论集体经济组织在农村土地征收中的作用

赵裕玲，亓晓鹏

（1.长春金融高等专科学校 图书馆，吉林 长春 130028；2.吉林省长春市中级人民法院 研究室，吉林 长春 130062）

农村土地征收是国家为了公共利益依据法律将集体所有土地征收为国有土地从而进行建设的活动。土地征收在现实中存在很多问题，引起了广大学者的关注，但集体经济组织作为土地所有者在土地征收中的作用却没有受到足够重视。

一、农村土地征收问题研究现状

（一）当前土地征收问题研究的路径

1.公共利益的确定。我国宪法第十条规定“国家为了公共利益可以对土地实行征收或征收并给予补偿”。公共利益的确定成了土地征收问题的第一个研究热点。很多学者一致认为，所谓公共利益仅指能为公民直接提供公共服务的利益。因此，此类营利项目开发引发的土地征收应得到更严格的控制，此类土地的征收应该遵循市场的原则和方法。为了严格保护农民土地，明晰公共利益的范围，很多学者还提出宪法和法律应该列举出公共利益用地的范围，并由申请机关来证明土地用途的公共性。

2.土地征收补偿金过低和强制征收引发大量恶性社会冲突。很多土地纠纷引发的官民冲突、自焚、群殴等事件不仅在全国范围内造成极坏影响，也成了西方很多媒体诬蔑我国不尊重人权的口实。对此，很多学者认为，除了明确公共利益的范围外，还应改变行政机关的工作方式、提高补偿金数目等。［1］

3.失地农民的社会保障问题。过低的征地补偿金在消费完后，失地农民几乎没有任何生活保障，由此引发了一系列社会问题。一般解决这些问题的方式有：将土地化为建设项目的股份，被征地农民可以长期受益；对失地农民进行就业培训，转移到城市或企业，纳入现有的城市社会保障体系。［2］

4.土地征收过程中产生贪污腐化。贪污腐化人员主要包括两部分，一部分为手中掌握土地征收审批权等相关权力的公务人员；一部分为被征收土地所在地方的村干部或乡镇干部。解决这一问题的途径是：推行信息公开制度；严格行政程序；减少乡镇、村干部的权力等。

（二）集体经济组织的作用被忽视

以上四个问题基本构成了现今法律学者研究土地征收问题的五个路径和侧重点。但是，通过简单的分析可以发现，以上研究路径都是以完善国家以及行政机关为出发点的。国家以及行政机关作为土地征收发起方的地位被切实注重了，但是，土地所有者的地位在这些解决途径中似乎并没有得到应有的重视。这种忽视土地所有者参与的做法起码有两个缺陷：1.不能保证在征收过程中双方的平等参与。在忽视土地所有者参与的情况下，即使对征收机关做最严格的限制也不可能做到实质上的最后公平。这种单方面的限制也许能改变行政机关的作风，但对保护农民利益并不能起到根本性的作用。2.单纯地通过国家和社会的救济来保证失地农民的生活，这种做法在很大程度上是剥夺了失地农民维护自己利益的权利，也剥夺了农民对失去土地后如何生活的选择权，从某种意义上看，这种纯粹的输血式救济不过是一种压制失地农民呼声的权宜之计。只有注重土地所有者在土地征收过程中的作用，才能真正保证征收补偿的合理，才能保证农民各项选择的权利得到充分的尊重。

二、集体经济组织参与土地征收的现实运作

（一）集体经济组织参与土地征收的法律规定

《宪法》中第十条规定：市郊及农村土地归集体所有，这实质上就是赋予了集体经济组织以处分所有土地的权利；《土地管理法》中第十条明确规定：农村集体所有的土地依法归村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；新通过的《物权法》中对集体经济组织的权利做了更为详细的规定：第五十九条规定土地补偿费的使用分配办法应由集体经济组织成员决定，第六十三条规定集体经济组织、村民委员会或者负责人做出的决定侵害集体成员合法权利的，受害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。集体所有土地的征收自然也属于公共事务和公益事业。

