论基于我国“去行政化”的高等教育内部管理体制改革

吕恒喜

（湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073）

论基于我国“去行政化”的高等教育内部管理体制改革

吕恒喜

（湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073）

经过多年的计划体制的管理，我国高校仿佛成为了“一级政府”。除了给学校赋予一定的行政级别外，事实上把行政管理的一套移植到高校的内部管理中，形成与行政部门对口的管理机构，从而形成高校内部管理的“行政化”。造成高校中行政权力泛化和强化，而学术权力相对弱化。然而，随着我国市场经济的逐步确立，高等教育旧的内部管理体制已不能适应经济和社会发展的需要，因此，对高校“去行政化”和高等教育内部管理体制的变革已迫在眉睫。本文将以去行政化为切入点，对我国高等教育内部管理体制改革的路径选择作详细论述。

高等教育；管理体制；行政化；去行政化；路径选择

一、关于“行政化”和高等教育管理体制的界定

1.高校行政化的含义。

高校行政化是我国的特色和计划经济时代的产物，指高等学校按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行。行政机关的体制结构和运作方式强调行政系统的上下级服从关系，要求行政工作人员必须严格执行部门内上级的命令和指示。为了保证上级对下级的行政命令能够得到有效的执行，就必然要求有相应的组织形式和管理形式，有严格的行政等级差别。

针对大学行政化，《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》明确提出要取消各类学校的行政级别和行政化管理模式，推进政校分开、管办分离，落实学校办学自主权。将教育“去行政化”予以如此明确的表态，对比最近 10 年来各种各样的体制改革，可以说有相当大的突破。

2.高等教育管理体制的含义。

高等教育管理体制，主要指高等教育管理机构的设置、隶属关系、管理权限和管理内容以及与之相适应的各种制度、法令、法规、规定等的构成状态及作用方式。它是在各国政治、经济、社会、历史、文化传统等多种因素的共同作用下，经过长期演化逐渐形成的。

从外部看，它处理的是高校与政府、社会之间的相互关系及其组织运行方式，其主要内容是规定中央与地方、政府与学校在实施高等教育管理过程中的相互关系及各自的职能。从内部看，高等教育管理体制是指高校的管理体制，涉及高校内部的领导分工、机构设置、管理权限及相互关系等管理制度，它决定学校的教学、科研、人事、财务、后勤等一系列管理活动，直接支配着高校的全部管理工作。本文将主要从内部管理体制的层面来论述去行政化背景下的高校管理体制改革。

二、高校“行政化”对高等教育内部管理体制造成的负面影响

长期以来，我国政府对学校包办太多，高校中的“行政化”现象不仅让教师缺乏科研创新能力，而且阻碍教育创新和人才培养，对高等教育内部管理体制造成一定的负面影响。

首先，我国公立高校的校领导一直以来都有行政级别。目前高校中已有近百位副部级高官，上千名正厅级干部，这一现象强化了政府对高校的行政控制。由于高校领导是由上级主管部门选拔、由中央部门任命的，高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在政府手中。因此，在办学过程中，高校领导很难做到不唯上是从，很难真正体现学校的历史和文化，以及教师和学生的意志。

其次，现代大学作为一个功能日益综合和复杂的学术机构，需要平衡学术权力与行政权力，实行学术本位的管理。然而，就我国目前的实践来看，高校学术“官本位”现象严重。学术领域的“官本位”现象是一个积弊颇深的制度问题了，行政权威一直都压制和领导学术权威，而学术权力并没有获得其应有的地位，从而导致了学校内部行政权力的泛化，以行政权力干预或取代学术权力的现象经常发生。高校中教育问题、学术问题的决策，各项资源的配置，基本上通过党委常委会、书记办公会、校长办公会等进行；学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会很少在教育与学术决策中发挥作用，这些“学术机构”的人员构成，往往由行政领导兼任或指派，他们的活动也不过是行政活动的延续和扩张，这使得教师科研能力和创新能力受到严重制约。

第三，高校科研管理体制的行政化以及由此衍生出来的对科研的行政评审制度，使得在这样的体制下研究过程甚至研究人员的人格都已经被严重异化。课题评审制度的弊端、经费管理不善、财务制度的具体漏洞，都是行政化的管理体制造成的科研过程异化的结果，从而加深了行政化管理体制导致的弊端。与此同时，频发的高校教授与行政领导的矛盾与纠纷，将高校管理体制行政化的问题更频繁地推到了公众的视野。在许多教师无奈地选择屈从行政体制的同时， 也使许多学者对行政权力的渴求更为旺盛，从而导致高校行政化问题更加严重。

第四，由于没有具体明确的法律、法规的制约，很难减少和避免“去行政化”过程中所面临的阻力。首先，高校“去行政化”改革会牵涉诸多利益者的利益。大学的经济、名誉等利益向官僚倾斜，大学内部福利分配和课题申请、职称评定、教学先进等名利方面的事务，一般由官僚阶层掌管，而在去行政化的漫长道路上，必然会牵涉到诸多行政层级上的行政人员的利益，所以既得利益者为了追求更大的利益会去阻碍大学去行政化的进程。其次，高校与教育行政机构关系复杂。高校管理体制去行政化这项改革是由教育行政机构推进的，而教育行政机构与高校的关系复杂，甚至是共通的关系，所以要让改革真正顺利推行起来存在很大的困难。如今行政部门官员是高校的教授的现象并不鲜见，要让这些“教授化”的行政人员去推进去行政化改革相当于是自毁前程。所以，在进行高校内部体制改革的同时，打破现有利益分配格局会带来相关利益群体关于重新进行利益分配的纠纷，容易形成摩擦和矛盾，甚至造成恶性冲突事件，严重影响了学校的正常教学秩序，使得高校内部管理体制的管理效益明显下降。

