人大代表职业化的必要性及其所面临的问题探析

史拴拴

(南京大学政府管理学院,江苏南京210093)

自上个世纪90年代以来,伴随着我国经济社会的迅速发展,我国的民主政治水平也不断提高,作为我国根本政治制度的人民代表大会制度也不断改进,但是其发展状况距离我国人民当家做主目标的实现还有不小的差距。为此,部分专家学者提出了人大代表职业化的设想。在十届全国人大一次会议期间,湖南省代表团提出的首份议案就是要求设立专职人大代表。作为人大代表向全国人大提出有关这一方面的议案还是第一次。这说明人大代表专职化已经不仅仅是理论界的问题,更重要的是身临其境的人大代表也深刻感受到了代表兼职化带来的种种弊端。但是由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度,其牵涉的面太广,改革必须稳步推进。况且,理论界在人大代表职业化的可行性、时机成熟与否、配套条件和实施路径等诸多问题上也存在争议。本文尝试对人大代表职业化的的必要性进行阐述,同时对可能面临的重要问题进行分析。

一、兼职代表制弊端凸显使人大代表职业化成为必要

在我国,各级人大代表有300多万,其中全国人大代表约3000名,除去在常委会或者各类专门的委员会任职的少数人员,其他绝大部分是兼职的。这些人大代表平时在各自岗位上工作,在人大会议期间参加会议,会后回到各自岗位上继续致力于各自工作。这样的兼职化从目前来看存在种种不足。

(一)代表兼职制度导致代表履职“动力不足”。根据人类行为发生的一般规律,代表行为时由代表的需求驱动,为了获得资源和维护既得资源而自觉进行的活动。这种活动的内心起因是代表对需求的感知,即受需要驱使的,推动代表实施一定资源指向行为的一种心理力量[1]。我国的人大代表基本由党政干部、各行业先进人物、少数民族代表等组成。他们都有自己的本职工作,而且多为本行业的精英人物,其赖以谋生的手段是积极在本职工作中发挥能量。让他们为一种并不涉及他生存问题的事业贡献太多精力并不现实。而且,在很多代表的眼中,当选人大代表是对其卓越工作的表彰,并没有跟行使国家权力的职责联系起来。

据北京市某区调查数据表明,人大代表的政治参与动机不强,有一半代表当选前并不想当代表,48%的人更喜欢自己的本职工作,还有一半代表不想当更高层次的人大代表[2]207。这样就表现为人大代表的履职“动力不足”。这导致这类代表有的经常缺席一年一度的人代会;有的代表虽能参加人代会,但分组审议时却很少发言,也很少提出提案和建议;不少代表在提建议、批评和意见时,提“建议”、“意见”的多,提“批评”的少;有的代表在闭会期间未能认真履行代表职责,深入群众,发现问题。

实行专职代表制,代表以行使国家权力为职业,其行使质量的好坏直接决定着其政治生命和切身利益,这要求代表必须把大多数时间和精力投入到代表活动中去。同时在制定相关代表职权与责任的法律文本时,就可以明确地做到权、责、利的统一,从而提高代表行使国家权力的质量。

(二)代表兼职制度带来人大自身组织结构的先天性不足。自1954年我国人民代表大会制度建立以来,我国人民代表大会的自身组织运作水平不断提高,但是,仍然有一些不足。其一,会期过短,与西方议会制国家相比,我国人大会议时间是最短的。我国全国人大会议会期一般是15天。全国人大代表要对多项重大事务做出决定,是需要充分的时间来阅读提案和讨论的,显然,这么短的时间内是不可能做到充分论证和讨论的。延长会期能够做到充分论证,但是兼职制度下的代表大部分是一线的工作者,他们还有自己的本职工作,这使得兼职制度下延长会期成为不可能。其二,人大代表人数过多,我国全国人大代表约3000人。代表人数众多给会议组织工作带来了诸多困难,最重要的是,人数过多使得人大代表不可能充分发表意见。按照现行的会期,多数代表没有发言的机会,人大代表的意见没有得到充分的表达,这导致许多提案没有得到充分讨论就做出决定,这在一定程度上是草率的。其三,过分强调代表构成结构,导致代表议政能力不足。为了达到我国代表所代表的广泛性,我国在人大代表选举中强行规定了一些特殊群体的比重,例如少数民族代表、妇女代表等,还有一些例如体育界、文艺界的杰出人物。并不是这些人不能成为代表,而是人大代表是代表人民行使权力,这需要相当的参政议政能力。在当前对人大决策、立法等行为的专业性、科学性要求越来越高的形势下,我们需要更专业的政治代表来参与决策。我国人大代表的构成现状带来以下问题:代表的能力与身份不符合导致人大表决有时流于形式,以致人大被称为“橡皮图章”、“表决机器”;众多以普通百姓身份当选的代表与以领导身份当选的代表一起开会时往往存在自卑心理,不能树立正确的代表观,处于一种无所作为或盲从的心理状态之中,从而使人大的决策功能大打折扣[3]。

