动物福利立法：域外实践与中国选择

刘敏，白玛伟色

(拉萨师范高等专科学校 公共教学部，西藏 拉萨 850007)

引言

动物福利，即在满足动物基本需要和减小动物痛苦的基础上，使动物处于一种康乐的生存状态。动物福利既是人类基于动物的实际需要而做出的考虑，也是人类基于生命伦理要求而做出的判断。由于人与动物之间的奇妙联系，使得人类意识到人与动物的平等关系，并且产生对动物福利的深切关注，而动物福利立法的出现正是对这种关注的回应。动物福利立法的根本目的在于通过改变动物境遇而实现人与自然的和谐。

动物福利立法在国外已经存在一百多年的时间并逐渐演变成一种国际趋势，而我国动物福利立法还没有引起社会的重视，这是值得我国思考的一个问题。

一、国外动物福利立法实践

“动物长久以来的地位无异于私人财产或者商品，仅仅作为人的附属物而存在。很多动物不断地走向灭绝和天性的扭曲。”[1]但人类真正意识到这一点并开始关注动物福利却是上19世纪初的事情。尽管欧洲的一些有识之士曾经以他们的积极行动捍卫过动物的权利，但并未从法律的层面解决动物福利问题。如1809年英国议会议员厄斯金勋爵曾提出了一项禁止虐待动物的提案，但该提案却在上院获得了通过的情况下被下院否决。直到1822年被称为“人道的迪克”的理查德·马丁提出“反对虐待以及不恰当地对待牛的行为”的法案(《马丁法案》)，并在英国议会获得通过，才首开了世界上动物福利立法的先河。《马丁法案》明确规定了动物的利益、虐待动物本身是一种犯罪，这表明人们已经开始把动物作为一种生命对象而不仅仅是当作人的财产来加以考虑了。为此，《马丁法案》成为了动物福利立法史上的一座里程碑，动物福利立法也成为了英国19世纪社会变革和法律变革的重要内容。自英国首开动物福利立法以来，欧盟及美国、加拿大、澳大利亚等国于上世纪80年代以来先后都进行了动物福利方面的立法。

(一)英国动物福利立法及实践

自《马丁法案》出台后，英国一直将动物福利立法作为议会立法中的一项重要议题加以对待。当前英国有关动物保护的法律有几十部之多，而且这些法律中大都涉及动物福利问题。如《鸟类保护法》、《动物保护法》，《野生动植物及乡村法》、《宠物法》、《斗鸡法》、《动物寄宿法案》、《动物麻醉保护法》、《动物遗弃法案》、《兽医法》等等构成了英国动物福利法的基本法律体系，而且这些法律随着时间的变化不断被修订。值得一提的是，英国动物福利立法不仅规定对残忍地虐待动物的人判处刑罚，而且不允许主人未尽到责任而造成动物额外的痛苦，甚至规定对以供食用的动物也要由专职人员实行“无痛感的”宰杀。

当然，英国不仅有系统的立法对动物福利进行保护，而且民间动物保护组织在动物福利保护方面也发挥了很大的作用。如英国的“皇家反对虐待动物协会”及其前身“反虐待动物协会(PSPCA)”就在保护动物福利方面取得了极大的成效，并于1840年被维多利亚女王授予“皇家”头衔。目前英国各地都有“皇家反对虐待动物协会”的联络中心，而且该协会的工作已推展到世界很多国家，为把动物福利保护扩大到全世界作出了突出贡献。

(二)美国动物福利立法实践

美国动物福利立法的实践要稍微落后于英国，但其也是开始于19世纪。理论界一般认为美国动物福利立法肇始于1866年的《反虐待动物法案》。该法案的出台要归功于美国驻俄公使伯格，伯格最早开始在美国呼吁反对虐待动物，并在他的倡导下美国成立了“禁止虐待动物协会”，该协会的成立和运行为《反虐待动物法案》的出台提供了契机。《反虐待动物法案》被认为超越了英国的《马丁法案》，因为它将动物的保护范围加以延伸和细化，将野生动物和家养动物都囊括进禁止虐待的范围，这也为美国动物福利立法体系的完善奠定了基础。

