分类管理:我国民办教育综合改革的突破口——论民办教育分类管理的内容与途径＊

刘晓明， 王金明

（浙江师范大学职业技术教育学院，浙江金华 321004）

改革开放以来，我国民办教育发展迅猛，民办学校从非学历、非正规教育发展到各级各类学历教育，并呈现出稳定增长的势头。当然，这种发展态势也对民办教育现行管理制度和政策提出了严峻的挑战，民办教育改革势在必行。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》提出:要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。可以说，开展分类管理是民办教育综合改革的突破口。

一、我国民办教育管理存在的主要问题

虽然《民办教育促进法》的颁布为我国民办教育创造了良好的投资环境，吸引了大量的民办企业者投资办学，快速推动了我国民办教育事业的发展，然而当我国民办教育度过了投资的快速增长期之后，民办教育的管理面临越来越严峻的考验，甚至已经开始成为影响我国民办教育事业健康发展的最突出问题。

(一)法律法规不完善

我国民办教育法律法规的不完善是导致我国民办教育管理存在问题的主要原因之一。尽管《民办教育促进法》在很大程度上“促进了民办教育事业的健康发展”，为民办学校办学提供了政策法律依据。然而，仅靠一部《民办教育促进法》还无法彻底改变我国民办教育法律法规不足的现状，尤其是《促进法》中的一些政策标准定位较为笼统，如尽管规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会教育事业的组成部分”，但实际上却把民办学校定义为民办非企业法人单位，而非事业单位。另外《促进法》对资产返还问题不置可否，对可以取得的“合理回报”界定模糊，这一系列问题直接导致民办学校的“营利性”与“非营利性”界定混乱，政府对非营利性民办学校的优惠政策无法落实。

(二)管理体系不健全

由于我国民办教育尚未形成一套系统而完整的管理体系，使得民办教育管理存在治理机构不健全、执行机构力量薄弱、教育质量评估机构缺失等问题。这一系列问题导致政府无法对民办教育做出分层次、分类别的系统管理，甚至还会出现多头审批、政出多门等管理混乱现象，对民办学校或者管理过严甚至越位管理，限制民办学校的自由发展，或者过于放任自流，监管不到位，导致办学质量不能满足社会要求，影响民办学校声誉。［1］

(三)产权不明晰

《民办教育促进法》对民办学校的财产所有权并没有做出清晰的界定，即使是剩余资产的返还问题也避而不谈。法律上产权界定的不明晰导致目前社会各界对民办学校财产的所有权很难达成共识，民办学校“非企业法人”的定位则加剧了社会各界对财产所有权分配的争议，致使一些学校因为资产分配不清晰、不规范而产生问题，一些举办者甚至做出将企业资金与办学资金混为一谈，将办学资金用作抵押担保的行为。

(四)法人治理结构混乱

我国民办学校法人治理结构混乱主要来自于两方面原因:即董事会成员基本来自举办方，以及举办方与校长之间的权力分配争端。按照我国非营利性民办学校的定位，我国非营利性民办学校属于教育公益性组织，举办者可以享有的权利有知情权、质询权、监督权，却不应享有资产所有权，但由于我国《民办教育促进法》规定民办学校的举办者可以取得合理回报，这种规定间接促使举办者按照自己的利益要求干预校长办学，并排斥外来人员加入学校董事会。［2］

二、分类管理是民办教育健康发展的必由之路

民办教育实施分类管理并非我国独创，在美国等一些发达国家的私立学校都采用分类管理措施，即使在我国一些服务类机构的体制改革中也有实施分类管理的先例，如医疗卫生领域和科研领域。因此，我国民办教育实施分类管理是民办教育体制改革的大趋势，同时也是解决我国民办教育长期以来存在的管理问题的必然举措。

(一)分类管理有利于明确民办学校的性质

目前我国把民办学校定性为“民办非企业单位”，这一模糊的定性导致我国民办学校行政管理上的混乱，内部管理时有冲突。为解决上述问题，我们可以借鉴美国私立学校营利性和非营利性分类管理的经验，规定我国民办非营利性学校应满足学校法人产权必须独立完整、举办者不得享有办学结余资产的所有权、从办学结余资产中归还给举办者投入资产后的剩余资产必须用于发展教育，不能进行分配等条件。［3］无法满足上述条件的则为民办营利性学校。民办学校在设立时举办者必须首先明确学校的性质，并向主管部门提出申请，主管部门依照营利性与非营利性标准对民办学校进行审核、登记和管理。凡是确立为非营利性的民办学校均为事业单位，享受与公办学校同等的权利。凡是确定为营利性民办学校的均属于企业单位，将按照《企业法》对其进行管理。

