清代部费问题研究

金诗灿

（武汉工程大学 马克思主义学院，湖北 武汉430205）

一、何为部费？

“部费”之说，明代即已有之。钱陈群《条陈耗羡疏》载：“明代征收，正赋之外有倾销耗银，即耗羡也。有解费，有部费，有杂费，有免役费。种种名色，不可悉数。”［1］991由此可见，明代所谓部费，即为耗羡项下之一类，与清初部费性质不同，明代部费属公开收纳。清初朝廷曾反对地方公开征收火耗，“严行禁革”［2］，则归属耗羡项下部费的征收也被禁止。但这项政策在康熙朝逐渐出现松动，关于耗羡征收的政策逐渐放宽［3］。清人何圣生《檐醉杂记》即载有康熙年间户部尚书余国柱向苏州巡抚汤斌“索部费甚巨”之事［4］。而雍正时有“部费陋规由来已久，人共知闻”之说［5］45，部费问题已经显现［6］。

那么，到底什么是部费？韦庆远认为，部费是各部、院、府、寺、监等衙门官吏定期或因事因案收受的费用［7］。董建中认为，部费在一定意义上与饭食银相同［8］。王雪华认为，“中央六部的书吏，除了有地方呈上的饭食银外，又另有‘部费’，即地方奏销使用钱粮时的手续费及作为纸笔、饭食的赠银”［9］69。可见，不同学人的看法存在差异。笔者认为，部费和饭食银二者有着明显的界限。饭食银公开、合法，清代针对饭食银曾设有专门的机构，如户部饭银处。而部费一直受到清廷的反对，属于秘密、非法的灰色款项。同时，部费与饭食银是分开计算的，如《长芦盐法志》卷12《赋课下·商杂课目》载：“领告二项，共银二万七千八百八十八两四钱六分二厘。内……批解户部山东司饭银二千二百两，又提塘邸报银一百八十两，又领引、缴引部费银六百三十五两九钱五分，架阁库书吏赴部时支领。”［10］很明显，部费和饭食银是不同的。另外，部费与饭食银的计算方式也不一样。饭食银是属于正项开销，有明文规定比例［11］，而部费则不一样，它并没有一个固定的数额。“各省动用帑项，每于奏销时，先遣人与户部经承议定部费，预防部驳”［12］1008，显而易见，部费与饭食银是不同的。

二、各部部费之简况

部费问题在清朝前期已经非常明显。康熙年间治河名臣靳辅曾说：“各省销算钱粮，科抄到部。承议司官，虽不乏从公议允之案，然偶值一事，或执己见，或信部胥，任意吹求，苛驳无已。……经用钱粮之官，不得不行贿以求之，所谓部费也。”［13］662－663诚如雍正所言，地方正项钱粮及军需奏销情况还不严重，但其他方面的部费数量已经“盈千累万”［14］394。经过雍正朝的治理和改革，部费问题稍有好转［6］，但乾隆以降，部费便又盛行，渐有公开之趋势。如嘉庆四年（1799年）上谕：“外省各官，遇有题升、调补、议叙、议处、报销各项，并刑名案件，每向部中书吏贿嘱。书吏乘机舞弊，设法撞骗，是其常技。至运京饷、铜、颜料各项解员，尤受其累。自投文以至批回，稍不满欲，多方勒掯，任意需索，动至累百盈千，名曰部费。”［15］714通过这道上谕可以很明显地看出，包括官员题升、调补、议叙、议处，钱粮奏销，刑名案件的审理等，事无巨细，都要向部院胥吏“贿嘱”，提供“部费”。简言之，吏、户、礼、兵、刑、工六部并中央其他机构，都有部费之使。那么，各衙门的部费情况到底如何呢？兹以六部为例，对此进行说明。

