试论如何提升当前我国治安行政执法的有效性

龚玉朝

(中国人民公安大学,中国北京 100038)

试论如何提升当前我国治安行政执法的有效性

龚玉朝

(中国人民公安大学,中国北京 100038)

警察行政执法是其执法活动的重要组成部分,目前我国公安机关在治安行政执法活动中存在着种种“失效性”的现象。造成这些现象的原因是多方面的。为此,应采取相应的措施以提高警察治安行政执法的有效性,使得公安机关能够更好地履行自身职责,维护社会治安。

警察执法权;治安行政执法;警察权威;执法监督

警察执法权主要包括行政执法权和刑事执法权[1],其行政执法权主要是指警察的治安行政执法权。治安行政执法是否有效?其有效程度如何?这些问题往往关系到公安机关自身职能的实现程度、警察权威的影响程度、人民群众的满意程度,最终会对社会治安秩序的稳定产生重要影响。因此,对治安行政执法有效性的考察是审视警察执法工作不可回避的重要内容。

一、治安行政执法及其有效性的含义探索

(一)行政执法与治安行政执法

治安行政执法首先是一种行政执法活动,对于行政执法的理解有广义和狭义之分。广义的行政执法是指行政机关依照职权和程序贯彻执行行政法的行政行为;这一定义把为执行行政法而采取的某些抽象行为 (行政主体制定行政规范)包括在内。狭义的行政执法是指行政机关在其职权范围内,依据法律、法规和规章,对特定的人和事作出的影响其权利和义务的具体行为。本文采用行政执法的狭义定义[2]。《公安机关组织条例》规定:人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。可见除了具有刑事执法职责之外,公安机关的主要职能便是进行行政执法活动,很显然,这里的“行政执法”主要是指公安机关的“治安行政执法”。

结合行政执法的概念,治安行政执法可定义为:公安机关及人民警察为了维护社会治安秩序,依照法定的职权和程序,执行法律、法规和规章,从而影响公民、法人和其他组织的权利和义务的行政行为。

(二)何为治安行政执法的有效性

有效性的理解可以借鉴统计学中对于效度的定义:所谓效度就是正确性程度,即测量工具确能测出其所要测量的特质的程度,效度越高表示测量结果越能显示其所要测量的对象的真正特征。有效性可以理解为行为主体的特定行为实现行为主体预设目标的正确性程度。治安行政执法的有效性即:在维护社会治安秩序稳定过程中,公安机关及人民警察的特定治安行政执法行为的正确性程度。既然治安行政执法的有效性为一种正确程度,就可以把这种有效性分为低有效性和高有效性这两个维度。

二、当前治安行政执法失效的表现及其成因探究

(一)治安行政执法失效的表现

治安行政执法失效主要是指治安行政执法行为的无效性和低有效性,这种失效不仅表现为警察履行职责的不力,还表现为社会成员对这种失效性的负面反应。治安行政执法失效主要表现在以下四个方面:

1.特定案件的处置不力。近年来频发的群体性事件多是因为公安机关在事件发生初期的处理不力形成的,或是信息收集不及时,或是公安机关采取措施不合理。如 2005年 6月发生在安徽池州的群体性事件、2008年 6月发生在贵州的瓮安事件、2009年 6月发生在湖北的石首事件等。

2.执法不规范。首先表现在部分执法机关和个人出于私利和其他非正当目的所致的在执法过程中滥用自由裁量权;其次表现为出于创收和其他目的导致的“执法产业化”;再次由于“重实体、轻程序”理念的广泛存在所致的执法程序不规范[3],同时也易导致执法过程中忽视公民权利;最后,公安机关执法不规范最突出的表现就是警员违法。

3.群众满意度下降。我国目前“转型期”过程中,国家对社会事务的管理方式由直接管理逐步变为间接调控,公共权力出现收缩和转移的趋势,这种新老制度的转换使得社会控制机制弱化,导致公安机关的控制权增大,获得的权力资源增多,同时,其获取非政治收益的机会也大大增加,再加上新的控制和约束机制尚不健全导致的对警察行为的监督和制约缺位,往往容易导致警察“官本位”意识的增加,警民关系紧张,从而易导致群众满意度急剧下滑。

4.袭警案件频发。近年来,袭警案件频发,警察在依法履行公务活动中屡遭违法犯罪嫌疑人及围观人员不同程度的抗拒、阻挠和袭击,这不仅严重扰乱了公安机关代表国家履行行政管理及刑事司法活动,同时也严重侵害了人民警察自身的人身权利。但是从另一角度来看,袭警案件的频发折射出了警察权威的下降,而造成警察权威下降的主要诱因是公安机关治安行政执法行为的失效,如对人性化执法的歪曲理解而形成的“下跪执法”、“耳光执法”等。

