完善我国公务员考核制度的思考

● 刘宏明

完善我国公务员考核制度的思考

● 刘宏明

针对当前我国公务员考核制度存在的问题，本文从考核思路、考核内容、考核流程等方面提出了一系列改革构思，并分析了完善公务员考核制度应注意的问题。

公务员 考核制度 效率

公务员考核制度是公务员管理中的一项核心制度，研究和制定科学合理的公务员考核制度意义重大。公务员的考核是一个世界性的难题，西方各国对公务员的考核尽管花费了很大的精力研究，但至今尚未形成一套公认的科学方法。在我国，1993年颁布实行的《国家公务员暂行条例》从考核内容、考核原则、考核方式、考核程序、考核结果及其使用等方面对公务员考核工作进行了规范，开始建立起我国公务员考核制度。经过2005年制订的《公务员法》和2007年颁布的《公务员考核规定（试行）》的细化，我国公务员考核制度得到不断完善，但在实践中仍然存在一系列问题和困难，值得我们深入思考。

一、当前公务员考核制度存在的问题

1.考核评价标准模糊、主观性强、操作性不足。当前我国公务员职位分类制度尚不完善，职务划分和职责要求并不清晰，公务员考核缺乏客观标准。从《公务员考核规定（试行）》中对公务员德、能、勤、绩、廉五个方面的考核标准来看，定性大于定量、主观性有余而操作性不足。“由于工作性质、工作特点差异大,部门之间被考核者之间缺乏可比性,考核者无所适从。”（施雪华，2001）以此标准作为考核评价结果的依据必然造成考评过程中的走过场现象，考核工作也极易被少数机关领导人员作为打击报复下属人员的手段。

2.考核主体突出领导人员而忽视社会公众。当前公务员考核中，考核主体以机关内部人员为主，而忽视社会公众应有的地位和作用；而在机关内部人员中，过分突出机关领导人员的作用。前者造成一种封闭的考核环境，使各考核主体不可避免地考虑到与考核对象之间的人情关系，同时，考核主体与考核对象这两种角色是可以互换的，于是考核中便出现了谁也不得罪谁、保持一团和气的现象。后者则往往给少数领导者利用考核工作拉帮结派、打击报复提供了可乘之机，同时给机关内部造成一种“考核结果领导说了算”的氛围。因此，考核结果很难反映公务员工作和廉政的真实情况。

3.考核方式忽视定量考核、平时考核和分级分类考核。当前公务员考核过程中存在着平时松、年终紧的现象，平时考核的基础地位没有得到体现，只是到年终时，出于完成考核工作任务的需要才进行，以致在考核中存在着拼凑成绩、张冠李戴的现象，造成考核的形式主义。尽管《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》都规定“定期考核以平时考核为基础。”但二者都没对平时考核行为进行规范，更没有用可操作性条款确定平时考核在考核结果中的作用；“定期考核与平时考核为基础”在实践中几近一句空话，造成考核功能的虚化和弱化。在定期考核中，也没有贯彻公务员分类管理的原则，导致考核结果不真实、不公正，起不到考核应有的激励或抑制作用。

4.考核对象上对领导层公务员的考核规范缺失。当前公务员考核中，重视普通公务员的考核工作，而对领导层的考核过于疏略，造成一些领导干部不注重思想品德修养和领导管理能力提升，而是专注于跑官要官、沉溺于酒色娱乐、大搞权钱交易。《公务员法》对领导成员的考核制度只规定“由主管机关按照有关规定办理”；而《公务员考核规定（试行）》又明确该规定只针对非领导成员，由此领导成员公务员的考核制度在公务员制度框架内几近空白，这造成对领导成员公务员考核工作的疏松并影响整个公务员考核制度的功效。

5.考核结果难以兑现，奖惩力度不够。我国公务员考核在兑现环节上缺乏力度,对优秀公务员的奖励力度不够,考核与晋升、培训等环节脱钩现象比较普遍,对不称职公务员的处理也比较难（吴小建，2004）。《国家公务员考核暂行规定》第十八条对考核主体的责任作了一般性要求,但并未明确细化相关责任,也未阐明如何奖惩。考核过程中，未履行岗位职责或存在严重问题的公务员仍轻松过关,从而丧失了考核的有效性。

二、完善公务员考核制度的基本构想

1.基本思路。建立国家公务员考核制度，是为了正确评价国家公务员的工作表现，准确厘定其工作实绩，完整判断其工作能力，鼓励公务员积极进取，提高行政效率，优化行政秩序，为公务员的使用提供依据，为公务员队伍良性发展奠定基础（胡敏，2006）。改革现有公务员考核制度，既要重视公务员德才兼备、履行责任的方面，也要重视对公务员的绩效约束和能力要求，以适应现代公务员管理和提高行政效率的要求。

公务员考核应坚持五项原则：一是公平、公正、公开原则。要实事求是地对公务员作出评价，全面公正反映公务员的政治、业务素质和实际工作情况，将考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准公之于众，考核结果要书面通知本人。二是全面考核和重点考核相结合原则。对公务员德、能、勤、绩、廉五个方面进行全面考核，在此基础上着重考核工作实绩。三是分级分类考核原则。考核对象不同，考核的标准和方法也应有所不同。四是考核与使用相结合原则。正确使用考核结果，并将其作为调整公务员职务、级别、工资、培训、辞退等的依据。五是定性考核与定量考核相结合的原则。

