《社会保险法》制定中的几个问题

全国人大常委会法工委 张世诚

《社会保险法》制定中的几个问题

全国人大常委会法工委 张世诚

全国人大常委会2010年10月28日审议通过了《社会保险法》。社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利，其中最重要的是社会保险，社会救济和社会福利都有其重要作用，但是它覆盖的范围比社会保险要小。

《社会保险法》制定的重要意义

第一，《社会保险法》的制定，是我国在立法方面的重大突破。为何说是重大突破呢？因为这个法来之不易，搞了十几年。从1993年开始，《劳动法》就提请人大常委会审议，1994年全国人大常委会审议通过《劳动法》时，有些同志对实行劳动合同制度有不同意见，主要原因就是因为没有社会保险制度作为安全网。在这以后，全国人大特别关注《社会保险法》的制定，并在八届、九届、十届全国人大中都把《社会保险法》列入立法规划。我记得1994年刚通过《劳动法》之后，当年7月份，我们就开始进行《社会保险法》的调研、起草工作。从那时候算起，至今也有16个年头了。《社会保险法》是在1993、1994年开始起草的，1995年初稿就报到了国务院，但是当时的情况很复杂，包括养老保险等制度都不完善，各部委之间对有关社会保险的问题也存在很大的分歧，所以社会保险法一直没有能提请全国人大常委会审议。十届全国人大常委会领导非常重视这部法律的制定工作，做了很多重要指示，要求在十届全国人大任期内完成这部法律的起草工作。在十届人大常委会任期内，也就是2007年12月，这部法的草案提交到了人大常委会审议。根据常委会审议的意见以及各方面的意见，用了将近一年的时间，对这部法律的草案进行修改，主要是按社会保险的五个险种单独成章，使条理更为清晰。全国人大常委会为修改好这部法律，在 2008年12月全国人大常委会第二次审议后,决定公开向社会征求意见，50天的时间里共收到7万多条修改意见。到2009年12月，全国人大常委会对草案再次进行审议，修改后于2010年10月份审议通过。

第二，《社会保险法》的制定，推进了我国社会保险制度的进一步发展和完善。《社会保险法》确定了一些基本原则、基本制度，这就要求有关方面依照法律的规定，进一步完善这方面的具体的可操作性的制度，从而使我国的社会保险制度更加完善。

第三，《社会保险法》的制定，对于建设具有中国特色的社会主义法律体系具有重要意义。党中央要求我们到2010年要建立起具有中国特色的社会主义法律体系，而社会保险法无疑是这个体系中的一部重要的具有支架作用的法律。

为什么要制定《社会保险法》

可以从两个方面来谈：一方面它具有强制性。社会保险运用了商业保险的原理，但不是商业保险运作方式，而是由国家来组织，以国家的强制力作为后盾实施的一种保险制度。商业保险是自愿的，可以买，可以不买，但社会保险是强制性的，不交或少交都会受到法律的制裁。另一方面，除了老百姓自己缴费，企业要缴费外，政府财政也要给予支持，各国的立法都如此，政府财政的支出是其不可推卸的责任，而这也应由法律做出规定。

一些主要问题

主要说说五个险种。

1.养老保险

这是与人民群众关系最密切的一个险种，现在参保职工大约有2.4亿人。在计划经济时代，养老保险叫做劳动保险，也就是说与职业相关，没有工作不享受这个待遇。我们现在正在建立农村居民的养老保险，城镇居民的养老保险也在逐步建立，将来我们要建立一个覆盖全民的养老保险制度。目前该险种的主体还是职工的养老保险，主要覆盖的还是企业，当然也要逐步将事业单位纳进来。公务员是否进入统一的养老保险制度，还有些不同的意见，社会上对此也有不同的看法。公务员的养老是由国家财政承担的，公务员是否由统一的养老保险制度予以保障，国外的做法也不一致，有的是参加统一的养老保险制度，也有的是由国家财政设立单独的养老保险制度。目前社会上不同意见的实质主要是集中在待遇水平的差距过大上面，这也是今后要解决的主要问题。各类人员退休以后的基本养老待遇差别不能太大。

关于养老保险的模式。养老保险的模式有现收现付和积累两种。积累模式的代表是新加坡。现收现付模式最典型的是1889年德国最先搞起来的，已经有一百多年了，现在来看没有太大的问题。我们是社会统筹和个人账户相结合，也叫现收现付略有结余，搞部分积累，个人账户部分就是用于积累的。为何要搞部分积累呢？因为我国面临人口老龄化的问题，如果不搞，担心以后没有足够的资金。个人账户目前存在空账问题，有人建议法律应当规定个人账户要逐步做实。对此也有一些不同的意见，法律对此没有做出规定。

