本实现。相比而言，我国的基本公共服务均等化才刚刚开始。由于基本公共服务均等化对于公民生存、发展具有根本的基础性保障作用，因而，这成为国家（政府）责无旁贷的义务。所以，政府财政在其中的作用不言而喻。从德国的实践来看，财政平衡对于公共服务均等化能力至关重要。而从现实来看，财政不均衡在我国表现得极为突出：区域、城乡、人与人之间在公共服务享有方面的差距显示了它们在财政资源获得方面的巨大差异。

这种差异有历史的原因，也有现实的理由。一个原因是长期存在的城乡二元格局。二元格局的存在不仅使得总体性的城市和乡村在建国几十年来资源获取、福利分配等方面差距巨大，而且成为在改革开放后流动人口（外来务工者）因户籍制度阻碍而难以融入工作地城市的主要因素。从公共财政制度的要求看，目前至少有两方面问题比较突出：

（一）在财政体制上中央、地方之间的事权、财权不匹配不统一

1994年的分税制改革，纠正了财政“大包干”体制下地方保护主义盛行，中央宏观调控能力受到严重挑战的弊端，大大提高了中央政府在财政分配方面的比重。分税制下，中央——地方关系呈现出一种“政治单一性”和“经济联邦主义”④并存的特点。在这种关系安排下，地方虽然也获得一定的自主性，然而总体来看，在中央——地方关系上，中央的权利性权重得到了强化，而地方的义务性负担相应加重了。换言之，分税制改革强化了中央政府的财政汲取能力，与此同时中央政府却下放了公共服务职责，财政重心上移，事权重心下移。在资源有限的情况下，地方政府为了完成规定的责任，不得不想方设法去挖掘更多的财政收入。而现存的中央、省、地（级市）、县、乡五级行政单位，按照链条责任传递的逻辑，必然发生越往下责任越大而资源（财政收入）越少的背离，从而财权和事权的不统一表现得更为明显。这已经为无数的研究所证实。

（二）在财政转移支付的机制安排上，财政再平衡的作用不明显

我国的财政转移支付是在1994年分税制的基础上建立起来的，还是一种不规范的过渡性的体制机制安排。其内容主要包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三种方式。从结果来看，税收返还采用的是基数法，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准，发达地区得到了较多的税收返还，不发达地区则返还较少，从而造成了地区间财力分配差距的扩大，转移支付的均衡功能被削弱了。而财力性转移支付针对的是较为贫困省份的财政转移补充，由于没有财政收入和财政支出的成熟的、科学的测算、评估，因而这方面的转移很难说能够实现均衡不同区域的财政能力并均等化公共服务。专项转移支付按照国际经验，对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。然而，由于各级政府事权划分不明晰，和测算标准的合理、规范性的不足，专项拨款的随意性明显，“跑部钱进”成为我国不少地方政府的一项重要工作内容，因而严重影响了财政转移支付在提升相对落后地区基本公共服务水准上的作用，阻碍了基本公共服务均等化的实现。

三、以财政平衡为手段，促进我国基本公共服务均等化

胡锦涛总书记在十七大报告中明确要求：健全中央和地方财力和事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。这为我们进一步的努力指明了方向。如上所述，德国以财政平衡为手段，通过纵向和横向的调节进行财政资金的转移支付，实现了不同地方、不同经济发展水平的公共服务水平提供能力的大致均衡，为和谐、稳定的德国的可持续发展提供了良好的基础，这一点应该为正在推行基本公共服务均等化工程的我国提供有益的借鉴。

考虑到与德国在发展阶段、基本国情、体制机制的巨大差异，鉴于我国正处于经济社会转型的进程之中，政府职能处于转化、重构的过渡时期，我国的以财政平衡为方向促进基本公共服务均等化只能是一个发展中完善并且呈现出自己的特色的渐进过程。然而，在这个过程中，至少以下工作是需要不断探索和改进的：

