组织管理理论视野下的河南警务改革

王 剑

(西南政法大学,中国重庆 400031)

组织管理理论视野下的河南警务改革

王 剑

(西南政法大学,中国重庆 400031)

在河南全省范围内实施的“局所合一”的警务改革撤销了所有省辖市的公安分局,改变了全国统一的“市公安局——公安分局——派出所”三级管理模式,建立了“市公安局——派出所”的两级管理模式。用管理理论进行分析可知,激励保健理论显示了其积极和消极两方面的影响,动态平衡理论证明了其加强了组织合作与沟通,开放系统理论说明了这场改革是势在必行的。

河南警务改革;激励保健理论;动态平衡理论;开放系统理论

警力不足是我国警务实践中长期存在的一个问题,也是长久以来警务改革要解决的一大问题。解决这一问题通常有三种做法,一是增加编制,二是设置辅警,三是机构改革。2010年 11月 15日,河南全省公安系统“局所合一”的改革模式已经初具雏形。从此以后,河南所有省辖市公安分局将不复存在,取而代之的是由原公安分局和原派出所合并的新派出所。这种改革模式能否真正实现其警力下沉和提高效能等预期目的,还有待实践的检验,但它对警察组织的管理带来的影响却是可以预见的。本文将结合几大经典的组织管理理论,对河南警务改革进行初步的分析,以抛砖引玉,期待更多有识之士的见解。

一、激励保健理论的视角

激励保健理论 (M otivator-Hygiene Theo ry)又叫双因素理论 (Two Facto r Theo ry),是美国的行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格 (Fred rick Herzberg)在20世纪 50年代末提出来的。他在研究中发现,在工作中,使职工感到满意的,都是属于工作本身或工作内容方面的;使职工感到不满的,都是属于工作环境或工作关系方面的。他把前者叫做激励因素,后者叫做保健因素。保健因素对职工产生的效果类似于卫生保健对身体健康所起的作用,它包括公司政策、管理措施、监督、人际关系、物质工作条件、工资、福利等;激励因素能带来积极态度、满意和激励作用,它包括:成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任,以及成长和发展的机会。

区分保健因素和激励的因素的意义在于,工资刺激、人际关系的改善、提供良好的工作条件等保健因素的改善,都不会产生更大的激励,它们只能消除不满意,防止产生问题;只有“激励因素”才能使人们有更好的工作成绩。具体到警察组织中,激励因素应该是让警察明白并感受到“警察的历史使命就是不断增进社会公共安全秩序,使社会大众的生活一天比一天过得安全。对于当代中国公安民警来说,就是要切实担负起巩固共产党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。”[1]只有让真正懂得警察存在之意义,并通过工作发现意义、获得成就感,警察才能获得一种“激励”,才能激发他们更大的工作热情。

实施警务改革之后,首先,河南全省省辖市的警察组织结构从“省公安厅——市公安局——区公安分局——派出所 ”变成了“省公安厅——市公安局——派出所”,这应该说是一种工作环境的改变,是组织政策和管理上的改变,属于保健因素。其次,市公安局纪委向各派出所派驻纪检监督员,对包括所长、政委在内的所有派出所民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督,既改变了原来分局内设纪委书记实施监督的体内监督,又弥补了原来派出所不设置纪委的缺陷。这是监督方面的改革,也属保健因素。因此,这些属于外部环境和工作条件方面的改善,从管理学的角度来看,对提高警察工作满意度和积极性的作用是有,但作用是有限的,这些改变会减少警察的不满,但不会激发警察的工作积极性。

相反,改革的一些措施却有可能削弱激励因素的作用。首先是这次改革倡导的“多警合一”、“一警多能”,这在带来执法质量下降风险的同时,也可能减少了警察精于业务带来的成就。例如,交警在路面执勤时,附近发生斗殴案件,必须处理;派出所民警出警时遇到堵车,也要处理。问题在于,除了警察精力有限以外,处理不同的警察事务所需的不同专业能力要求不是短期就可以达到的,在“一警多能”的硬性要求下,容易造成处置适当,使得警察对自己的工作成果难以满意,从而降低其工作积极性,严重的还会破坏警察形象、影响警民关系。其次是警察士气可能会因此进一步遭受打击。公安分局的撤销,改变了各区与原分局的关系,一个区里可能有几个派出所,由于存在竞争,为了获得经费,各个派出所必然争着积极配合区里的工作,以求区委区政府向自己派出所提供更多的经费。区政府使用警力的便利带来的是警力滥用的风险,这将导致警察长期被地方政府用作维护自身和地方企业利益的工具,以致常常位于群众的对立面,使已经是一个很突出地挫伤警察士气和破坏警民关系的问题进一步加深。