依照现有法律的规定，集体经济组织在土地征收中的作用可以简单概括为代表作用，即集体经济组织依据集体经济组织成员的意见对土地征收表示意见、接受并分配补偿金，集体经济组织在做出侵害成员利益的决定时，集体经济成员可以请求人民法院撤销该决定。集体经济组织作为其成员的联合体，在力量上强于单个的集体经济组织成员，代表集体经济成员从事以上事项，在理论上讲应该是可以维护集体经济成员利益的。从法律上看，尽管宪法和法律乃至新颁布的《物权法》都对集体经济组织的地位做了一定的描述，可实践中如村委会这种法定的集体经济组织却没有发挥好自己的代表作用。

（二）集体经济组织参与土地征收的现实问题

1.集体经济组织主体范围和土地所有权规定的混乱。依据《物权法》第六十条的规定，农民集体所有的土地实行三级所有的行权规则：（1）村集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行权；（2）分属村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组行权；（3）属于乡镇集体所有的，由乡镇集体经济组织行权。在行使土地所有权的三级组织中，对村民委员会的规定是最为详细的。《土地管理法》和《村民委员会组织法》甚至有把村集体经济组织等同于村民委员会的迹象。在实践中，村级所有的土地被征收的，绝大多数都是由村民委员会作为集体经济组织的面貌出现的。但是，在关于乡镇集体经济组织的规定上，无论是《物权法》还是《土地管理法》都没有做明确的规定。《物权法》第六十条仅仅把乡镇集体所有土地的权利行使归于乡镇集体经济组织，至于所谓的乡镇集体经济组织究竟指哪一个组织并没有做详尽的说明。

实践中，乡镇集体所有土地的权利行使都是由乡镇政府来负责的。但根据宪法的规定，乡镇属于我国现有的一级人民政府，性质上属于国家机关的行列，并非一个集体组织。土地集体所有的实质是部分人基于法律的授权而享有土地所有权、基于自治而对享有的土地进行管理和经营。由乡镇政府来行使乡镇集体所有的土地，首先并没有法律的授权，既乡镇政府并非是土地的真正所有人；其次，乡镇政府对乡镇集体所有土地的管理经营也并不是通过乡镇全体公民的自治来进行的。乡镇政府是行政机关的一个建制，它的行为方式符合行政机关纵向领导的体系。因此，由乡镇政府行使本应由乡镇集体经济组织所有的权利是不合法的。可以说，关于乡镇集体土地所有权行使的规定仍然是个真空。而村内两个以上集体所有的土地，在理论上并不存在这样的悖论。村内两个以上集体所有的土地，在实质上还是属于法律有授权而享有的、通过村民自治进行管理经营的行列。

2.新型农民专业合作组织的挑战。2006年10月通过的《农业专门合作社法》规定农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，合作社为法人组织，农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。集体土地所有权甚至使用权都不能作为合作社的出资。可以明显地看出，立法者对集体土地所有权的考量仍然是建立在对既有的村民委员会代表行权进行保护的基础上的。当然，合作组织参与集体土地的处分在技术上也是个非常困难的问题。但是，基于《农业专门合作社法》的规定而运行的合作组织在没有土地权的前提下在农业生产中还能发挥多大的作用呢？《农业专门合作社法》还很值得商榷。而新兴的农合组织对土地所有权的渴望也成了对旧有的土地集体所有的一个很大的挑战。

3.土地所有权的滥用。我国号称具有世界上最为严格的土地管理制度，但是不可否认，我们对土地的管理主要是围绕在对土地流转的管理上。对土地利用的编排、计划却很少。当跨过了征收这个门槛后，土地的利用几乎已无任何实质性的障碍，工业用地、房产开发等等都可以搭上土地征收的便车，地方政府畸形的政绩观更使土地的利用毫无计划可言。更为恶劣的是，村民委员会大多数都陷于财务紧张甚至财务崩溃的边缘。在国家没有对农村公共物品做合理的提供和保障的时候，提供农民公共物品所需要的大量资金也是由村委会自行筹集的，因此，卖地、租地便成了村民委员会摆脱财务困难、进行村政建设的唯一财务来源。一方是对征收土地的无限渴望，一方是对征地补偿金的急切期待，土地资源的浪费、土地征收过程中的黑幕化自然就会层出不穷。

