发达市场经济国家住房保障制度及其启示

潘春宇

（广东女子职业技术学院 应用外语系，广东 广州 511450）

1998年7月国务院下发的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发［1998］23号)中明确提出“房地产是国民经济支柱产业”。自此，房地产行业成为了带动国民经济增长的新的经济增长点和消费热点。此政策实施13年后，全国商品住宅销售价格呈现“非理性”快速上涨的态势，人民的住房问题越来越突出，引发了一系列社会问题。虽然，我国政府加强调控，先后于1995年和1998年推出了经济适用房与廉租房两种保障性住房，但是由于保障性住房的投资逐年下降，建筑面积逐年减少，弱势群体的基本住房权利还是没有得到保证。政府完全将执行市场化房产政策，房地产行业还兼有拉动经济增长的重任。同时，因为没能配套地建立完整的社会住房保障体系，经济适用房被部分特权阶层的人作为商品房进行牟利，使真正需要住房的中低收入家庭住房需求落空，导致住房矛盾凸现。

住房问题是任何一个市场经济国家在工业化和城市化进程中都会遇到的社会问题，如何解决住房问题直接关系到各国经济的发展和政治的稳定。20世纪以来，发达市场经济国家政府都在不同程度上对中低收入家庭住房问题进行了干预，并取得了良好效果，形成了各自的特色。本文选择美国、新加坡和英国三个典型国家的住房保障制度加以研究，以期对完善我国住房保障制度有所启示。

一、发达市场经济国家住房保障制度概况

（一）以美国为代表的市场主导型

美国实行市场化的住房保障模式，其住房商品化和私有化程度都非常高，个人拥有私有住房的比例目前已超过90%。美国主要是根据住房发展的不同阶段，制定了大量的法律、法规，保证低收入家庭住房问题的解决。第一，1949年颁布的《国家住宅法》确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局及联邦全国抵押协会为公共住宅建设管理机构，日常工作是为低收入人群提供政策帮助，并进行日常管理。［1］第二，1961年的《国民住房法案》鼓励私营金融机构向租赁性住宅项目提供低于市场利率的贷款，随后，该项目的抵押权按正常的市场价格出售给联邦全国抵押协会，其中间的差额由联邦政府提供补贴；1968年的《住房和都市发展法》规定低于正常市场水平的贷款利率（住房抵押贷款利息压至1%）给私营开发商，鼓励其为中低收人者提供低于正常市场租金水平的住房。［2］第三，1974年颁布的《住房与社区发展法案》明确联邦政府为低收入家庭交付租金提供信用担保；而且提出了租金证明计划与租金优惠券计划，让民众可以自由地选择在城市中租房子，高出规定房租的部分由政府补贴，消化“贫民窟”隐患。第四，1990年颁布的《国民可承受住房法案》实施公共住宅私有化策略，推出“人人拥有居住机会”计划，把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。

（二）以新加坡为代表的政府主导型

新加坡政府自1968年提出“居者有其屋”计划。新加坡政府经过几十年的努力，截至1994年，新加坡政府共建成公共住房67万套，占全国人口87%的新加坡居民住进了政府提供的组屋内，全国人均住房面积达到20平方米。其成功主要有以下几个方面：（1）1960年政府成立了建屋发展局，并在资金与土地上给予相应的支持，其为居民建设保障性住房即“公共组屋”。［3］（2）1968年，新加坡政府提出了“居者有其屋”的计划，实行租售并举的形式，以保障中低收入者的住房权利的实现。严格按照家庭收入确定享有住房保障程度，例如：对月薪不足800新元的特困家庭推出廉租房，政府每个月象征性地收取十几元房租；困难户通过获得政府补贴购买旧房居住；鼓励中低收入家庭购买新房居住，政府采用分级制提供不同比例的低息购房贷款额度的形式来保障其住房权利，对于中等收入家庭首付20%的房款，政府提供80%的低息贷款；对于低收入家庭首付5%的房款，政府提供80%的低息贷款。［4］（3）1955年7月，国家强制实施的个人储蓄式中央公积金制度，规定雇主(不论是私人机构还是国家机关)和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，并由中央公积金局按《中央公积金法》对公积金进行统一管理。

（三）以英国为代表的社会福利型

英国深受福利经济学的影响，住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责。因为英国的住房福利支出逐年上升，甚至一度占国内总产值的比重在30%，使政府不堪重负。1984年，英国通过了《住宅与建房控制法》，推行住房私有化。现今，英国70%居民拥有自由住房产权，另30%居民居住租赁住房，其中20%居民从当地政府租赁公有住房、10%居民租住私人房屋。其主要做法有以下几个方面：（1）英国有专门的住房供应部门即私有企业、住房协会、地方政府来保障低收入家庭的购房福利。（2）推行住房保障立法，保障低收入家庭的购房福利。例如，《1980年住房法》规定，凡租住公房的住户都有优先以及优惠购买其所居住的公房的权利；1984年的《住宅与建房控制法》，强制要求新的住宅建设项目必须有15%50%数量的低收入居民住房，否则，政府不批准该建设规划。（3）推行优惠的住房购买政策。例如，居民通过向住房协会申请低于市场利率的抵押贷款购买住宅，政府不仅对住房消费者（只是针对购买第一套自有住房的居民）的住房抵押贷款支付中的税收实行减免，还为其提供财政补贴。（4）为贫困家庭提供租房与购房福利。为贫困家庭提供租金低廉的政府公房；鼓励非赢利组织兴建普通住房，并以低于市场的价格租给低收入家庭，房租差额由政府对其进行补贴；对购买自住房的困难家庭，政府减免其购房的房产税，对其房贷利息进行补贴，并代缴房屋全部水费，提供一定的房屋修缮费。［5］