二、动态平衡理论的视角

动态平衡理论,也叫组织平衡理论,以美国公共行政和组织专家巴纳德 (Chester I.Barnard)为代表,他是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。该理论认为,成员的互动是组织成立的基础;正式组织成立后,非正式组织随之而存在;组织的生存与发展,取决于贡献与满足的平衡;组织发挥合力离不开良好的沟通体系;组织中上级对下级发出的命令的权威性不由发令者决定,而取决于受命者。

由于动态平衡理论认为组织是由一群有社会互动关系的人所组成,协作体系是组织具备的普遍特性,组织的管理行为正是在人与人之间相互关联的过程中产生,因此组织的成功主要依靠员工间的合作。在这种理论依据下,组织效能的高低取决于成员合作程度的高低。用这种理论来解释河南的警务改革,得出的结论是:改革,势在必行。

这是因为,大量警力长期浮于机关、基层警力严重不足是公安机关普遍存在的一个突出问题。产生这个问题是由于从公安部到公安厅再到市公安局最后到公安分局,配有众多的机关处室,对基层单位形成了多头指挥的局面,一个派出所必须应付众多的机关处室,本身警力不足的派出所又加上了新的负担;其次,从部里、省里下达的各种专项行动,具体到每一个市分局或派出所,基层单位有的存在这些问题,有的没有这些问题,但统一行动就要求基层必须按照规定上报相应材料,必须形成一定的成果、战果,这样做了容易浪费精力,并导致弄虚作假;如果不做,又会导致绩效考评的落后。“不可否认,基层公安机关一线警力紧缺,上级公安机关人浮于事,一些干部长期呆在机关不了解实际、对下级瞎指挥,以及下派必挂职等现象普遍存在,这自然会损伤基层警察队伍的积极性。”[2]由此可以看出,改革之前警察组织内层级之间、部门之间的合作已经出现了很多不合理的地方,已经严重影响到了组织效能,因此改革是必需的。

此次河南警务改革还涉及一个沟通的问题。巴纳德认为,沟通是行政工作中极为重要的因素之一,但是组织规模愈大,沟通的困难与障碍也愈大,所以沟通路线应尽量直接而简短。此次河南在其省辖市撤销城市公安分局的改革终结了实施近 60年的三级管理模式 (市公安局 -公安分局 -派出所),建立了“市公安局——派出所”的两级管理模式。在接警和出警方面,改革前市局 110指挥中心接到警情,要先分配到分局,分局再下达警令到具体的警种或派出所;改革后,市局 110可以直接下令到派出所,也可以直接指挥到巡逻车,进而提高了快速反应能力。此外,由于机关行政人员缺乏一线实战经验,很可能导致指挥与实战脱节,而一些突发案件在通过指挥中心传达到公安分局这一级再向派出所下达任务,很容易贻误时机。因此,应建立一个高效快捷的沟通渠道,而河南将公安机关三级管理变为两级管理的做法正是如此。

三、开放系统理论的视角

20世纪 70至 80年代,美国管理理论中形成了一种称为开放系统的管理理论,它建立在传统的、封闭式管理理论基础之上,该理论认为:“任何人类组织都被理解成是开放组织。组织之所以‘开放’是由于它依赖并与它所处的环境相互作用。”[3]开放系统理论认为组织具有以下六个特征:第一,组织具有明确的边界,边界的作用在于区分组织,边界具有渗透性,可以对外界信息与资源进行过滤;第二,组织是一个反馈系统,必须对社会需求作出反应和满足;第三,组织还是一个新陈代谢的系统;第四,组织是一个内部和外部都交错重叠的体系;第五,组织具有适应与维持的特点,组织通过适应所在环境才有生存的空间以及改变自身的能力,组织只有有效维持才能保持自身的平衡;第六,解决组织问题的办法并不唯一,各种不同办法最后会殊途同归。