4.集体经济组织内部对土地管理缺漏。村民委员会是集体所有土地的最主要的行权者，中外学者对这种中国式的基层民主自治曾经抱有厚望，但毫不夸张地说，很多农村地区的村民自治徒有其表。《村民委员会组织法》在很大意义上只是个村民自治的政治宣言，而在村民自治如何具体运行、集体所有财产如何经营管理几乎没有任何实质性规定。实施村民自治多年后，乡镇政府早已不对村民自治指手画脚的干涉了。现今的村民自治在很大意义上已经脱离了国家指导的真正的“自己治理自己”。在法律没有规定的情况下，村规民约的制定很多时候成了多数人违法的工具。村干部权力过大，村民参与热情减弱，政府缺乏对村级自治组织的合理指导，村级财务困难，这些问题都导致了集体所有的土地在很大程度上已为村民委员会所有。征收过程不公开、征收决议不民主、补偿分配不合理，这一系列问题都使农民在土地征收中极少得到真正的实惠。

三、完善集体经济组织参与土地征收的建议

现存的两种土地所有制度的基础是建立在两种法律原则之上的。土地的全民所有体现的是宪法中规定的社会主义全民所有制，是国家性质在土地所有问题上的基本体现。全民所有的土地自然由国家代为行使土地所有权，中央政府是国家行权的主要代表，地方政府依据法律和委托进行某些具体的行权。而集体所有的土地，与宪法中规定的其他集体所有制经济一样，是在国家发展的特殊阶段必然产生的由一部分人共同所有的土地。全民所有制要求的是一种整个国家民主治理，集体所有制要求的则是某个集体内部的民主治理，现行的关于土地所有权集体的民主治理的唯一合法途径便是各种集体组织的自治制度，最显著的当然是村民自治制度。

（一）明确集体经济组织和土地集体所有的范围

乡镇集体所有的土地大致有这几种：乡镇集体农场；乡镇机关办公用地；乡镇企业的非法用地，很多乡镇企业并没有通过现有的法律途径在经过国有化的土地上进行建设，而是直接由乡镇政府划拨了集体所有的土地。实质上，乡镇政府多数时候碍于自己的能力有限，并不能做好发展乡镇经济的工作，它唯一的优势便是可以便利地提供土地。［3］笔者赞同很多学者的意见，即逐步撤消乡镇这一级政府，把发展乡镇经济的任务交给势力较为强劲的县区政府。与此同时，乡镇政府现在所处理的集体土地应该做两部分处理：转化为国有土地或将土地所有权直接交有村级集体经济组织。对于乡镇企业使用的集体土地可以采用国有形式，对于其他土地则可以采取后者，由一个或者多个村级集体经济组织享有土地所有权。这一做法首先可以使乡镇政府这一行政机关任意处分集体土地的现象得到改变，使集体土地所有权真正归农民集体经济组织所有；其次，农村土地征收可以把这部分土地纳入其中，从而使农民更为受益。

《农民专业合作社法》没有对土地问题做相应的规定，笔者认为这种考虑并不周延：在集体土地所有没有得到很好发展的情况下，抛开村民委员会却允许农民另行组建集体经济组织可能会对农村土地制度产生更大的混乱。农民组建合作组织后，可以采取商业的方式租借、集中、置换各家分块使用的集体所有的土地进行生产，将农业合作组织纳入到村民委员会的指导下。在整村成为合作组织的时候，村民委员会和农业合作组织可以是重合的，村民委员会成为农业合作组织在政治上的领导。实践中，大部分合作组织都是与村民委员会重合的，考虑到乡土中国的现状，离开一个强有力的、得到法律承认的政治性自治组织来搞新的民主、新的自治，即使是经济上的民主、自治，也基本上是不可能的。在很大程度上，合作组织不应该是对村民自治的威胁，而应该是对现有的村民自治所缺乏的经济运作思想的一种有益补充。