部费之行，最甚者莫过于户部。这同户部职掌关系密切。《饮定大清会典：嘉庆朝》载：“凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部。尚书、侍郎率其属以定议。大事上之，小事则行，以足邦用。”［16］423可见，户部主管国家的财政与经济事宜，户部部费的一个重要来源是各省款项核销。清前中期，钱粮奏销部费比例并不算高，如雍正年间，江苏巡抚陈时夏在奏折中称苏州布政使解库银每百两扣部费二两［17］642－643。后部 费比例 渐 长，咸 丰 三 年 （1853年），奕訢在奏折中说“各省解京之款，每千两需部费百余金”，而御史何冠英称“需费六七十两”。钱粮核销总量巨大，部费之总数也是相当可观，如当年山西省解京钱粮三百万两，部费竟至二十万两［18］425。户部部费的另一个重要来源是军需报销。清前中期军需报销比例较高，道光朝有所降低，后又增加。据《水窗春呓》载，道光以前“军需报销部费皆加二成”，道光时约为“数厘”［19］。乾隆朝福康安平定西藏，军费数千万，所需部费竟至二百万之多［20］。道光时期军需报销部费数量的减少是比较明显的，但此后又有所增加。如光绪八年（1882年）张之洞曾说：“从前历办军需，凡有报销，即有部费，特早年为数较少，且风气谨朴，职官自爱，惟部吏有之，司官以上则未闻焉。咸丰季年，始有司员招物议者。同治中年，始有局外之京官选人居间分润者。至近三五年而肆滥极矣。”［21］610由此可见，咸同之后，部费之数量有所上升，但总体较之道光以前仍然有所降低。如曾国藩在报销剿捻军费时就说：“报销部费拟以三厘为率，至贵不得过四厘。”［22］张集馨《道咸宦海见闻录》亦称：“军需款目，至一千数百万之外，部费即须十余万。”［23］虽说依然不低，但较之道光以前，仍然有所减少。其他工程的建造需要部费比例也是比较高的，如咸丰元年（1851年）审出道光二十七年（1847年）密云修建六处营房，估银二千九百两，户部书吏竟索要部费六百两，比例竟高于两成［24］。在此情形下，户部胥吏的收入也是相当高，“称阔书办者，必首户部”，“户部书吏之富，可埒王侯”［25］5251－5252。同 一 地 方 解 送 的银 两，类 型不同，目的地不同，部费亦有所差别，一般来讲，请饷之费要高于解饷。

工部掌天下造作之政令及其经费。“凡土木兴建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寝供亿之典，百司以达于部。尚书、侍郎率其属以定其议，大事上之，小事则行”［16］2101。徐珂称“工部事较简，然遇大兴作，书吏辄大获利”［25］5252。徐珂此言并不十分准确，河工有清一代“为岁出之大端”［12］138，而 “报销之弊无穷，以 军务、河工为极”［26］。有清一代，河工耗费巨资，嘉道之际每年耗费六七百万库帑［27］。如此大的款项奏销，若仅按一成部费计算，数量也是相当惊人的，因此，河官自然成为胥吏勒索的重点对象。康熙三十九年（1700年），玄烨曾面斥工部尚书佛伦：“朕观河工之弗成者，一应弊端，起于工部。凡河工钱粮，皆取之该部。每事行贿，贪图肥己，以致工程总无成效。”［28］66而靳辅亦曾专门上疏要求对此问题进行整治［13］662－663，但是成效甚微。

吏部、兵部部费主要来自于文武官员的补授。“文武补官，必请命于部。书吏因缺之肥瘠以索贿。贿不至，非驳斥，即延阁（搁）。故外官得缺，必须到部打点”［25］5251，这些用来打点行贿的银两，就是部费，“各省州县补缺，吏部书吏按缺之优劣指要银两，名曰部费”［21］331。咸丰年间曾任吏部左侍郎的段光清曾记述其亲身经历之事：“向来部文升调，须本员先交部费若干，部中书办方有部文到省。余素不谙此项馈送，不惟于部中书办未有馈送，即本省书办亦未有安顿也。故上宪虽升余同知，而部文久羁，终不行省。是以余升同知，究无明文。”［29］由此可见部费在官员补授当中的重要性。另外，在康熙年间，即有兵部官员在军政大典时需索部费之记载。康熙三十六年（1797年），曾专门针对兵部所属官员在军政大典中的行为予以训斥：“军政大典，五年一举……每见督抚提镇，不能实心奉行，辄向所属需索部费，恣意诛求。”［30］

刑部和礼部部费较少，这是由于刑、礼二部事务较少的缘故。但是也并非没有。如“刑名部费，原以供刑部书办纸笔饭食之需”［31］。刑部胥吏多希望发生大案［25］5252，一旦有大案发生，他们就可以“操纵其事，暗地招摇”，“有部费者，则为援引轻例，且有竟将咨文沉匿日久潜消者；如无部费，虽督抚声明在所可宽，亦不准邀免。欺隐朦混，事同议异”［32］。而礼部虽然“向以穷署著称”，但在会试或大婚国丧之年，“吏乃大忙”，部费也会滚滚而来［25］5252。另外，各省道府州县印信铸造，都归礼部掌管，而铸造印信，都需要打点部费，“凡百数十金不等”［33］。