2.考核内容。公务员考核应随着时代的发展不断引进新的考核指标。一方面，要对“德、能、勤、绩、廉”五个方面的考核指标进行细化，增强考核的可操作性。另一方面，可与时俱进的增加新的考核指标，发挥指标的引导作用。在注重经济运行质量考核的同时，可以增设人均居住面积、水和空气质量、人均占有绿地面积、城市居民最低生活保障金发放率等考核指标。应提倡以可持续发展为标准，用经济指标、社会指标、人文指标、环保指标来综合评价公务员。

3.考核标准和方法。公务员考核标准应是科学、有效、易行、具体的，为公务员升降、奖惩和薪金调整等提供客观依据。公务员考核分类要在年度考核基础上，重视平时考核、任前考核（录用、调任、晋升考核)、任期考核、专题考核等类型。年终考绩依照具体工作考绩标准依考绩程序进行。平时考绩实行记分制，按照具体承担工作随时进行。对不同等级的公务员要按照管理权限实行分级分类考核，上级考下级，体现行政管理中分层管理、分级负责的要求。

考核方法主要有人员比较法、因素评定法和工作标准法，在实践中可综合运用。品格与能力的考量运用因素评定法，区别优、良、中、劣四等。工作成绩的考量运用工作标准法，按照公务员所任职务的内容，定出具体考核标准。考核等次可采用五分法，即优秀、良好、称职、基本称职、不称职。

4.考核结果的应用。一是健全公务员考核结果反馈制度。应高度重视考核结果的反馈，促进公务员继续发扬优势，及时改正缺点。对于存在的问题，应予当事人及时沟通，帮助其总结经验教训，协助其指定相应的改进计划，必要时提供相应的培训。二是加大考核结果的兑现力度。要依据考核结果兑现相关承诺，真正发挥考核结果奖优罚劣的激励导向作用，形成良性的竞争机制、激励机制和淘汰机制。既要重视物质奖励，也要重视精神奖励，并对考核不合格的公务员按照规定给予相应处理。三是完善公务员考核申诉制度。在公平公正的基础上，公务员考核具有法律效力，考绩结果应当是公务员晋升、晋级、奖赏、留用、调整、降贬、辞退的依据。对考核有关事项和结果有异议的，均可提出申诉和复审。

三、完善公务员考核制度应处理好几个关系

1.考核评价标准的定性与定量关系。一般说来，考评标准量化程度越高，其客观性和可操作性就越强。我国《公务员考核规定（试行）》中对公务员考核标准几近都是定性化的规定，缺乏可操作性。因此，有必要尽量细化和量化考核指标，这方面河北省公务员考核的做法值得借鉴。该省公务员考核中将德分解为政治素质、职业道德；能分解为政策水平、业务能力；勤分解为工作态度、出勤情况；绩分解为目标任务、交办事项；廉为廉洁自律情况，共计九项要素，并对考核内容各项要素分别赋予了不同权重，增强了考核的科学性、准确性。

2.封闭式考核与开放式考核的关系。为了克服封闭式考核环境的弊端，应当引入外部监督者特别是社会公众参与的开放式考核，扩大公务员考核主体范围，把社会公众的评价意见纳入到考核结果评定中来。为了建立一个让所有的公务员考核接受公众评议的机制，可以把对公务员的考核与机关绩效考核结合起来，规定机关绩效考核作为公务员考核结果评定的基础。如果某机关在绩效考核中社会公众评议不佳，就应该对该机关上至领导下至一线公务员的考核结果评定作出惩罚性的限制。

3.平时考核与定期考核的关系。实化平时考核的基础地位，加大平时考核力度是避免年度考核工作走向虚化、考核功能走向弱化的有效途径。为此，必须对公务员平时考核的内容、标准、方式和程序予以明确，凸显平时考核在公务员考核中的基础地位。这方面可借鉴四川张家界市规定“平时考核结果在年度考核计分中所占比例应不低于50%。”的做法；还可以采取把平时考核成绩合格作为参加年终考核的条件的做法来体现平时考核的基础地位。

4.考核工作中领导与群众关系。为了保证考核的客观公正，应该更多地重视和发挥群众的评议作用。在考核制度上，可将群众在考核委员会中的比重规定在一半以上、将群众评议在考核结果中的权重明确规定在60%以上等等。同时，必须尽快对领导成员公务员考核的内容、方式、程序和结果的使用等作出系统明确地规定，以防控当前领导干部公务员行为失范的发生。

1.杨士秋、王京清主编《公务员考核》，中国人事出版社，2008年版。

2.冀公局，《河北：多方创新增强公务员考核科学性》，载《中国人事报》，2010年11月14日。

3.《新京报》社论，《公务员考核不能忽视公众直接参与》，载《创造》，2008年第12期。

4.裴君博、唐华陶，《我国公务员考核制度的理性思考——兼论〈公务员考核规定(试行)〉》云南行政学院学报，2008年第3期。

5.高岩、马谢民，《公务员绩效考核研究综述》，载《人力资源管理》，2010年第11期。

6.胡敏：《公务员考核制度的完善进路与框架设计》，浙江学刊，2006年第5期。

7.吴小建：《公务员考核制度的偏差及其调适》，载《前沿》，2004年第11期。

8.施雪华：《政治科学原理》，中山大学出版社,2001年版。

黄冈师范学院）

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