关于费率的问题。关于养老保险的费率，企业和个人两项加起来占了工资总额的28%，如果再加上医疗、失业、工伤和生育保险以及住房公积金，即五险一金，加起来大体要占工资总额的40%左右，企业反映负担还是比较重的，建议法律规定一定幅度地降低费率。从理论和实践看，费率应当有一定的下降空间。

关于财政投入。世界各国的政府财政在社会保险投入上都是非常大的，美国相对比较低，但也拿出财政收入的20%左右用于社会保险，欧洲发达国家的政府拿出财政收入的30%到50%之间用于社会保险。我国政府投入社会保险的比例是财政收入的10%。如果社会保险支付不足时怎么办？是由国家财政承担最后的责任。社会保险法第13条规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

关于享受养老保险待遇的条件，本法做了比较大的调整。现行的规定是，每个人要在同一统筹地区必须交纳满15年，到了法定退休年龄后就可以按月享受养老保险待遇。这里面强调的是要在同一统筹地区。举个例子，一人在南京工作10年，然后到深圳去工作10年，按照现行政策，就没有一个地方会发给他养老金。这个政策是不合理的。《社会保险法》规定只要累积缴纳15年，无论是否在同一统筹地区，只要缴满15年，退休的时候就可以享受养老保险。再一个就是要缴满15年这个条件。一般在城镇工作的职工，对大多数人而言，能够缴满15年。但是社会变迁很大，由于各种各样的情况，有些人工作不满15年，如何解决他们的养老问题？有些国家规定，有的是居住满1年，有的是缴费满5年，比如德国，缴费满5年就可以享受养老保险。现在的做法是，比如交了14年保险，差不到1年就满15年了，但是到了退休年龄，就把个人账户一次性退给你。这个制度设置不合理。比如有的职工在一个地方工作了11年，因为特殊原因要离开工作岗位回到农村家里，想一次性把剩下的全部缴上，但人家说了，不行，你的户口不是我们本地的，不允许；回家后当地社保部门又说，你得把前面的11年全交了，还得要交上企业交的那部分，才能享受养老保险。这对职工个人来讲，损失就太大了。所以我们最终坚持了一点，就是应当允许补交。补交的形式也应当是灵活多样的，既可以一次性交足，也可以延续交足，甚至可以补交欠缴。对于不能继续缴纳养老保险费的，农村的居民可以转到新农保，城镇居民可以转移到城镇居民养老保险。有一点是肯定的，即今后不能给个人再一次性支付个人账户储存额了。草案中曾有一次性支付的提法，但后来通过的法律否定了一次性支付，今后地方若再搞一次性支付就是违法的。

关于养老保险的转移接续问题。前一段时间，因为没有转移接续的规定，广东等地方出现了退保潮，这是由于制度设置的缺陷造成的。2009年，人力资源和社会保障部出台了一个转移接续的文件，实施一年了，还有一些问题，效果不理想。我们在《社会保险法》中设立了一种“分段计算，统一支付”的方式，这是指，例如一个人在北京、南京、深圳、成都先后工作，社会保险的费用按照规定都交了，最后本人回到自己所在的省，只要把前面各段的缴费依照一个公式计算相加，就能得出这个人应当享受的养老保险待遇。

2.医疗保险

医疗保险统筹层次比较低，大多在地市一级，个人缴多少，单位缴多少，各地不一样。比如北京，总的缴费比例大体占工资总额的10%，全国平均大约为7%左右。基本政策是地方政府制定的，所以要形成统一的规定较为困难。《社会保险法》明确了现行的做法，个人到了退休年龄后，缴费达到国家规定年限的就不再缴纳医疗保险费了。这样的规定有它的道理：年轻时要缴费，要统筹，把自己的这部分贡献给年龄比较大的，生病较多的人，这是横向的统筹；个人还有纵向的，年轻时病少，到了老年病多了，年轻时为年老做了积累，所以达到国家规定缴费年限，20年也好，25年也好，30年也好，到了退休的时候，就不用再缴费了。未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。医疗保险也有个人账户，个人账户有可能随着发展而淡化，因为个人账户没有共济、调剂的功能。在征求意见过程中社会普遍反映的问题，一是医疗保险的待遇水平较低，自费负担的比例较高。二是报销的周期太长，有些单位的医疗费能够半年报回来就不错了。因此我们在本法中的第28、29条进行了规定，如第29条，参保人员医疗费用中应当由基本医疗保险基金支付的部分，由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算。三是异地就医问题。《社会保险法》规定，社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。