1966年美国国会通过了专门的《动物福利法案》，对动物的交易、展览和医疗实验做出了明确的规定，但这部法律的实施效果并不明显。此后，该法案又历经多次修订，并沿用至今。当前施行的《动物福利法案》(1998年修订)主要分为语与定义、规章制度、标准条件和根据动物福利法规进行操作管理的各项规则等十七章，涉及内容广泛，事无巨细，悉收其中。[2]除了这一专门法律之外，在美国许多州也拥有众多关于动物保护方面的法律，残忍对待动物在三十多个州已被视为与抢劫、强奸一样的重罪加以处罚。

(三)欧洲和亚洲其他国家动物福利立法实践

在欧洲，自英国进行动物福利立法以后，法国、德国、奥地利、比利时和荷兰等国家也相继出台了反虐待动物的法案。法国于1850年通过了反虐待动物的法律；奥地利于2004年颁布了《联邦动物保护法》；德国分别于1987年和1998年制定了《动物保护法》和《动物福利法案》，并于2002年在宪法中明文规定保护动物权。

亚洲国家的动物福利立法进程比欧洲、美洲推进的都要晚，直到20世纪亚洲的一些国家和地区才开始进行动物福利立法。“大体上说，新加坡、马来西亚、泰国、日本等国和我国香港、台湾地区都在20世纪完成了动物福利立法。”[3]新加坡于1965年通过了《动物与禽鸟保护法令》，日本1973年制定了《保护动物法》，韩国1991年通过了《动物保护法》，菲律宾1998年通过了《动物保护法》，马来西亚于2008年制定了《野生动物保护法令》。

二、我国动物福利立法的现状、问题及原因

在我国，自2000年以来，国外有关动物福利立法的理论和实践开始逐步传人我国，也有很多学者一直致力于动物福利立法的研究。但从立法实践上看，我国虽然有关于动物保护方面的一系列法律，但专门针对动物福利的立法一直未曾出现。“我国近几年发生的动物虐待事件让人触目惊心，如‘活熊取胆’、‘硫酸泼熊’、‘活猪注水’、以及‘虐猫事件’等，有关动物福利的立法呼声也愈来愈高。”[4](P67)因此，有必要对我国动物福利立法的状况进行考察和反思。

(一)我国动物福利的立法现状

我国现行法律中并没有关于动物福利的专门规定，虽然我国自改革开放以来在动物福利立法方面作了大量的工作，出台了一系列的法律法规，但是动物福利立法对于中国人来讲依然是新鲜和陌生的。我国当前有关动物福利保护的法律可谓寥寥无几，除《野生动物保护法》、《动物检疫法》、《畜牧法》等几部单行法外，《森林法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》等法律中只零散地规定了一些内容。但我国的香港和台湾地区在动物福利立法方面却走在了大陆的前列。如20世纪30年代，我国香港地区颁布了《禁止残酷虐待动物法律公告》，并有针对性地制定了《动物和禽鸟的公共卫生规例》，此后又制定了《动物饲养规例》、《猫狗条例》和《野生动物保护条例》、《防止残酷对待动物法律公告》，这些成文法律构成了完整的动物福利法律体系。我国台湾地区于1998年颁布了《动物保护法》，这部综合性动物保护法律以“尊重动物生命及保护动物”为宗旨对动物福利问题做出了比较健全的规定。

(二)我国动物福利立法存在的问题

首先，没有一部专门的、完整的动物福利保护的基本法律是我国当前动物福利立法最大的问题。由于没有一个国家层面上的较为全面的基本法律，就难以明确动物福利保护的立场和态度，地方性立法的制定和实施也缺乏明确的法律依据。

其次，由于受我国以经济建设为中心立法思路的影响，当前动物保护方面的法律在立法目的上均没有融入动物福利这一内容。如我国现行的《渔业法》、《畜牧法》等相关法律均以经济发展作为立法目的；《实验动物管理条例》、《饲料管理条例》等相关法律均以保证实验动物质量或存进动物产业发展作为立法目的。