开放系统理论把警察组织静态的环境与社会的动态环境有机结合起来,把警察看成社会的组成部分,警察管理相对于社会是开放的,随着社会的变化而变化。警察改革是因为社会对警察产生了新的需求,而警察组织的运作模式还保持着旧有的方式,因此需要对警察组织进行改革以满足社会的需要,并且这是一个持续不断的过程。那么,现有的警察组织模式存在什么问题吗?笔者以为,主要有以下三点:一是上文提到的大量警力长期浮于机关、基层警力严重不足。“由于警察工作任务重,工作强度大,工作时间长,并且得不到足够休息,所以警察在长期的工作过程中感到身心疲惫,情感耗尽,容易失去对工作的热情,情感耗竭会影响警察对公众的态度,在与群众打交道的过程中会表现出冷漠、忽视的态度,主动服务社会、服务群众的意识不强。”[4]二是见警率低;三是出警速度慢。“从实际看,我国目前正处于经济转轨时期,在诸多因素的共同影响下,当前恶性刑事案件的发案率呈现逐年上升、居高不下之势,严重危害社会治安,破坏社会主义市场经济秩序。”[5]在这种社会治安新形势下,见警率低、出警慢的问题需要尽快解决。违法犯罪的频发,需要高见警率以及出警迅速。河南警改的初衷正是希望提高街面见警率和快速反应能力,以降低发案率,提高破案率,在社会治安新形势下让公众感到安全和满意。

河南省副省长、公安厅长秦玉海在今年 8月 30日召开的全省公安机关警务机制改革会上指出,指挥与实战脱节,机关与基层警力倒挂,已严重不适应当前警务发展的需要。通过警务机制改革,建立起反应迅速、运转高效的现代警务运行模式,实现社会管理创新能力的不断提高。由此可以看出,此番警务改革,是河南省对社会治安新形势作出的反应和调整,开放系统理论是支持这样做的。

通过三种管理理论的分析,我们虽然不能得出此次河南警务改革一定能取得预期成效的结论,但可以看出,改革是势在必行的。从激励保健理论的视角看,警务改革后虽然实施了新的管理政策和监督方式,但要防止对警察“激励因素”的削弱;动态平衡理论告诉我们改革促进了警察系统内部的合作和沟通;开放系统理论让我们看到了警察改革是警察组织面对社会变化不得不采取的应变之道。改革的初衷是积极的,但改革的成效还需要时间的检验,我们拭目以待。

[1]张兆端.松下哲学与现代警察管理[J].江苏警官学院学报,2007(4).

[2]张兆端.海尔文化与现代警察管理[J].中国人民公安大学学报,2006(5).

[3](美)W·沃纳·伯克.组织变革——理论和实践 [M].燕清联合组织译.北京:中国劳动社会保障出版社,2005.39.

[4]管晓静.警察职务犯罪研究 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2009.98.

[5]萧伯符,龚太华,赵德刚,余涛.公安执法与人权保障[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006.246.

On Henan Policing Reform from the Perspective of Organizationa l Management Theory

WANG Jian
(SouthwestUniversity of Po litical Science and Law,Chongqing China 400031)

The po licing refo rm in Henan p rovince by integrating districtpo lice bureau and subord inate stations changed the long-estab lished 3-levelmodel“m unicipalbureau-districtbureau-po lice station”in to 2-levelmodel“m unicipal bu reau-po lice station”.From the perspective ofo rganizationalm anagem ent theo ry,the new model enhancesorganizational cooperation and comm unication.ByM otivator-Hygiene Theory,themodelhasboth itspositive and negative aspects.

Henan policing reform;M otivator-Hygiene Theory;Barnard theory;Open system theory

D631

A

1008-2433(2011)02-0062-03

2011-02-12

王 剑 (1986— ),男,云南峨山人,西南政法大学 2009级警察科学专业硕士研究生。