《社会保险法》里的失业保险制度

对外经济贸易大学保险学院副院长、教授 孙 洁

《社会保险法》里的失业保险制度

对外经济贸易大学保险学院副院长、教授 孙 洁

失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它既是社会保障体系的重要组成部分，又是建立统一的、自由流动的劳动力市场、形成市场就业机制的重要条件。失业保险的主要特征是：首先，失业保险具有普遍性。参保单位不分行业、所有制性质，不分城镇职工还是农民工，所有参加失业保险的职工，在解除或终止劳动关系后，只要符合条件都有享受失业保险待遇的权利。其次，失业保险具有强制性。失业保险是通过国家立法强制实施的，在失业保险制度覆盖范围内的单位及职工有参加失业保险并缴费的义务。第三，失业保险具有互济性。根据“大数法则”，社会保险的统筹层次越高、统筹范围越大，社会保险的互助、共济能力越强。失业保险基金主要面向社会筹集，由单位、个人共同负担，筹集的失业保险资金，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。第四，失业保险具有保障生活和促进再就业的双重职能。失业保险的主要任务是促进失业人员再就业，而不是单纯地发放救济金。把失业保险工作放在就业服务体系中去发展和完善，充分体现了它具有促进就业的特性。失业保险的保障对象不是因年老、疾病、工伤而暂时或永久丧失劳动能力的人，而是一些具有劳动能力，却因社会经济原因暂时不能参加劳动并通过劳动获得基本生活资料的人。失业保险待遇不能如同养老或工伤保险那样长期给付，而且在待遇资格上要进行甄别。在保障项目上，失业风险虽然限制了人的劳动能力的发挥，但没有损伤人的机体而导致其劳动能力丧失，因此失业保险不包括具有赔偿性质的待遇项目。从世界各国的情况看，失业保险一般在工薪劳动者中实行。

1986年，为配合国营企业劳动用工制度改革，国务院颁布施行了《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始探索建立失业保险制度。1993年，按照深化国有企业改革的总体要求，国务院颁布施行了《国有企业职工待业保险规定》，对原有制度进行了局部调整。1999年1月国务院颁布《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度的发展进入了一个新的阶段，“失业保险”正式代替“待业保险”出现在国家颁布的法规中。《条例》对失业保险的适用范围、基金筹集、缴费比例、享受条件、失业保险金给付、管理监督等方面进行了明确规定。《失业保险条例》实施十年来，制度出台时所面临的经济和社会环境都发生了巨大变化。我国经济长期健康发展，人民生活水平不断提高，失业保险制度为提高失业保障水平创造了条件。2009年末全国参加失业保险人数为12715万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1643万人，年末全国领取失业保险金人数为235万人。全年共为108万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。2009年末失业保险基金累计结存1524亿元。总体而言，从改革实践与经济发展的绩效来看，我国失业保险制度在一定程度上促进了经济发展和生产效率的提高。但与此同时，一个不容忽视的现象是，我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度无法应对当前形势发展的需要。十年来，全国累计有2400万失业人员获得基本生活保障和再就业服务支持，不仅大部分劳动者没有制度化的失业保险保障，而且失业保险基金巨额的滚存结余与制度功能发挥不充分的矛盾十分突出。对预防和调控失业缺乏相应的手段，用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾亟待解决。现行制度覆盖范围局限于城镇企业事业单位及其职工，建立城乡统一的劳动力市场，要求打破城乡和户籍界限，为所有就业相对稳定的劳动者抵御失业风险提供制度保障。《社会保险法》的颁布为我国失业保险制度进一步发展起了重要的推动作用。

权利与义务相统一

《社会保险法》突出以人为本理念，明确参保人的权利和义务，对关系到参保人在各种情形下的社会保障权益维护和利益保障有关的各项制度设计上，始终以保障参保人的合法权益为基本理念。

失业保险实行缴费制，即失业保险金的资金来源主要依靠用人单位和职工缴费来筹集，它要求参保人必须履行规定的义务后，才能具备享受失业保险待遇的权利，其津贴标准与缴费额和缴费时间具有较强的关联性，权利与义务的对称性较强。这些义务主要包括：必须依法缴纳失业保险费，并达到规定的最低缴费年限。失业保险是一种与工资收入相关联的社会保险制度，失业保险缴费来源于失业者在业时的积累，是其必要劳动创造的价值的一部分，不同参保人员所缴纳的失业保险费是不同的，相应失业保险金的标准也应有所差别，体现了履行缴费义务与享受保险权利的统一；而失业救助属于社会救助的分支，其资金则来源于国民收入的再分配，它是一种单方面的给付。我国1999年颁布的《失业保险条例》首次规定了职工个人的缴费责任，规定城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，但是城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。《社会保险法》进一步明确了由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费的制度。