（一）探索改革现存的二元户籍体制，逐渐弱化并最终取消户籍因素在享受基本公共服务方面的作用

不改革二元体制，财政资源的配置就永远做不到均衡化。二元户籍体制作为一种历史的存在，曾经发挥过巨大的作用。然而，在今天，这已经成为一种具有歧视性的体制性因素而影响到数量巨大的群体享受本应由国家提供的公共财政服务，并进而影响到城市化进程的拓展和国家经济社会的融合进程。

（二）探索明确各级政府职责权限之间的划分

职责划分不清，不仅影响到职责的履行，而且对于履行职责的财政资源分配的合理性体制建立也影响巨大。从德国的实践来看，联邦、州和地方的事权范围、责任都由宪法和法律加以明晰界定，并且其事权、职责大小乃至履行方式都有法可依，各级政府分工明确、权责明晰，从而为分级分税财政体制的建立和有效运行提供了坚实基础。而我国的现实不仅是中央政府和整体的地方政府存在着职责划分不合理、财政资源分配与职责承担不匹配的问题，省级以下各级政府的职责分配与财力配备也几乎复制了上述问题。这实际上是我国在公共财政体制建立方面的一个整体性问题。

（三）探索建立中央财政为主导的科学、合理的财政转移机制

中央财政为主导，这是现代公共财政的发展趋势和共有特征，它有利于发挥和强化中央宏观调控的先天优势和协调日益复杂繁重的经济社会事务的职责，同时，也使得中央有相当能力支付不同区域协调发展的再分配（即财政转移支付）费用，以缩小地区间发展的差距。总体而言，现有的财政转移支付具有明显的过渡性特征。要以财政均衡为方向，科学研究、合理设计各种财政转移支付方式。考虑到各地方的现有利益以及在很长一段时间内地方政府都仍将是经济发展的重大推动力量的现实以及政府职能转变的趋势，对现有的财政转移方式要进行适度的调整，具体是：适度缩减税收返还的比例；在相对精确衡量各地区基本公共服务提供标准需求和地方财政收支的基础上，确定相对准确的财力性转移支付数额；同时对于专项性转移支付要在项目前期论证、资金支付以及后续监督上制定和设计相对完善的机制，避免“跑部钱进”等弊端的出现。

（四）要逐渐建立比较完善的财政监督体系

德国对于财政资金的使用具有全方位的监督体系，包括立法司法监督、财政部门监督、社会公众监督以及社会中介机构如会计师事务所的监督。作为财政资金的使用者，必须按照经审议通过的预算案执行，财政预算的编制执行必须清楚明白，时间、项目、方式都要明确。反观之，我国现有财政体制具有粗放式的特征，无论在财政预算、财政执行还是财政审计方面都具有不透明、不规范的过渡性特征。从实践中看，近年来各级政府开始公布的财政预算等信息，普遍存在着项目粗放、说明不到位、细目不公开的弊病，导致社会公众监督无力。应该完善政府财政运行，通过制度化方式，规范政府财政预算编制、执行、审计、公开等流程，并建立和完善包括人大、政协、审计、社会公众等全方位的财政监督体系。

注释：

①樊继达：《独具特色的德国式财政分权》，《学习时报》2010年9月13日。

②马海涛等著：《中国基本公共服务均等化问题研究》，经济科学出版社，2011年版。

③《德国公共服务供给与监管的经验与启示》，经济体制改革信息网www.sdpc.gov.cn。

④杨光斌：《中国的分权化改革——以中央——地方关系为主线的分析》，载《中国政治变革中的观念与利益》，杨光斌、寇健文主编，中国人民大学出版社，2012年1月版。

①朱秋霞编著：《德国财政制度》（修订本），中国财政经济出版社，2005年。

②考察组：《德国公共财政状况》，财政部网站，2008年6月23日。

③崔联会：《德国财政管理考察报告》，财政部网站，2007年12月11日。

④郭济主编：《行政管理体制改革：思路和重点》，国家行政学院出版社，2007年。