再次，尽管在我国一些立法中对动物福利保护的内容有所涉及，但由于法律规定针对性不强、保护范围有限、保护措施不健全等因素的影响，使得这些法律的实施效果不尽如人意。我国动物福利立法存在的这些问题导致了人们对于动物福利保护的意义和方法缺乏清晰的认识，这也为我国动物福利立法的顺利开展带来了阻碍。

(三)我国动物福利立法缺失的原因

第一，动物的主体地位一直处于被忽视的状态。由于受基本国情、历史传统和现代观念的影响，动物的主体地位一直没有引起人们的关注，把动物作为人的附属物予以对待的现状很难在短时期内加以改变，这导致了在我国现行立法中将动物福利保护明确作为立法目的还没有实现。对动物主体地位的忽视，不仅不利于改善人与动物之间的关系，而且使我国动物福利立法的开展步履维艰。

第二，传统法律关系模式阻滞了动物福利立法。在我国法律上，法律关系的主体一直是人，动物仅仅只能作为法律关系的客体。如果将动物作为主体在法律中加以规定，必然会对传统法律关系模式带来极大的挑战和冲击，从而导致人类社会权利和义务的失衡。而且由于动物的特性决定了其不能对权利进行主张和救济，导致在法律形式上确认的动物权利很难实现。

第三，动物福利立法在实施过程中也会遇到压力和阻力。以我国第一个被称为保护动物福利的地方性法规——《北京市动物卫生条例》(征求意见稿)为例。该法规对动物福利规定的内容十分详细，在动物的生活、运输、医疗、屠宰等方面均有不得虐待、伤害或者遗弃的规定，这使得人们在传统观念上就难以接受，更提不到如何加以实施了。因此该法规自公布之日起就引起了整个社会的强烈反响，最后北京市法制办在面对重重压力和阻力的情况下不得不悄悄地从网上撤下了该征求意见稿。

三、我国动物福利立法的现实选择

人类发展的事实和经验告诉我们，人类对待动物的态度体现了人类对于自然环境的态度，人类对动物的保护也就是对人本身的保护，实现人与自然的和谐必然要关注动物福利问题。世界上动物福利立法的发展趋势和我国动物福利立法的缺失，要求我们必须正视动物福利立法的现实意义，在借鉴国外先进经验的基础上加强和完善我国动物福利立法的制度建设。

(一)动物福利立法的宗旨

综观世界各国的动物福利立法，我们会发现，虽然由于各国政治体制、经济水平和文化观念并不相同，但其在动物福利立法的宗旨上皆体现出一致性或类似性，即尊重和保护动物的生命、福利。尽管理论界对动物福利立法的基本出发点——动物康乐的理解存在康乐状态和康乐外部条件的差异，但保护动物良好的生存条件和环境始终是不变的主题。而要实现动物福利必然要对动物的需求加以满足，各国动物福利立法的宗旨也就具体体现在这一点。世界各国现有的动物福利法都把满足动物的需求作为动物福利法的首要目的，这也是我国动物福利值得借鉴和必须遵循的重要内容。一般而言，动物的需求主要表现：维持生命需要，维持健康需要和维持舒适需要三个方面，因为这三个方面决定了动物的实际生活质量。当然，动物作为一种生命形态，除了基本的生存需要以外，也存在高层次的心理需要，如果人为地改变或限制动物的生存和心理需要都会对动物的行为、生理产生异常影响，从而危及到动物的生命和健康。因此，我国在动物福利立法方面应首先明确立法宗旨在于尊重和保护动物的生命、福利，以使人们对动物福利有科学全面的认识。

(二)动物福利立法的原则

有学者认为动物福利立法应当遵循的原则有生物多样性原则，动物福利保护和经济、社会可持续发展相协调原则，动物福利保护与人民生活有序相和谐原则，动物生活康乐原则以及公众参与原则。[5](P203)笔者认为，我国进行动物福利立法以下原则必须加以体现：

第一，赋予动物基本自由。目前国际上对动物福利一致认同的五大标准主要包括享有不受饥渴的自由、享有生活舒适的自由、享有不受痛苦伤害和疾病的自由、享有生活无恐惧和悲伤感的自由和享有表达天性的自由五个方面。只有当上述动物需求得到满足时，才能说动物福利得到保障。