(二)治安行政执法失效的成因探究

1.相关法制建设的不完善

治安行政执法相关法制建设的不完善主要表现在以下几个方面:首先相关法律、法规规定不明确,司法解释滞后或解释不一致;其次表现为由于立法机制的分散和混乱所致的立法的协调性差;再次,表现在由于种种原因所致的立法滞后,同时弥补措施不足;最后表现为立法的民主化和科学化不足[4]。

2.警察队伍建设的缺陷

警察队伍建设的缺陷主要体现在部分警员观念不合时宜及有些警员执法素质不高上。“官本位”意识在一些警员身上依然存在,从人治到法制的观念转变还不完全,习惯于把权力凌驾于公民权利之上,没有意识到市场经济条件下公安机关职能的双重属性。此外,由于我国的传统警察选拔机制不适应现代警察执法的需要,警察教育培训制度还存在许多不足,导致了偏重于对警察理论知识的提高而轻实践操作能力的培养,往往导致部分警员执法质量的低下。

3.公安机关管理体制存在着弊端

首先,我国公安机关实行的是“条块结合,以块为主”管理体制,决定了公安机关必须接受地方党委、政府的领导,导致了公安机关从事了许多的非警务活动,甚至是违法的活动,如公安机关参与的诸多强制拆迁案等。其次,我国公安机关不仅具有行政执法权还具有很大的刑事司法权,这两种权力的紧密结合导致公安机关可以依靠经验采取自由裁量权,可以自主决定是否采取强制措施,而整个过程缺乏必要的监督和审批程序,导致公安机关在执法中倾向于无节制的使用强制措施[5]。

4.监督机制不健全

我国公安机关内部已建立了相应的监督机制,如法制部门的执法检查、督察机构的督察制度、行政监察机构的行政监察等,但仅仅是内部的监督机制还远远不够,更多的还需要外部的监督,如来自司法部门、人民群众的监督等。但是由于我国警察权的司法属性使得司法监督沦为了公安机关内部的监督,从而导致了司法监督的弱化;此外,随着公民意识的觉醒和信息化社会的到来,群众的监督权越来越大,监督效果也越来越明显,但是由于人民群众监督机制和渠道的不完善导致了这种最有效的监督力量得不到完全的释放。

5.警察权威的弱化

警察作为社会治安控制的主体,警察权威附随于警察行为,是警察不可分割的组成部分。警察维护秩序的职责要求相对人服从,必然要求取得和享有权威,而转型期社会秩序进行调整,社会控制有所削弱,权威的产生和存在更成为客观必然。但是由于种种治安行政执法失效因素的存在导致了公安机关的群众公信力下降,从而导致警察权威的弱化,作为行政执法失效的表现,这种弱化反过来又强化了行政执法的失效,从而形成了一个恶性循环的怪圈[6]。

四、提升治安行政执法有效性的措施

(一)完善治安行政执法的法制环境

首先,坚持民主、科学立法,完善立法程序。民主立法强调人民在立法过程中的知情权、参与权和监督权,从而表达和维护人民的意志和利益;立法,应当遵循主观意志与自然规律、社会规律相一致,从而实现立法的科学性;立法注重通过激励机制和约束机制的平衡配置,促进法律关系主体自觉依法行为,使法的制定与实施有机衔接,努力完善立法程序。其次,完善多元化的行政救济制度。应降低行政法律救济门槛,畅通纠纷解决渠道,扩大赔偿范围和提高赔偿标准,公正合理地救济行政侵权给相对人合法权益造成的侵害。最后,加快治安行政执法中相关法规的更新。应及时对相关的法律、法规进行更新,或是及时废止不适应需要的法律、法规,或是及时对已有的法条进行及时解释和说明,或是制定新的适应形势发展需要的法律、法规。

(二)完善治安行政执法的监督机制

首先,要整合监督力量,理顺内部监督关系,健全监督部门的协调机制,通过各种形式,将执法监督的组织协调工作程序化、制度化。其次,强化治安行政执法权的司法监督。应明确、细化司法监督的相关法律内容,同时要加强对公安机关抽象行政行为的司法监督。随着信息社会的到来,以互联网、广播电视和报纸杂志等形式为代表的大众传媒的影响作用越来越大,被称之为独立于行政、立法、司法以外的“第四种力量”,但是当前我国的公众舆论监督的体制还没有完全建立,使得舆论监督的效果不能充分发挥,因此应及时完善舆论监督管理和引导体制。