二、发达市场经济国家的成功经验对我国的启示

（一）重视立法的作用

住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。在美国、新加坡和英国，住房保障方面的立法受到了国家政府的高度重视，他们基本都建立了比较完善的住房保障法律制度，不仅体现在一般的综合性法律中如宪法、民法等条文中，而且还制定了专门性住房保障法律。而我国在住宅方面出现了法律上的空白，目前还没有专门的住房保障法，而且住房保障政策仅依据中央政府的几份相关文件，严格地说不具备法律效力。因此，政府应积极推动住房保障方面的立法，保障居民住宅权得以实现。2010年11月，十一届全国人大常委会表决通过了住房保障法的起草列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划。在立法方面要注意几下几点：第一是必须在法律制定方面分上位法与下位法，上位法为国家层面的宏观法律法规；下位法为地方政府、社会团体执行公共住房保障政策的具体实施细则。第二是住房保障相关法律法规的制定要保持前瞻性和连续性及与时俱进性，以加强法律法规解决实际问题的指导作用。

（二）重视政府作为构建和实施住房保障制度的主体作用

美国、新加坡、英国三个国家的住房保障政策中有一条成功的经验就是确立和强化政府在解决中低收入家庭住房问题中的作用。而我国以房改开始到本世纪初很长时间里，将房地产产业作为带动国民经济增长的新经济增长点和消费热点。政府过分地强调住房货币化，全盘否定了住房福利，导致全国房价飙升，普通居民住房出现困难，人民的住房矛盾日益加剧。鉴于住房保障对一个国家的稳定与经济持续发展具有极端重要的意义，政府要尽快转变思想，树立服务意识，重视低收入大众群体的住房需求，建立与完善住房保障体制，发挥政府在住房保障制度建设和发展中应有的主体作用。

（三）重视住房金融财政政策的保障作用

由于住宅产业属资金密集型产业，住房金融的发展是住房保障制度实施的关键。发达国家非常重视政策性金融支持系统的构建，如美国的联邦抵押贷款协会、新加坡的住房公积金制度、英国的住房协会等，都帮助低收入家庭实现了购房的梦想。我国由于国情的限制，住房金融保障制度起步比较晚，而且仅有几家商业银行和住宅储蓄机构参与住房金融，涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低，十分不利于住房金融的发展。所以，我国要大力发展住房金融制度，积极推行住房储蓄制度、政策性住房抵押贷款制度、信用担保制度，进而降低中低收入者申请贷款的门槛，增强其购房支付能力。

（四）重视多层次住房保障体系建设

住房保障的实质，是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居民住房支付能力不足的问题。三国根据保障对象的住房支付能力的不同，分别建立了多层次的保障体系来保证不同保障对象的住房需求。而我国住房保障制度不仅起步较晚，而且住房保障层次还很不完善。随着经济的发展，我国出现了一类收入水平高于经济适用房准入的经济条件，但其实际住房消费能力又不足于购买普通商品房的中等收入阶层，而原有的住房保障体系却没有相关的保障制度来解决这部分人的住房问题，从而出现了制度的断层，对我国的社会稳定与经济发展造成了严重影响。因此，迫切需要对我国旧的住房保障制度进行改革，建立新的住房保障制度以解决民众的住房问题。完善后的住房保障体系应该为最低收入人群对应廉租房，低收入与中等偏低收入人群对应经济适用房，中等收入人群对应限价房，中等偏高收入与高收入人群对应商品房。因此，我国要立足于本国国情发展制定分级计划，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题。

过分地依赖市场机制是无法满足中国所有人的住房需求的，正是由于中低收入家庭购买力不足无法购买商品房，住房需求无法满足，导致住房矛盾凸显。严重的住房矛盾直接影响到我国政治经济的长治久安。因此，中国政府必须转换思路，将完善我国的社会保障体系，建立多层次的住房保障系统定为当前工作的重点，认真借鉴三国的成功经验，结合自己的国情，加大力度解决中低收入家庭的住房问题，缓解社会矛盾，维护社会政治经济的稳定发展。

［1］ 林坚，冯长春.美国的住房政策［J］.国外城市规划，1998，（2）：6-10

［2］ 穆诗煜，成虎.从供需角度分析美国住房保障［J］.工程管理学报，2010，（4）：191-195.

［3］郭伟伟.“居者有其屋”——独具特色的新加坡住房保障制度及启示［J］.当代世界与社会主义，2008，（6）：162-167

［4］ 张琪.美国、德国、新加坡住房保障制度建设经验与启示［J］.社会科学战线，2009，（12）：234.

［5］ 陈燕，林炳耀.福利国家英国的住房政策［J］.城市问题，2003，（2）：73