三、推进“去行政化”，进一步深化高等教育内部管理体制改革的路径选择

1.树立以人为本的高等教育管理理念

坚决摒弃“官本位”思想，坚持以人为本，是要把人作为宝贵的资源和财富，通过充分发挥人的作用来满足人的需求并促进人的全面发展，这是科学发展观的本质与核心所在。对于高等教育内部管理体制改革而言，则是以学生为本，把学生的主体地位在整个学校的各项工作中凸显出来，按照学生人才成长的规律和成才的需要，配置大学的教育资源，优化教学元素，为促进学生全面健康发展创造更为优良的教学环境和有效的教育平台；以教师为本，尊重教师。在教育培训、工作环境、文化氛围、资源配置过程等诸多方面为教职工创造更多条件和机会，让他们的特性潜质的得到发挥，职业生涯获得长远发展。尊重教师在学校各项工作中的主人翁地位与作用，完善教职工代表大会制度和政务公开制度，学校在重大事项的决策前均充分听取教职工的意见，真正实现高等教育决策的民主化和科学化。

2.深化学术管理体制改革，提升学术权力

针对我国高校的现状，目前应强调行政管理对学校教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能，将直接控制教学和科研的管理模式转变为在协调和服务中实施和体现管理；应避免行政性权力过度主导的管理模式抑制学术性权力参与民主决策和民主管理的热情和能力。同时要加强学术管理在内部治理中的地位和作用，建立由相关学科的学术造诣较深的专家或专家群体，包括学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会等，由他们凭借自身拥有的知识和人格力量的影响进行学术管理，并在制度上保证学术管理的自治性和独立性。

进一步深化科研评审制度改革，消除学术歧视，逐步建立匿名化、外向型学术评审制度，采取切实有效的措施减少对学术研究的行政干预，让行政权力逐步退出学术研究的具体领域。处理好行政权力与学术权力、权力与权威的关系，给予教授、专家权利，淡化学校行政职能部门的淡化官本位意识，淡化学术组织的行政色彩。让学术决策权回归学术组织，树立学术组织的学术权威，避免以行政权威压制学术权威、以行政权力代替学术权力、以行政管理代替学术管理等现象。要制约那些企图集学术权力与行政权力于一身的权力借用和学术专制现象，从而为学术创新和人才培养提供一个宽松和谐的环境。

3.完善高等教育内部治理结构，明确学术权力与行政权力的职责范围

高校应以学术活动为主要活动，行政管理要为学术活动做好后勤保障以及管理协调工作，保障学术活动的正常开展。可实行校院二级管理，提高学院的办学自主性、能动性，明确学术权力和行政权力的职责范围。无论学校还是学院，都可以成立由教授为主要成员的各项议事会，凡是学术权力能够解决的问题，就要放手让学术权力充分行使；学校管理中的一些行政事务，也可交给相关议事会进行讨论，为学校决策层提供咨询和建议。“党委领导，校长治校，专家治学”，应是我国高等教育管理努力的方向。高等学校党委主要发挥领导以及监督作用，学校的行政管理和学术活动需要党委全面的协调和监督。以校长为首的高校行政人员主要负责学校的日常管理事宜，保障学校有序运转。以专家学者为首的学术群体主要负责高校的学术活动事宜，在专业设置、学科建设、专业人员引进等方面发挥主导作用。高校应探索建立学术管理与行政管理分工协作、相互促进的机制。改革过程中可借鉴国外经验，探索校董事会制度。校董事会制度并没有改变大学原来的所有制性质，而是在治理过程中加强了行政与学术管理之间的协调，有助于提高内部管理效率。

4.加强法制建设，为高等教育内部管理体制改革提供法律保障

高校在进行内部管理体制改革的同时必须进一步加强法制建设，牢固树立法制观念，尽快制定、修订与完善与之相适应的相关法律、法规。对改革进程中出现阻力的各种因素进行合理合法的引导，尽量避免因此而引发的冲突和纠纷。加强对内部管理各项事务的监管，创造高校公平竞争的环境与条件，保障学校内部教学科研等活动的有序进行，为实施高校内部管理体制改革扫清障碍，实现政府依法行政、学校依法办学的新局面，从而保障高校内部管理体制改革的顺利进行。

四、结束语

综上所述，实施高校去行政化，推进高等教育内部管理体制改革势在必行。而高校去行政化是一项长期而又艰巨的历史工程，不可能一蹴而就。我们要循序渐进，从高等教育内部管理体制改革入手，加强相关制度建设，明确行政权利和学术管理的界限，让大学行政化、学术活动的功利化的现象逐渐消失，还高校一个学术自由、学术繁荣的良好局面。

[1] 肖应红. 高校学术权力与行政权力的协调[J]. 改革与战略，2004，1.

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[3] 李志平. 试析高等学校内部管理体制改革[J]. 中国高教研究，2004，4.

[4] 韩炳黎. 论我国高等教育管理体制创新[J]. 西北大学学报(哲学社会科学版)， 2006，3.

[5] 周川. 中国高等教育管理体制改革的政策分析[J]. 高等教育研究，2008，8.

On internal non-administration reform of higher education system of China

LV Heng-xi

After years of planning system management, our colleges and universities seem to be " a level of government." In addition to a certain administrative level, the same administration has been transplanted to the university's internal management, and thus forms their counterparts in the executive branches of colleges and universities, resulting in strengthening the executive power, and relatively weakening of the academic power. However, with the gradual establishment of market economy, the old internal management system of higher education can not meet the economic and social development, the non-administration reform system of higher education change is imminent. This paper goes into different routes of the internal non-administration reform of higher education system of China.

higher education; management system; non-administration reform; route choice

G471

A

1008-7427（2011）11-0063-02

2011-08-06