（二）加强对集体经济组织的行政指导

集体经济组织作为土地征收的另一方参与人，很多时候存在渴望被征收、期待被征收的状况。从根本上讲，这种情况出现的原因是集体经济组织财政困难，因此只能依靠出租、出卖土地维持运作。笔者认为，问题的根源既然在于农村集体经济组织的财政困难，就应该从解决农村集体经济组织财政困难的问题下手。实施村民自治后的一段时间内，乡镇政府基本对村级事务放手不管，村干部工资、农村公共物品提供几乎完全需要本村自筹。靠山吃山、靠海吃海，没有山没有海的地方只能吃地，靠不断的卖地获得补偿金来维持集体经济组织。但是，自治并不等于不理不睬。在地方自治盛行的德国，基层自治组织的经济来源大部分是来自联邦政府的财政资助。有了政府的资助，基层自治组织才可能执行政府法令，才有能力维护本地区的公益，自然就不会为了区区补偿金而出卖祖辈耕种的土地。对集体经济组织的行政指导当然不能仅局限在财政资助上，在村级土地利用规划等方面政府都应该大有作为。但现在看来，在控制土地征收问题上，财政资助可能是最立竿见影的方法。［3］

（三）完善集体经济组织内部治理

在集体土地征用方面最大的问题就是村民委员会干部的权力过大，很多时候仅凭村民委员会成员的意志就可以确定土地是否可以征收，村民代表大会等机构都对此没有实质性的制约，也几乎没有正当程序可言。［4］在关于土地征收补偿款的利用上，村民委员会也具有绝对的权力。一般补偿款发放之后，村委会本身要截留一部分，用于村干部工资以及村委会办公或者今后村内其他公共事物使用。分配补偿款时，村干部的权力更是无所制约，其中发生的贪污腐败现象层出不穷，已成为危害村民自治的一个主要原因。

笔者认为，解决此类问题的方式有几种：一是完善村民代表大会等民意表达机制。笔者认为，《村民委员会组织法》应该尽快规定村民大会、村民代表大会的民意形成和监督机制，有必要建立监事委员会，尽快在这个自治体内实现宪政式的权力制约、权力分立制度。［5］二是制约村民委员会的权力。《村民委员会组织法》等相关法律仅对村委会的权力做了笼统的描述。实践中，几乎所有和农民生活息息相关的权力都由村民委员会把持。宅基地的批准使用、土地发包、出生死亡证明、计划生育、政治面貌策评，当然也包括土地征收的相关事项。权力的绝对占有必然产生权力的腐败。笔者认为，除了一些涉及证明性的、日常性的权力归村民委员会外，其他权力要么应该在国家的指导和协同下行使，要么应该完善村民大会制度和村民自治的程序由全体村民来行使。三是完善村民权利救济途径。现存的村民大会等制度最大的弊端是缺乏制裁和救济途径，仅有法律的粗略规定，而没有违反规定后法律如何制裁以及对村民如何救济。新出台的《物权法》中赋予了村民撤消权，但是对这种权利具体应怎样行使却只有粗略的规定。笔者认为，可以借鉴《公司法》中对股东撤消权的规定来健全这一制度，村民可以申请法院撤销未经村民大会通过的或者是严重危害村民群益的征收决定，同时对违法批地的国家工作人员、违法同意征收的村民委员会成员严格追究相应责任。［6］

［1］ 朱列玉.我国土地征收中的利益失衡与补正［J］.求索，2010，（10）.

［2］ 刘云生.农村土地征收三大问题证伪［J］.甘肃社会科学，2010，（6）.

［3］ 叶美霞，韩文军.农村土地征收中地方政府的角色失衡探讨［J］.现代经济探析，2010，（8）.

［4］ 徐凤真.集体土地征收中“公共利益”被泛化的根源与化解路径解析［J］.齐鲁学刊，2010，（4）.

［5］ 刘建荣.村民自治组织在征地过程中的权利博弈［J］.学习论坛，2006，（10）.

［6］ 刘杰.失地农民合法权益保护新论［J］.理论与现代化，2010，（3）.