(三)改革管理体制

改革管理体制旨在合理配置警察行政执法权,从而实现对行政执法权内容的整合,以实现提高工作效率的同时达到规范权力行使的目的。

首先,在“条块结合”的前提下应强化“条”的权力,加强上级警察部门对地方警察机关的管理和控制,改革经费与人事制度,改善公安机关完全服从地方政府领导的情形,从而避免出现警力滥用的局面。其次,应当把一些与治安执法的“核心业务”联系不大的工作剥离出去,如大型活动或单位内部的安保工作要求技术性很强 (如前期的风险、安全评估等),一些专门的机构更能胜任 (如保安公司),此时就应当将类似的业务转移到其他部门。最后,努力实现警察治安行政执法权与刑事执法权的分离。警察行政权与刑事权结合不符合政治体制改革的要求,同时容易造成权力的滥用,从而严重影响行政执法的有效性。

(四)强化治安行政执法主体素质

警察是治安行政执法的主体,其执法理念及素质决定着其执法行为的有效性,警员意识的转变和素质的提高是提高治安行政执法有效性的关键途径。

警员应树立以下执法意识和理念:首先是以人为本、为民服务的理念;其次是公正执法的理念 (公正执法是警察执法的最基本的也是最高的要求,要求执法时不徇私情、秉公执法,做到法律面前人人平等);再次是廉洁执法理念[7]。此外,要转变警察的执法理念,首要的是建立科学合理的教育机制,创新教育模式,采用灵活的教育手段。同时应强化警员的法律素质、业务素质和文化素质等。业务水平和文化水平的提高一方面有赖于警察招募制度的改革,另一方面公安机关应注重平时的教育和培训,把培训作为一项标准化、常态化的工作。

(五)提升警察权威

警察权威是保证治安行政执法有效性的前提要件,当前警察权威由于种种原因有弱化的倾向,为此,法律应该专门设立“袭警罪”或者对侵害警察执法的行为在法律上进行明确而有可操作性的规定,对侵害警察正当执法权益的处罚力度应该加大。其次,对警察在执法过程中合法使用暴力的规定应该明晰化、具体化,并使其具有可操作性。我国现在的法律对于警察在执法过程中暴力的使用的规定过于笼统,导致警察使用暴力顾虑过多。再次,纠正警察行政执法中存在的误区,如对人性化执法的歪曲理解,认为人性化执法就是打不还手,骂不还口。最后,应配备更加先进和全面的警用装备和加强警察的自我防范意识。

综上所述,治安行政执法权是警察权的重要组成部分,治安行政执法活动的有效性关系到社会治安秩序的稳定与否,为了应对当前治安执法活动失效性的状况应当综合使用各种应对措施,而不可单打一,只有如此才能更有效地开展治安行政执法活动,从而更有效地维护社会治安秩序的稳定和人民群众的生命、财产安全。

[1]宋树魁.法治条件下的公安执法工作研究 [D].郑州大学,2004.

[2]余凌云.警察行政权力的规范与救济——警察行政法若干前沿性问题研究 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2002.11.

[3]钱洋.论治安行政执法中存在的程序问题、原因及对策[J].安徽警官职业学院学报,2006,(1).

[4]张伟国.公法学视野中的行政执法[J].行政法学研究,2009,(1).

[5]杨纪恩.警察行政权的滥用与控制[D].湖南师范大学,2009.

[6]王斐.社会转型期警察权威的建构 [J].经营管理者,2010,(3).

[7]沈惠章.论新世纪新阶段治安行政执法的改革[J].河北法学,2007,(2).

On Im proving the Effectiveness of Public Order Administrationin China

Gong Yu-chao
(Chinese Peop le’s Public Security University,Beijing China 100038)

Security adm inistration,being an importantpartof currentpo lice’s law enforcem ent activities,w itnesses som e phenom ena of“ineffectiveness”,whose causesm ightbem ulti-facet.Correspondingm easures should be taken to enhance the effectivenessof security adm inistration,and in so doing,po lice organs can better carry out their duties for them aintenance of socialorder.

Po lice executive powerof law;Public order adm inistration;Po lice authority;Enforcem ent supervision

D631

A

1008-2433(2011)02-0065-03

2011-02-19

龚玉朝 (1988—),男,河南信阳人,中国人民公安大学 2009级思想政治教育专业公安政治工作方向硕士研究生。