总之，清前期的部费数量不算太多，后部费渐有增长之势。清中后期，军务频兴，黄河大工迭出，部费大盛。道光朝御史佘文铨即称，河工、军需、城工、赈恤每项“所需部费自五六万至三四十万两不等”［34］278。部费分布极为广泛，数量也比较庞大。对于部费的数量，冯桂芬曾有过估算，“吏部四司，岁约三百万，兵部官少而费更巨，户部有盐漕，工部有河工，计四部岁不下千万”［35］507。

三、部费产生的原因

清代部费的成因比较复杂，与清代财政体制、胥吏设置和教育制度等有着非常密切的关系。

第一，部费的产生与清代的财政制度有关。清代前中期的税收不分中央与地方，支出也无中央与地方的明确划分。地方按照中央安排对全国各项赋税总征，然后通过存留起运、冬估报拨、钱粮奏销等项制度开支各项经费，由中央进行统一划拨和监督［36］。这就使得清朝地方的财政权力非常小，部院权力过大。地方在钱粮奏销上如果不能和部院进行很好的沟通，许多事务都很难办理。“向来奏销钱粮，不给部费，则屡次驳回，勒索地方官”［14］110，“虽当用之项，册档分明，亦以本内数字互异，或因银数几两不符，往来驳诘，不准奏销”，而如果部费充足，“即糜费钱粮百万，亦准奏销。……咨覆到日，旋即议准”［14］84。很明显，部费在钱粮奏销中起着非常大的作用，如果没有部费，地方在奏销钱粮时将会遇到很大的困难。

第二，部费的产生与清代中央各部衙门胥吏缺少合法收入有关。清代中央各部衙门，除设正式的职官，还设有胥吏。当然，胥吏的出现相当早，但是，清代与前朝的设置有较大的差别，如宋明时期的吏员皆有俸禄［9］68，而清代的胥吏并无俸禄［37］。因为胥吏没有充足的合法收入，这就给他们的生活带来了很大的困难，于是他们以敲索地方官员来获取收入维持生计。另外，清代胥吏人数众多，“户部书吏最盛，有千余之多，吏部、兵部次之”［25］5251，其中很多都是超编人员，如按制度规定，户部书吏经制名额仅有247人［38］，以此计算，则超员数倍之多。这样一个庞大的、没有固定收入来源的群体的生存，主要靠部费供养。

第三，部费的产生与清代人才培养制度有关。清代科举所考四书五经等书，并非实用之学，在技术性工作中的用处不大。“各部司官，不习吏事”［25］5251，“钱粮数目繁琐，头绪牵杂，非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者，万难得其要领”，官员不过“总其大概”而已［13］662，“一切案牍，皆书吏主之”［25］5251。这在一定程度上造成了这样一种局面，即部院当中实际事务的处理依靠胥吏，胥吏“权既重，则经用钱粮之官不得不行贿以求之”［13］662－663。包世臣就说：“部中自日行稿案以及奉旨交议之件，堂稿出于司员，司稿出于书吏，书吏又别请稿工，引案附例，上下其手……堂司各官莫不欲剔除书吏之弊，然不能明晰例案，欲求权之不归书吏稿工，其可得乎？”他指出，官吏素质不高，是导致书吏之弊非常重要的原因，欲除此弊，必当使“部中司员皆明例案”，则“书吏自然无权不能舞弊矣”［39］621，但是，在当时的科举指挥棒的引导下，要想实现这种愿望，谈何容易？

第四，部费的产生与清代官员的低俸有关。明代官员以低俸著称，而清代官员俸禄更低，明代正一品官员的俸额约为清朝正一品官员的3.87倍，而明代正九品官员的俸禄也为清代同级官员的1.3倍［40］。部费并非专为胥吏而置，官员也将部费作为收入的一个重要组成，“掌印主稿之司官，恒听命于书吏，藉以分润。堂官亦间有染指者。他若发饷拨款，亦必假手于书吏，皆有所沾溉”［25］5252。晚清时期震惊朝野的云南报销案，就有很多户部官员参与其中［41］318，当时的户部云南司主稿孙家穆一开口就索要十三万两的部费［42］。

另外，清代部费的出现极其泛滥，与帝王在一定程度上的纵容也有一定的关系。素称治吏严酷的雍正也曾无奈地表示不如将部费“作为一定之数，庶几内外无扰”［17］367，虽然这并未实施，但很明显看出帝王在这个问题上的态度。