从权利与义务相统一的角度出发，各国规定了失业人员失业保险津贴的享受资格。首先，失业者必须处于劳动年龄阶段，即法定最低劳动年龄与法定退休年龄之间；其次，必须是非自愿性失业；第三，失业者必须满足一定的合格期条件。《社会保险法》第45条规定了失业人员从失业保险基金中领取失业保险金必须具备的资格条件。简单地说，我国失业保险金的领取必须同时符合相应的缴费时间、失业原因和是否具有就业意愿等。（1）缴费时间：失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年。（2）失业原因：非因本人意愿中断就业。在实践中，非因本人意愿中断就业的情况包括：终止劳动合同的；被用人单位解除劳动合同的；被用人单位开除、除名和辞退的；因用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动，与用人单位解除劳动合同的；因用人单位未按照劳动合同约定支付劳动报酬或者提供劳动条件，与用人单位解除劳动合同的；法律法规另有规定的。（3）就业意愿：已经进行失业登记，并有求职要求。办理失业登记是失业人员领取失业保险金的必经程序，也是失业人员进入申领失业保险待遇程序的重要标志。失业登记的主要内容有失业人员的个人情况、原就业情况、失业时间、原因等失业情况。办理失业登记的目的，一是便于让公共就业服务机构掌握失业人员情况，及时提供就业指导，促进再就业；二是可为发放失业保险待遇提供依据和信息。在认定失业人员是否有求职要求时，一般以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加再就业活动为衡量的标准。

兼顾效率与公平

失业保险的目的是保护暂时处于失业阶段的人群得到一定的生活保障，如何利用失业保险政策尽快使这些失业人群更快地实现就业是社会保险的目的。由于各地区的经济发展不平衡，失业保险金发放应设定上限和下限。首先，职工失业期间，没有提供劳动、不进行生产，没有创造财富和价值，无论从权利与义务相对应的原则讲，还是从激励失业者积极寻找工作的角度看，失业保险金的支付标准都不能高于最低工资水平，否则会出现失业保险抑制失业者搜寻工作积极性的“养懒汉”现象。其次，从保障失业人员基本生活水平的角度看，失业保险金不能低于最低生活保障水平。与失业保险相比，最低生活保障属于社会救助的范畴，用以维持基本生计，而且不需要缴费就可受益；而失业保险属于社会保险范畴，只有缴费了才能享受失业保险待遇，所以从待遇上来看，失业保险金必然要高于最低生活保障水平，这也是失业保险金标准的最低线。国际劳工大会1988年第75届会议《促进就业社会保障》报告五（2B）就给付标准作了较为详细的说明：当津贴数额以受保护人所缴的费用或以其名义缴纳的费用或以前的收入为依据时，其数额应定为以前收入的50%以上；当津贴数额不以所缴纳费用或以前的收入为依据时，应按不少于法定最低工资或一个普通工人工资的50%或按其基本生活费用的最低额确定。

确定失业保险金的标准应以兼顾公平和效率为原则，使失业者的收入损失得到部分补偿，同时避免对在职者和创造就业的阻碍作用。因此，制订失业保险金标准时，应综合考虑各地社会经济发展水平、职工工资水平、生活费用水平等各种因素。《社会保险法》第47条规定，失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。由于我国各地社会经济发展不平衡，失业保险金、最低工资和最低生活保障的标准均授权省级政府确定。目前，各省级人民政府大多采用以当地最低工资标准的百分比来确定失业保险金的具体数额。随着生活费用的提高，最低工资标准相应调整，失业保险金标准也随之调整，比如，2009年1月1日起北京的失业保险金月标准每档上调60元，而从2010年7月1日起，失业保险金月标准每档上调70元，以确保失业人员的基本生活。

《社会保险法》规定了停止领取失业保险金的情形。失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的，停止领取失业保险金：重新就业的；应征服兵役的；移居境外的；享受基本养老保险待遇的；无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或机构介绍工作的。