3.工伤保险

《社会保险法》对现行的政策也作了一些调整。一是缩小了不认定工伤的范围。工伤保险采取无过错原则，比如一个工人操作机器过程中受了伤，即使是由于自己操作不当造成的，也应当认定为工伤，不管其是否有过错，这是工伤保险最基本的原则。《社会保险法》也规定了一些不能认定为工伤的情形：故意犯罪、醉酒或者吸毒、自残或者自杀。二是扩大了工伤保险基金的支付范围。《社会保险法》第38条规定，工伤期间的伙食补助费、去外地就医的交通食宿费、终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金，这些原来由用人单位支付的部分，改由工伤保险基金支付。三是规定了工伤保险基金的先行垫付。比如有的用人单位不参加工伤保险，出了工伤送到医院出一点钱就不再管了，工人的伤病因为钱不够治不了，怎么办？现在法律规定由工伤基金先支付。以前像此种情况，工伤基金是不管的，因为用人单位没有交工伤保险。如果用人单位没有交工伤保险，社会保险部门机构可以追偿。

4.失业保险

现行的失业保险待遇标准有个范围，即有个上下限，即领取的失业保险金要高于当地的城市最低生活保障水平，低于当地的最低工资。其理由是，不干活的人不能比干活的人还拿的钱多。干活的人拿1000元，不干活的人不能拿2000元，就是这么个道理。这个说法是不是很合理呢？我觉得需要研究。因为失业保险缴费是和本人的工资水平挂钩的，工资水平高则多缴，工资水平低则少缴。商业保险都要和缴费连在一起，缴得多多得，缴得少少得。月工资8000元，要缴80元；月工资2000元，只要缴20元，最后二人享受同样的待遇，恐怕是不太合适的。

我个人认为失业保险应当“救急不救穷”，就是说一旦失去工作，就失去了生活来源，失业保险能保障暂时维持一段与本人原来生活水平大体相同的生活，你要尽快再找到一份工作，所以时间也不能太长，是救急的。一是与缴费要相关，二是要考虑到家庭情况，比如有孩子要抚养，有老人要赡养，失业金就应当适当多一些，要使他有尊严地生活。所以待遇水平应当与缴费、家庭状况相联系。现在的《社会保险法》取消了低于当地最低工资的封顶规定，给将来政策调整留下空间。这是一个调整。

第二个调整是规定了失业期间由失业保险基金缴纳医疗保险，使失业职工能够继续享受医疗保险待遇。目前的做法是，失业保险金中有一部分医疗补助金。以后医疗补助金就不再给了，而是用这部分资金缴纳医疗保险费，使失业人员在失业期间能够继续享受医疗保险待遇。

5.生育保险

搞生育保险为什么？形象地说就是要解决钢铁厂和纺织厂的问题。钢铁厂大多数是男工，纺织厂大多数是女工。女同志要怀孕、生孩子，承担着人类再生产的神圣责任。也就是说纺织厂要承担很大的社会责任。生育保险的主要目的是要解决妇女就业问题。纺织厂女工多，缴完费以后可以享受待遇，从社保基金里支付医疗费和工资，企业就不再支付了。但是钢铁厂的男同志提意见了，说我家的媳妇没工作，我也缴生育保险费了，但是我媳妇生孩子怎么就享受不到这样的待遇呢？钢铁厂的男同志说，我缴了钱，一点权利都没享受到，感觉权利义务不对等。社会保险法规定，职工未就业的配偶，按照规定可以享受生育医疗费，用以解决这个问题。

以上是关于几个险种的问题。下面的其他几个问题，由于时间关系，我简单介绍一下。

一是征缴问题。查账户一定要有法律规定。查企业的账户要有国务院行政法规的规定，但要冻结或划拨，必须要有法律规定，这是基本的法律制度。如果用人单位不缴纳社会保险费，可以依法查询和划拨。现在有的地方的征缴机构是由社保经办机构征收，有的地方是由地税部门征收。社会保险法规定要统一征收，这个问题要由国务院解决。

二是社会保险经办机构的法律地位问题。社会保险经办机构的性质是承担社会保险的服务工作。社会上对经办机构有些反映，主要是社会保险经办机构要解决服务意识问题，所以法律明确了其服务的性质。当然，任何组织对内都有管理职责，比如对其职工的管理，上级对下级的管理等等。

三是社会保险监督委员会的问题。社会保险法规定了社会保险监督委员会，并规定了由社会各方面人员组成，主要目的是要强化社会对社会保险基金的监督。今后随着社会各方面权利意识的增强，监督委员会是可以大有作为的。

（本文根据作者在中国劳动关系学院的讲座录音整理，并经作者本人审阅）