四、部费的影响

第一，部费的出现，给清代财政体制带来了混乱。首先，它直接影响到了清代财政机构的办事效率，造成办事效率低下。部费数量不赀，导致官员常因部费“无从措解”，“遂至稽迟，于库款尤有关系”［18］425。“军需、粮台、河工柴料、外防勇粮皆有呈报细册。若不将部费托人向户、兵、工三部关说，则虽册子上呈，仍然指其小疵，藉端挑驳。应发之款，万难准其支领。即应销算者，亦不能无事”［21］331。其次，部费一般是“先事于公项提存，即事后于各属摊派”，而“上司既开通融之门，属员遂多浮滥之用。克扣侵欺，弊端百出”［34］278，这就使得清代财政无法在一种良性状态下运转，浮销之事层出不穷。

第二，部费的出现，加重了百姓及中下层官员的负担。部费“官无神输之术，势必问之于民”［13］663，“文官设法取于里下，武官科派队伍兵丁”［43］152。事实上，明代已是如此，“取之乡宦者少，取之编户齐民者居多”［1］991，清代这一情形并未有丝毫改变，“大约部员取之于缺主，缺主取之于督抚藩司，督抚藩司取之于州县，州县取之于火耗”［5］45，最终的受害者仍旧是百姓。更有甚者，“不肖官员得以借口部费肆行科敛，致伤国本”，“费一敛一”已是清廉官员，不肖官员则“借此居奇，或费一敛二，或费一敛三，甚至敛四、敛五、敛十，均不可定，而民困滋甚矣”［13］663。冯桂芬直接指出，部费“国家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七”［35］507。

第三，部费的出现，给清代吏治造成了非常消极的影响。包世臣说：“事无大小，部费为先。”［39］621冯桂芬亦称：“夫所谓可不可者，部费之到不到也。”［35］507康熙对此也是心知肚明：“督抚者，不畏惧人，奉职循理，本无所难。每因部费繁多，以致不能洁己。”［28］383雍正年间，贵州大定总兵官丁士杰就讲到：“料理部费虽系大员，而其费则出自属下员弁，求免部内驳查。至于文武大员，藉部费之名分肥入己者，亦复不少。”［43］152部费直接加大了官员的贪污和腐败。又如军费，因“支数可稽，用数无考”，军中大小将吏，“多立名目，肆为侵冒”，都是“恃部费为护符”［44］，文官武官都将此作为扩大收入的一个途径。

五、余论

清代部费的存在，给清代财政、吏治都带来了消极影响，也给民众带来了沉重负担。为清厘此弊，清朝政府也作了很多努力。如雍正元年（1723年）曾专门设立会考府［14］84，但效果并不明显，“各处奏销之事，并不送会考府，各部有擅行驳回者”，虽然雍正强调“嗣后有应驳之事，定须送会考府查看”［14］110，但后来仍然积弊甚重，不得已于雍正三年（1725年）九月裁会考府［14］541。除此之外，雍正时期还加大了对于违规收受部费人员的惩处力度。如雍正五年（1727年）十二月，曾将收受部费的户部书办章孔昭处斩，将知情且朋分银两的陶东山、金秉衡、汤福、张盛等人“发往黑龙江给与披甲之人为奴”，并称“书办嗣后倘不遵朕谕旨，痛改旧习，仍有舞文弄法者，一经发觉，定照章孔昭之例即行正法，不稍宽贷”［45］。乾隆五年（1740年）还特别规定各部院衙门书办“有辄敢指称部费、招摇撞骗、干犯国宪，非寻常犯赃可比者，发觉审实，即行处斩。为从知情、朋分银两之人，照例发往云、贵、两广烟瘴少轻地方，严行管束”［46］。但这并没有阻止部吏需索部费之公行。至清中后期时已成为公开之潜规则，“即督抚往往明知故纵，至外省督抚、藩臬以及州县各衙门，凡应办事件，亦不能不经书吏之手，藉端滋弊。甚至上下勾通，均所不免”［15］714。光绪九年（1883年），云南奏销一案，包括户部尚书、云贵总督、云南巡抚以及御史、司员、道府、书吏获罪者多达三十余人［41］301－303，为此，张之洞主张将部费合法化，“将此数从优定为千分之一”，“此后各省销案多者七八百万，少者一二百万，饭银不过一二千金至数千金而止，尚不至骇人观听”［47］。而事实上，前述雍正提出的将部费“作为一定之数，庶几内外无扰”，实际上就是默认了部费的存在及其合理性，只不过并未公开罢了。

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