社会保险基金投资运营

安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授、博士生导师 张宇润

社会保险基金投资运营

安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授、博士生导师 张宇润

社会保险基金是社会保险权实现的基石。社会保险权的质和量的增长，有赖于社会保险基金的不断增长。单纯地依靠筹集方式积累社会保险基金有其局限性，因为随着经济增长和物价上涨，现有货币有贬值趋势，社会保险基金所要保障的生命的质量也应该随着社会生产力的进步而不断提高。因此，这种基金要保值和增值，而投资运营是保值和增值的基本途径。

社会保险基金投资运营的意义

社会保险基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保险制度而建立的专款专用的资金。社会保险基金是社会保障基金最重要、最基础的组成部分。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。目前，我国社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等，其中养老保险基金数额最大，在整个社会保险制度中占有重要地位。

人们通常所说的“社保基金”是一个简化的统称概念，有五种含义：一是“社会保险基金”；二是“社会统筹基金”；三是基本养老保险体系中个人账户上的基金，即“个人账户基金”；四是包括企业补充养老保险基金(“企业年金”)、企业补充医疗保险在内的企业补充保障基金；五是“全国社会保障基金”。全国社会保障基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。全国社会保障基金是社会保障基金中的一种特殊的基金形式，是国家重要的战略储备基金，成立于2000年8月1日，其主要目的是在养老保险基金入不敷出时，用以支撑基本养老保险制度。全国社会保障基金是社会保障基金中的战略储备基金，不同于一般的社会保险基金：一是资金来源不同。社会保险基金来源于企业缴费、个人积累和财政补贴，以统筹地区为设立单位；而全国社会保障基金由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成。二是性质不同。社会保险基金是劳动者和公民的“保命钱”，用于社会保险待遇开支，专款专用；社会保障基金是中央政府集中的战略储备基金，用于社会保障支出的补充、调剂。三是管理机构不同。社会保险基金由社会保险的经办机构管理运营；全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构——全国社会保障基金理事会负责管理运营。四是管理规则不同。社会保险基金分险种分账管理，自求平衡，不得相互调剂；社会保障基金统一账户管理，统一调配使用。

社会保险基金的保值就是通过一定的资金运营方式，保持基金总的购买力不降低；增值就是在保值的基础上，使其购买力增加。保值不是单纯地指货币资金数量的增加，社会保险基金筹集渠道增加、缴费人数增加、缴费比率提高都可能使基金总量增加，但这并不是保值。保值是指现有货币单位的收益率等于通货膨胀率，而增值则是现有货币单位的收益率大于通货膨胀率。任何货币，如果把它作为资本来对待，都有收益的要求，比如存入银行或购买债券可以获得利息，进行投资可以获得利润。

社会保险基金可以分为现收现付型基金和积累型基金。现收现付型基金以支定收，用当年收取的社会保险费应付当年的社会保险支出。我国的工伤保险基金和失业保险基金就属于此种类型。现收现付型基金不存在保值增值问题。积累型基金是指参保职工在工作期间的缴费积累形成的相对长期稳定的储备基金。在我国的各项社会保险中，职工基本养老保险、职工基本医疗保险以及城乡居民社会养老保险中都有个人账户，属于部分积累型基金。由于积累型社会保险基金从征缴到支出存在较长的时间差（其中养老保险的缴费和待遇的给付相隔长达几十年），这部分基金在储备期间既面临不可预测的通货膨胀风险，也面临着因待遇调整与社会平均工资增长率挂钩产生的经济增长风险。更重要的是，我国在不久的将来会步入老龄社会，养老金的支出将十分巨大。2009年，我国60岁以上老年人口达到1.67亿，占全部人口的12.5%。到2015年，这个比例将达到15%。到本世纪30年代，我国将进入老龄化高峰期，养老金收支缺口会更大。因此，社会保险基金不仅要保值，更要增值，而保值和增值的基本途径就是投资运营。

因此，社会保险基金的投资运营具有十分重要的作用。截至2009年底，全国社会保障基金理事会管理的资产规模已发展到7766亿元。此外，还受托管理天津等9个试点省市企业职工基本养老保险个人账户基金439.59亿元。到2009年底，全国社会保障基金成立以来的权益累计投资收益为2448亿元，年均投资收益率为9.8%，比同期年均通货膨胀率高出7.7个百分点。可见，投资运营使社会保险基金实现了保值增值的目标。全国社会保障基金投资运营的成功，为我国社会保险基金的投资运营提供了很好的示范效应。