(二)分类管理有利于落实政府的资助政策

《民办教育促进法》中规定“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，资助民办学校发展”，也可以经费资助的方式扶持民办学校。然而目前我国政府对民办学校的扶持政策并没有落到实处，一些地方政府在对公办学校施行财政政策优惠的同时，对民办学校却课以繁多的税费。这种明显的偏颇行为很大一部分是源于民办学校的属性不明，导致一些民办学校以非营利性之名行营利性之实，致使政府的资助行为面临很大的道德风险。［4］因此要落实政府的资助政策必先明确民办学校的属性，以营利性和非营利性的方式对民办学校进行分类管理。在此我们可以参考美国经验来改进我国对民办学校的资助政策。

如在税收政策上，美国根据学校的性质不同给予不同的税收政策，美国《国内税收法》第501条做出规定:“专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦所得税。”《美国慈善法》则确定了拥有免税资格的条件，即“其成立完全出于非营利目的;其经营主要为达到规定的非营利目的;不得为个人谋取利益”。［5］在政策扶持方面，美国很多州将一些教育经费划拨到公立学校时，规定其必须为某些非营利的私利学校提供一定的服务，否则将收回这些经费，这些政策很值得我们借鉴。

(三)分类管理有利于清晰民办学校的产权

目前我国民办学校产权的归属问题比较混乱，尽管我国《民办教育促进法》规定，为保证民办学校产权的独立性，我国民办学校享有法人财产权，但对产权的一些具体问题没有明确，如举办者原始投入资产问题，办学积累资产归属问题，学校变更和终止时清偿完各种费用、债务后剩余资产的处理方式等。［6］要解决好这些问题，首先要确定民办学校办学资产的属性问题，也就是确定学校属于营利性学校还是非营利性学校。对于非营利性学校，学校产权属于民办学校本身，学校终止时剩余资产应捐送给其他相近机构。对于营利性学校，学校产权为投资者所有，学校盈亏完全由投资者承担。只有这样按照营利性和非营利性的方式对民办学校实行分类管理，才能真正实现非营利性学校出资人与办学者和管理者相分离，才能做到学校产权归属清晰、剩余资产归属明确，才能引导政府以及社会力量资助非营利性民办学校，从而进一步推动民办教育事业的健康发展。

(四)分类管理有利于解决民办学校招生、收费和教师待遇问题

目前我国民办学校存在招生不自主、收费监管不力、教师待遇不公等突出问题。对民办学校实施分类管理，能清晰界定民办学校拥有的招生自主权限，明确民办学校的监管部门和收费标准，公平处理民办教师的待遇问题。

1.招生自主权。实施分类管理后，非营利性学校的招生将纳入当地政府的招生计划中，享有与公办学校同等的招生待遇，同时也可以拥有一定的招生自主权，可以自主确定学生的录取办法和录取标准。营利性学校则拥有充分的招生自主权，招生计划和范围、录用办法和标准均由自己确定，政府行政部门仅拥有一定的指导和监督职责。

2.收费与监督。实施分类管理后，非营利性学校的收费将以政府指导价的方式进行管理，同时学校的收费方案将纳入教育行政部门的会计核算中心。［7］而营利性学校，由于自负盈亏，因此可以根据办学成本和当地经济发展水平自主确定收费标准，但其收费需备案公示，接受财务的审计。

3.教师待遇。实施分类管理后，非营利性学校的教师将具有事业身份，纳入事业编制。教师福利待遇由政府，或由政府与学校共同保障，使非营利性学校的教师待遇达到公办学校教师的水平。而对于营利性学校的教师可以不纳入事业编制，但学校须保障教师的福利待遇达到公办学校水平。

三、实施民办教育分类管理的主要途径

实施分类管理能够很好解决民办教育管理工作中所面临的诸多问题，有利于民办教育的健康发展。近期温州等地相继出台了一系列民办教育综合改革的配套文件，积极推进了地方民办教育综合改革工作的开展。当然，在改革步伐加快的同时，我们必须清醒地意识到民办教育分类管理是一项艰巨的工程，必须通过有效的途径和方法才能真正实现我国民办教育的分类管理。

(一)完善民办教育的各项法律法规

民办教育要实施分类管理，需要有完善的法律法规作为法律保障。但是，目前我国民办教育的法律法规尚不完善。比如我国《教育法》、《义务教育法》以及《民办教育促进法》都只允许营利性培训机构的存在，而没有明确规定允许举办营利性学历教育，导致在现行法律框架内民办营利性学历教育缺乏法律支持，限制了营利性学历教育的发展。另外，鼓励非营利性教育发展的法律法规也不完善。尽管1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》提到:捐赠个人可以享有个人所得税优惠，企业可以享有企业所得税优惠，境外捐赠可以减征甚至免征进口税和增值税，但只是在原则上作出规定，内容并不详尽，导致优惠力度与国外差距很大，使社会各界的捐赠热情不足。因此民办教育要实施分类管理，首要工作是修订和完善民办教育领域的相关法律法规，通过《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》的修订，一方面应允许民办营利性学历教育存在，另一方面应明确民办非营利性学校的性质;通过制定《学校法》、《民间非营利性组织法》等新法，严格规定非营利性学校设立、运行、变更、终止等基本程序以及各项税收和优惠政策。