推行人大代表职业化,人大代表脱离原来的工作,成为职业的政治活动家。人大会议的会期可以大幅度提高,并且可以以此为契机减少人大代表的数量。把我国人大代表从所谓的“劳动模范”型代表向“政治科学”型代表转变,使人大代表身份实质化,从而提高人大代表的参政议政能力。

(三)兼职制度下人大代表无法对“一府两院”形成有效的监督。人民代表作为国家权力的行使者,其拥有对“一府两院”的监督权。我们知道,要想行使监督权,监督者需要处在一种超然的地位,换句话,监督者与被监督者不能存在利害关系,否则监督只能是一句空话。但是,我们清楚地看到,在我国人大代表中,有众多来自政府机关和司法机关。要想指望被监督者监督自己,这在理论和现实中都是无法实现的。另外,兼职制度中产生的代表来自各行各业,虽然多为各行业先进人物,但是政治参与能力并非也达到同样高度,相当多数量的人大代表并不熟悉政府和司法机关的工作流程,这样的监督导致人大代表无法进行真正的监督。

推行人大代表职业化,使人大代表成为一种固定的职业,监督者和被监督者同体的问题将得到解决。同时,专职化代表参政议政能力的提升,使其能够切实了解政府和立法机关的工作情况,在广大选民关注下行使监督权,能够做到有效地监督。

二、推行人大代表职业化所面临的问题

(一)专职人大代表实施的路径选择。作为我国的根本政治制度,人大制度的健康稳定关系重大。这使得我们在探讨人大代表职业化的过程中必须采取稳健谨慎的态度。推行人大代表专职化是一个系统工程,要按照实际情况逐步推行,不能搞一刀切。按照实际的情况来看,应选择自上而下的推进。如选择一部分级别高、代表面广、责任大的代表先专职化,然后逐步扩大比例,在条件成熟的情况下最终实现全面的专职代表制[1]。也可以逐级进行,第一步逐步实现委员的专职化;第二步减少代表名额,增加常委会成员;第三步代表大会与常委会合一,实现人大代表的专职化[3]。

(二)专职化的人大代表如何产生,薪金和退出机制。大部分支持人大代表职业化的学者都主张先在较高层级的人大实行专职化。因为,全国人大及其常委会承担着国家的立法任务和决定国家重大事务的责任。但是,问题是这个层次的专职化代表如何产生,职业代表需要满足怎样的标准,尤其是在挑选怎样的人当全国人大代表,哪些机构会在这个选择的过程中发挥影响力,都将成为宪政起步时刻的重大事项[4]446-447。

职业代表的薪金问题和退出机制也是需要考虑的问题。西方发达国家的议会中,议员的薪金一般比较高,这是出于保障议员体面生活,不受利益集团诱惑和深入普通公民中间进行调查的高额成本决定的。我国人大代表数量太过庞大,如果实行代表职业化,财政状况不可能为300万代表发放高额的薪金。减少代表数量,对于人大代表职业化尤为重要。人大代表数量的减少对于专职代表的薪金问题的解决意义重大,我们应该且有能力对职业代表这一类从事高度复杂的劳动的群体提供较高水平的薪金。

更大的难题还在于人大代表的退职保障。人大代表虽然专职化但不是终身化,而是任期制。如果只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度,那么,必然会使人大代表关心今后的出路而无法专心于自己的职责,同时也会产生不愿竞选人大代表的现象。在这种情况下周全合理的退出机制显得尤为重要。对于因年龄或落选而不能继续担任人大代表的,必须探索建立相应的交流、退职保障机制。

(三)人大代表职业化将对人大在中国政治结构中的地位和作用产生实在的影响。专职代表和兼职代表之间的区别仿佛专业演员和票友的区别——专职代表必然要求更大的表现空间,这有助于人大真正的行使权力。当越来越多的代表成为职业政治家的时候,人大作为一个权力机关的行为模式应该会发生相当的改变[4]446-447。

推行代表专职制必然涉及多种关系的重构,特别是人大与党委和政府的关系。如果全面推行人大代表专职化,人大权力得以进一步提升,并将受到宪法严格保障,如何把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来,规范党与人大的关系,是一个很需要政治智慧的问题。但是,这正是我国推行政治体制改革的题中之义,虽然有困难,但是如果能梳理、规范其关系,并以此为思路进行,我们步伐缓慢的政治体制改革或将柳暗花明。

虽然我们还不能十分明确指出该如何理顺其关系,但是有两条原则是必须坚持的,一方面要完善宪法以及相关保障制度,加强对人大权力的保障,维护人大权威;另一方面,实践中人大与党委、政府各司其职,要始终保持适度原则,既要做到领导与监督相互到位,又不越权和越位,并使之制度化。总之,人大代表专职制是发展和完善我国人民代表大会制度建设的主要路径之一,它必将对中国民主政治的发展产生深远影响。

[1] 张正德.兼职代表制的行为法学分析[J].人大研究,1995,(8).

[2] 陶东明,陈明明.当代中国政治参与[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[3] 何鹏程.专职代表制与我国人民代表大会制度的完善[J].人大改革,2001,(8).

[4] 贺卫方.人大代表职业化影响[M]//尹中卿.人大研究文萃.北京:中国法律出版社,2004.