在丧葬补助金方面，除了失业保险外，基本养老保险、工伤保险均规定了因病或非因工死亡人员的丧葬补助金待遇。《社会保险法》第17条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；第38条规定，因工死亡的，其遗属可以按照国家规定从工伤保险基金中领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金。这样，就有可能发生失业人员死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金，或者同时符合领取工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金，或者同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金、失业保险丧葬补助金的三种情形。如果允许同时领取各个险种的丧葬补助金，显然是不合理的。因此，《社会保险法》第49条同时作了规定，个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。遗属可以通过比较，自主选择一项保险基金的丧葬补助金。这既是一种人性化的政策，也符合公平与效率兼顾的原则。

促进再就业功能凸显

一定比例的失业率对市场经济来说，属于正常现象，失业对于具体的劳动者来说也是一种暂时的现象，因为失业通常与经济发展的周期性变动和经济结构的调整密切相关。规定失业者享受失业保险的期限，严格享受失业保险的条件，目的是为了防范“失业陷阱”，促进劳动者积极寻找就业机会，实现再就业。因而，失业保险负有保障基本生活和促进就业的双重任务。失业保险制度一般对失业保险金的给付期限进行了限定，使失业者在短期内的收入能维持在一定水平上，而不是解决长期失业者的问题。确定失业保险金给付期限应以使大多数失业者重新就业前不过多地减少收入为原则。国际劳工组织第44号公约规定，无论是按收入的津贴还是补助，支付期应为每年至少156个工作日，在任何情况下，也不能少于78个工作日。各国的给付期都有明文规定，少则8周，多则36周，常见的是26周。一些国家常常根据相关因素将失业保险金给付期限分成几个档次。

我国失业保险制度规定的给付期限一般根据缴费时间分档确定，《社会保险法》第46条规定，失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。其中，最长给付期限是失业后可以领取失业保险金的最长时间，目前分成三档：分别是12个月、18个月、24个月。根据失业人员实际再就业的情况，领取失业保险金的实际时间可以少于或等于最长期限。如果超过这个期限，失业人员还没有重新就业，将不能继续领取失业保险金，只能申领最低生活保障金。这既是权利与义务相统一原则的体现，更是失业保险促进再就业功能的体现。

以人为本，政策更加人性化

首先，《社会保险法》规定，在失业人员重新就业并再次失业情况下，失业保险的缴费时间和领取期限可以累计合并。职工失业后，如果重新就业，则应停止领取失业保险金，并重新开始缴纳失业保险费，重新计算缴费时间。这样，失业人员实际领取失业保险金的期限有可能会少于可以领取的最长期限，即会存在一个剩余期限。如果失业人员重新就业后又再次失业，可以根据重新计算的缴费时间来领取失业保险金。《社会保险法》第46条规定：重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月。这意味着，失业人员重新就业后再次失业时，失业人员可以领取的期限是前次失业剩余的领取期限与本次失业的领取期限的加总，最长时间不超过24个月。这样既维护了失业人员的经济利益和社会保险权利，更有利于鼓励失业人员尽快实现再就业。

其次，失业人员享受基本医疗保险待遇。失业人员在领取失业保险金期间可以申领医疗补助金，但不足以保障大病、重病。职工在就业期间，用人单位和本人已经缴纳了医疗保险费，因暂时失业就无法享受基本医疗保险待遇，不尽合理。《社会保险法》对现行做法作了改变。《社会保险法》第48条规定，失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，同时，将申领医疗补助金改为享受基本医疗保险待遇。这是《社会保险法》做出的重大调整，体现了与时俱进和以人为本的精神。

第三，失业人员的基本医疗保险由失业保险基金负担。失业人员参加基本医疗保险、享受基本医疗保险待遇，就应当缴纳基本医疗保险费。但是失业人员已经失去了主要的经济收入来源，如果再让其负担基本医疗保险费，会进一步加剧生活困难。为此，《社会保险法》第48条规定，失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。同时，因失业人员失去了工作单位，应该由工作单位支付的基本医疗保险费也由失业保险基金支付。因此，失业保险基金所支付的基本医疗保险费包括用人单位和个人应当缴纳的部分，统筹地区可以对缴纳标准等做出具体规定。

第四，失业人员的丧葬补助金和抚恤金。《失业保险条例》第10条规定，领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金属于失业保险基金的支出项目。社会保险法再次肯定了此项规定。《社会保险法》第49条对丧葬补助金和抚恤金发放标准给出了参照：失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。所需资金从失业保险基金中支付。

与《失业保险条例》相比，《社会保险法》第51条关于停止领取失业保险待遇情形的规定中，不再规定“被判刑收监执行或者被劳动教养”的失业人员停止享受失业保险待遇，这成为《社会保险法》的一大亮点。