(二)制定符合国情的分类管理政策

民办教育要实施分类管理，必须要有符合国情的政策做支撑。近年来我国虽然经济发展迅速，社会积累资本增多。但由于经济基础薄弱，大多数民营企业仍然处在事业的发展期，闲余资产有限。因此我国目前的民办教育大多处于投资办学阶段，而非国外的捐资办学。这种特殊性决定我国民办教育绝不能照搬国外经验，需要在登记、财务、优惠政策以及办学类型等方面制定符合我国国情的分类管理政策。

首先是登记管理方面，对营利性和非营利性民办学校必须进行严格而清晰的法人登记，明确非营利性民办学校法人为事业单位法人，营利性民办学校为企业法人。同时明确营利性民办学校与非营利性民办学校的登记管理部门、登记管理办法以及监督管理职责。

其次是财务管理方面，对营利性和非营利性民办学校须实行有区别的财务管理政策。营利性民办学校财务管理参照企业的财务管理办法，非营利性民办学校的财务管理实行法定代表负责制，须设立专门的财务部门对学校的预算、收入、支出进行管理并指定部门进行监督。另外还需要处理好结余资产分配问题，根据我国民办教育大多为投资办学的性质制定合理的投资补偿政策。

然后是优惠政策方面，必须落实民办学校的土地、税收等优惠政策。如非营利性民办学校的优惠政策应等同于公办学校，营利性民办学校可以以有偿出让的方式享有土地使用权、可免征教育劳务收入的营业税、减半收取建设规费等。

最后是办学类型方面，应该结合我国的特殊国情将民办学校分为投资类、出资保值类、捐资类三类民办学校。规定出资保值类和捐资类属于非营利性民办学校，是事业单位;投资类属于营利性民办学校，是企业单位。其中出资保值类民办学校只能享受部分国家财政资助，其出资者对投入资产保留所有权，允许资产保值，但办学结余资产所有权不属于举办者，学校终止时的剩余资产须捐给其他相近的非营利性民办学校。［8］

(三)建立严格的民办教育监督管理机制

民办教育要实施分类管理，必须建立严格的民办教育监督管理机制。一直以来，监管不到位是影响民办教育发展的一个主要因素，它既包括教育行政层面上的监督管理机构不健全、管理部门间缺乏有效的沟通协调机制，也包括民办学校内部监督的严重缺失。行政管理层面上的监管不到位导致民办教育经常出现政出多门、多头审批等现象，相对应的则是民办学校教育教学无人监管，教育质量参差不齐。而民办学校内部监督的缺失，则会导致民办学校法人治理结构和财务管理混乱，甚至出现不设董事会、学校经费随意支出的现象。因此民办教育要实施分类管理，必须建立严格的教育监督管理机制。首先，通过严格的教育监管机制，划分民办学校教育层次，区分民办学校性质，然后根据不同的教育层次和性质，制定不同的绩效评价标准，提高民办学校的教育质量;其次，通过严格的教育监管机制，确保民办学校拥有独立的议事决策机构，使其能够独立地进行学校日常工作管理，拥有重要事件的决策权利，能够决定负责人的选聘与解聘;最后，通过严格的教育监管机制，规范民办学校的学费和政府财政支持经费监管，按照专款专户、专款专存、专款专用原则，根据学校性质和经费来源不同，严格规范教育经费的支出管理，避免教育经费随意支出行为的出现。

［1］刁玉华.民办高等学校管理问题探析［J］.郑州大学学报:哲学社会科学版，2010(4):163-166.

［2］刘建银.民办学校分类管理的动因、目标与实现路径［J］.国家教育行政学院学报，2011(4):49-52.

［3］刘建银.准营利性民办学校研究［M］.北京:北京师范大学出版社，2010:87-89.

［4］何金辉.民办学校分类管理的分歧与共识［J］.教育发展研究，2010(10):42-47.

［5］贝奇·布查特·阿得勒.美国慈善法指南［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:102-145.

［6］王烽.谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题［J］.广西师范大学学报:哲学社会科学版，2010(3):6-8.

［7］黄新茂.如何突破民办学校“分类管理”之困［N］.人民政协报，2011-04-07(3).

［8］史传统.民办教育分类管理改革势在必行——访国家督学、浙江省教育厅原副厅长、浙江省民办教育协会会长黄新茂［J］.教育，2011(22):41-42.