第二，法律体系协调统一。虽然我国缺乏动物福利基本法律，但有关动物保护的法律却不少，进行专门的动物法律立法必须保证法律体系上的协调性和统一性，避免内容之间的矛盾和冲突。为此要求动物福利立法应体现出层级性，即法律与法规并存，法律为主，法规配套。

第三，借鉴经验的基础上从实际出发。“我国现阶段的经济社会状况决定了不能照搬西方的原则，保护动物福利必须从我国的实际情况出发。基本原则是禁止虐待动物，即不得以残酷的行为对待动物，不得给予动物不必要的疼痛、痛苦、忧伤，不得使动物非人道地死亡。”[6]

(三)动物福利法立法的保护对象

在进行动物福利立法时，“首先，必须确定被动物福利立法保护的‘动物’的范围，即确定‘利他’和‘损他’的‘他’的范围。换句话说，是否保护所有的动物？”[7](P9)按照动物的生活方式以及与人类关系，国外动物福利立法一般将动物分为野生动物和非野生动物两类，笔者认为我国动物福利立法也应遵循此分类方法。

1.野生动物。野生动物一般是指生存于自然状态下，非人工驯养的哺乳动物、两栖动物、爬行动物、软体动物、鱼类、鸟类、昆虫等。野生动物是生物圈中的重要组成部分，但在当今社会野生动物却面临着生存环境恶化和种类灭绝的厄运。加强对野生动物的保护，规制人类虐杀野生动物的活动已成为目前实现人类可持续发展所面临的一大难题，动物福利立法将野生动物的保护纳入进去也是刻不容缓的事实。

2.非野生动物。除了野生动物野外的动物都可划归到非野生动物的范围。一般而言，非野生动物包括农村动物、实验动物、伴侣动物、工作动物和娱乐动物等。农场动物的保护要求动物在饲养、运输、屠宰的过程中，应尽量减少动物死亡的痛苦，并具有相应的屠夫执照和能力证书方可上岗。实验动物的保护要求应尽可能的减少活体动物实验，更有必要寻求代替实验方法。伴侣动物的保护要求对于以虐待以及虐杀为目的而饲养宠物的行为要严厉惩罚，并且对伴侣动物的生活标准要加以适当规定。工作动物和娱乐动物的保护要求规定动物“退休”制度，并且为其余生享受良好的福利待遇提供条件。

(四)动物福利法的基本框架

“由于动物福利法保护宠物动物、野生动物、农场动物、实验动物、工作动物、展览动物、竞技与表演动物等，因此，动物福利法不仅调整人与人之间关于这些动物的关系，还调整人对这些动物的单向保护行为。”[8](P348)而要推进动物福利立法，调整好人与人、人与动物的关系必须对动物福利法的内容进行科学设计。笔者认为动物福利法应分总则和分则两部分内容进行设计。总则部分所涉及的内容包括动物福利法立法目的、适用范围和基本原则，动物福利及相关概念的界定、动物福利法的调整对象等。分则部分所涉及的内容应包括宠物动物的福利保护、经济动物的福利保护、实验动物的福利保护、工作动物的福利保护、娱乐动物的福利保护、流浪动物的福利保护，而每部分内容均要对动物福利的内容、人对动物的义务进行相信规定。动物福利法的最后一部分内容应是违法动物福利保护的法律责任问题，应根据违法行为的程度分别设置民事责任、行政责任和刑事责任。

参考文献

[1]宋伟.中国法学界应当关注的话题：动物福利法[N].文汇报，2002-10-06，(16).

[2]参见陈筱侠译.美国动物福利法规汇编[M].上海:上海科学技术出版社，2006.

[3]莽萍.动物福利考验人的道德[N].中国青年报，2002-11-13，(10).

[4]杨静.英国动物福利立法及其启示[J].重庆科技学院学报(社会科学版)，2010，(14).

[5]孙江.动物福利立法研究[M].北京:法律出版社，2008.

[6]甘晓.动物福利立法必须平衡各种利益[N].中国科学报，2012-03-02，(A3).

[7]杨朝霞.论动物福利立法的限度及其定位[J].西南政法大学学报，2009，(3).

[8]常纪文.欧盟立法看动物福利法的独立性[J].环球法律评论，2006，(3).