社会保险基金投资的范围

社会保险基金投资的范围指的是社会保险基金可以投资什么类型的金融工具以及投资这些金融工具的资金所占社会保险基金资金总额的比例。在世界范围，社会保险基金的主要投资工具：一是债券，按发行主体可分为国家债券、地方债券、金融债券、公司债券和国际债券等；二是银行存款；三是股票和股权类证券；四是抵押贷款；五是不动产投资；六是投资基金；七是其他投资工具。一般而言，债券类资产工具，尤其是国债风险较低，而股权类证券、直接项目投资风险较高。根据金融投资规律，风险越大，投资收益也应越高。世界主要发达国家社会保险基金的长期投资实践证明，债券的长期平均实际收益率在6%左右，而股票的长期实际收益率高达14%以上。所以成熟的市场经济国家，社会保险基金投资于股票和不动产等较高风险资产的比例越来越高，如英国、德国、日本、荷兰从20世纪70年代的49%、4%、6%、11%分别提高到1996年的63%、18%、27%、20%。在大多数国家，股票投资一般要占到社会保险基金投资总额的20%～30%。另一方面，由于国际金融市场的形成和发展，货币的国际意志的扩张，各国社会保险基金为了保证资产的安全并获取更高的综合收益，自20世纪90年代起普遍增加了国际股票和债券等金融产品的投资比例，国际投资比例在过去20年中平均提高了10个百分点以上。

在早期，我国对社会保险基金的投资实行了严格限制。1993年劳动部颁布的《企业职工养老保险基金管理规定》明确规定，基金保值、增值的方式包括：(1）购买国库券以及国家银行发行的债券；(2）委托国家银行、国家信托投资公司放款。各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保。1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。1999年《社会保险基金财务制度》规定：“社会保险基金结余除根据财政和劳动保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。”

自全国社会保障基金成立后，全国社会保障基金投资运营的成功，为社会保险基金的投资运营提供了很好的经验范例，国家对社会保险基金的投资运营政策开始松动。2007年颁布的《做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》规定，将政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营。

随着我国资本市场的发展和制度的健全，社会保险基金进入资本市场的条件逐渐形成，应积极探索基金的投资运营。基金的性质决定了其投资运营的基本路径。对基本养老保险基金和医疗保险基金，投资运营应更加注重安全，更加谨慎投资。基本养老保险是国家根据法律法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金待遇，从而保障其基本生活。这是退休劳动者的活命钱，必须严格坚持安全性和流动性的原则，严格按照规定的标准和方式审慎投资运营。同理，医疗保险基金的投资运营也是如此。

全国社会保障基金的投资范围、投资比例和投资路径为我国基本养老保险和医疗保险基金的投资运营提供了很好的制度借鉴。2001年12月，经国务院批准，财政部、劳动和社会保障部颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，明确了社保基金投资的基本原则、投资范围、投资比例、投资方式等，建立了社保基金的监督、报告和财务制度。全国社保基金投资运作的基本原则是在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。其投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。 划入全国社保基金的货币资产的投资,按成本计算,应符合下列规定：（1）银行存款和国债投资的比例不得低于50%,其中银行存款的比例不得低于10%,在一家银行的存款不得高于全国社会保障基金银行存款的 50%；（2）企业债、金融债投资的比例不得高于10%；（3）证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。其中,由全国社保基金理事会直接运作的全国社保基金的投资范围限于银行存款和在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作,并委托全国社保基金托管人托管。社保基金委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产不得超过年度社保基金委托总资产的20%。

因此笔者建议，针对基本养老保险基金和医疗保险基金，社会保险经办机构直接运作的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资须委托社会保险基金投资管理人管理和运作，并委托社会保险基金托管人（商业银行或专门托管机构）托管。至于投资范围和投资比例，具体而言，应将50%的基金结余额用于购买期限长、利率高的国债；应将20%的积累基金存入银行获取稳定的利息收入，同时也保持了资金的高度流动性；应将20%的基金结余额通过委托投资的方式投资于国内证券市场，购买风险小、收益高的股票、基金证券或其他有价证券；其余基金余额通过委托投资的方式投资于有稳定现金流收入的基础设施建设项目。

企业年金的投资运营则有所不同。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。2003年劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》，自2004年5月1日起施行。该《试行办法》第19条规定：“受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。 受托人应当选择具有资格的商业银行或专业托管机构作为托管人，负责托管企业年金基金。”2004年劳动和社会保障部、银监会、证监会联合发布《企业年金基金管理试行办法》规定，企业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则，充分考虑企业年金基金财产的安全性和流动性，实行专业化管理。企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。企业年金基金财产的投资，按市场价计算应当符合下列规定：（1）投资银行活期存款、中央银行票据、短期债券回购等流动性产品及货币市场基金的比例，不低于基金净资产的20%；（2）投资银行定期存款、协议存款、国债、金融债、企业债等固定收益类产品及可转换债、债券基金的比例，不高于基金净资产的50%。其中，投资国债的比例不低于基金净资产的20%；（3）投资股票等权益类产品及投资性保险产品、股票基金的比例，不高于基金净资产的30%。其中，投资股票的比例不高于基金净资产的20%。企业年金基金不得用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。

由于国际金融市场比较成熟，金融产品更加丰富，金融法律制度相对健全，投资行为更趋于理性化，我国政府放开了全国社保基金投资境外市场的限制，其投资品种的范围比国内还多。2006年，劳动保障部与财政部、中国人民银行联合发布了《全国社会保障基金境外投资管理暂行办法》，规定全国社保基金境外投资限于下列投资品种或者工具：银行存款；外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券和外国公司债券；中国政府或者企业在境外发行的债券；银行票据、大额可转让存单等货币市场产品；股票；基金；掉期、远期等衍生金融工具；财政部会同劳动保障部批准的其他投资品种或工具。社会保险基金也可以参与境外资本市场投资，但由于目前我国相关的配套制度还不够成熟，社会保险基金参与境外投资经验空白，这一事业可以委托全国社会保障基金理事会进行。

社会保险基金投资运营的原则

社会保险基金的运营必须遵循一定的原则，而且这些原则还需要法律加以明确。这些原则主要有：

1.安全性、效益性和流动性原则。《社会保险法》第69条规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”从该条中可以看出，应坚持安全性前提，实现效益性目的。安全性原则即必须保障投资本金及时、足额收回，这是社会保险基金投资运营的首要原则。因此，社会保险基金应严格控制风险，严格按照标准和程序运作,建立安全有效的投资决策和风险管理体系。但不能只重安全。银行存款最安全，但利息较低，扣除投资成本和费用后，收益率很难高于通货膨胀率。金融市场的投资规律是安全与收益成反比，因此安全性原则必须与效益性原则相结合。效益性原则要求在确保基金安全的前提下，实现较高的收益。流动性原则要求投资基金在不发生损失或资产转让成本低于资金拆借成本的条件下可以随时变现，以满足随时可能支付的需要。银行存款、债券、外汇、股票等有价证券流动性比较高，而不动产和项目投资的流动性相对较差。流动性原则是安全性原则的一个很重要的体现。

2.公开透明原则。社会保险基金投资运营信息公开的目的是将社会保险基金运营情况置于社会公众的监督之下，使社会保险的参保人员和享受人员能够了解自己的“保命钱”的实际运作状况，这是劳动者知情权的重要表现。2007年，劳动和社会保障部发布了《关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》，其中规定了社会保险基金收支等信息披露的规范。该《指导意见》规定，各级劳动行政部门负责本地区社会保险信息工作的组织、指导和监督工作，负责审批本级政府所披露的社会保险信息，社会保险经办机构具体向社会披露。《社会保险法》第17条规定：“社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。”关于社会保险基金的投资运营的信息披露，现行法律法规没有做更具体细致的规定。2004年《企业年金基金管理试行办法》规定了企业年金投资运营的信息披露制度：⑴受托人、账户管理人、托管人和投资管理人应当按照规定向有关监管部门报告企业年金基金管理情况，并对所报告内容的真实性、完整性负责。⑵受托人应当在每季度结束后15日内向委托人提交季度企业年金基金管理报告；并应当在年度结束后45日内向委托人提交年度企业年金基金管理报告，其中年度企业年金基金财务会计报告须经会计师事务所审计。⑶账户管理人应当在每季度结束后10日内向受托人提交季度企业年金基金账户管理报告；并应当在年度结束后30日内向受托人提交年度企业年金基金账户管理报告。⑷托管人应当在每季度结束后10日内向受托人提交季度企业年金基金托管和财务会计报告；并应当在年度结束后30日内向受托人提交年度企业年金基金托管和财务会计报告，其中年度财务会计报告须经会计师事务所审计。⑸投资管理人应当在每季度结束后10日内向受托人提交经托管人确认的季度企业年金基金投资组合报告；并应当在年度结束后30日内向受托人提交经托管人确认的年度企业年金基金投资管理报告。该《试行办法》的规定，对建立基本社会保险基金投资运营信息披露制度有较大的借鉴意义。

3.合法性原则。社会保险基金必须在法律的前提下实行规范运营，其资金投向必须纳入合法轨道，符合社会保险基金的性质和目的。不得违规操作，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作他用。社会保险基金投资运营的基本法律制度是强制性规范，这是由社会保险基金的性质决定的，其受托人、基金管理人和托管人的信托法律关系必须清晰界定，投资范围、投资比例和投资方式必须明确规定，并受到严格的法律监管，以防止基金管理人任意投资的行为。我国在2010年10月28日由第十一届全国人民代表大会第十七次会议通过和颁布了《社会保险法》，自2011年7月1日起施行。其中第八章专章规定了社会保险基金制度，对社会保险基金的投资运营做了原则性规定。之前的一些规范性文件虽然对投资运营有所涉及，比如1993年劳动部颁布的《企业职工养老保险基金管理规定》、1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、1999年颁布的《社会保险基金财务制度》、2004年劳动和社会保障部、银监会、证监会联合发布的《企业年金基金管理试行办法》、2007年颁布的《做实企业职工养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》、2007年劳动和社会保障部颁布的《关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》等等，但这些规定比较过时，与《社会保险法》的精神不够协调。因此，关于社会保险基金的保值增值和投资运营管理问题，投资运营的范围、比例、途径、方式、信息披露和监管等制度如何确定，需要根据《社会保险法》的基本原则和精神，会同有关部门经过大量的调查研究，并听取有关部门、专家的意见，整理以往的规范性文件，制定社会保险基金，特别是养老保险基金的投资运营办法，这样才能使社会保险基金投资运营处于有法可依的状态之中。

栏目主持：胡宏梅