特殊权力理论视角下高校与学生之间关系的分析

冯 磊

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093）

特殊权力理论视角下高校与学生之间关系的分析

冯 磊

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093）

高校与学生之间的关系已被纳入特殊权力的理论和实践范畴。目前国内一些高校对学生取得相应学位都有相关的规定，如一些高校规定学生在取得相应学位之前必须取得一定的外语和其他一些测试证明。以下将以特殊权力理论为支撑，对高校对学生的日常管理和自主管理权限的使用范围作出划分；同时探讨作为相对方的学生，如何采取合法的救济途径维护自身权利。

高校；特殊权力；救济

当前高校之间的竞争日益激烈，高校与学生之间的关系也逐渐成为显现的话题。高校在对学生的自主管理过程中，由于对权力的行使界限十分模糊，会不可避免地引发和学生之间的隐形矛盾。高校在学位授予等方面的特殊权力只有在一定范围内行使才能保持其合法性，因此，对这种特殊权力进行界定，有利于均衡高校与学生之间的关系，寻找矛盾发生时可以采取的解决途径。

一、高校与学生之间的特殊关系

德国行政法之父奥托·麦耶将特殊权力分为公法之勤务（公务员与国家）、公营造物（学生与学校）、公法之特别监督（服刑人员与监狱）三类关系[1]9。按照奥托·麦耶的划分，高校与学生之间属于公营造物之利用关系，被纳入特殊权力关系范畴。这里所说的“特殊”是指学校拥有相对于一般主体而言的特殊权力，高校可以制定内部规则来对成员实施管理，而内部规则却可以没有法律依据。

在中国，高校被定位为事业单位，事业单位的性质决定了高校有别于企业的特殊地位，即兼有民事主体和行政主体的地位。高校既承担一般主体的民事责任，同时，学校与学生之间又形成了一种教育与受教育、管理与被管理的特殊关系，基于这种特殊的关系，高校又具有形似行政法律关系的主体地位，承担着某些行政责任。但是目前，高校在学位授予、开除学生等方面所承担的行政责任，却没有相应的法律予以规范，甚至没有一项法律明确涉及高校与学生之间的矛盾处理原则。虽然之前的“田永案”似乎暗示了高校的行政主体地位，但是在司法实践中仍然有很多涉及学生受教育权事项没有被纳入行政诉讼的范畴，甚至很多案件也被排除在民事诉讼的范畴之外，以至于很多权利受到侵犯的学生不能通过有效的司法救济途径保护自身的权利。

奥托·麦耶特别权力关系的意义就是为达成公行政之特定目的，使所有加入特别关系的人，处于比一般意义上的人更加从属的地位。换言之，特殊权力也是以维护公共行政为目的的，而不是以牺牲个人权利为代价。然而在现实中，由于高校的这种特殊地位，作为一种震慑力量和惩罚手段，高校在对学生的日常管理中不可避免地运用这一特殊权力，致使学校与学生之间存在一些纠纷。

二、对高校行使特殊权力的探讨

(一) 高校行使特殊权力合理性思考

高校在法律授权范围内行使自我管理是必要的，这种管理需要建立在合法的基础之上，当然合法的同时，应该最大可能的维持它的合理性。

当前高校对学生毕业前的一些硬性规定有其特殊的背景根源：一方面大幅度的研究生扩招导致有限的教学资源紧张，在此情形下学校采取一些手段和措施应对扩招，是加强监督的一种方式；另一方面，高校科研机构存在着一般组织没有的权力——学术权力，争取在学术领域的话语权可想而知有多重要。学校的竞争压力越来越大，学校之间需要争取有限的办学资源。高校将这种由竞争导致的压力的一部分直接转嫁给了每一位学生，片面地认为高标准和高要求就会造就高水平学校。

值得注意的是，高校在对学生进行日常管理的同时，自觉不自觉地运用特殊权力带来的威慑力对学生进行约束。相对于校方的强硬规定，学生方却很难在产生纠纷时获得救济渠道。这些强制性规定造成的弊端主要表现在以下几个方面：

1. 研究生学业压力。当前硕士研究生教育在2～3年之间，在此期间，学生需要在规定时间内修完相应的课程完成学分，有些跟随导师做项目，毕业论文也是一项很艰巨的任务。如果在此之外强制学生另行考取一些测试等级证书，会一定程度上造成学生额外的学业负担，扰乱学生正常的学业安排。

2. 评价激励机制的单一化。学分制已经不仅仅是很多高校对学生的要求，各种等级测试同时纳入学生生活，日趋任务化的高校生活很容易导致学生在学习生活中失之偏颇，并且各种奖学金的评定也与等级测试挂钩，由此造成的学生学习重心的转移，从长远来看，将会对学生正常的专业学习产生不良影响。

3. 对导师的评价机制变为一种负担机制。对于导师而言，这也是一项额外的承担。从目前来看，随着大学生的扩招，老师带的学生也越来越多，很多研究生导师自身有着繁重的科研任务，但是还需要抽出时间监督学生的等级测试，这样既不利于学生潜心用心的开展学习研究，也造成了老师的工作负担。

(二) 合法性思考

根据一些高校学生手册中关于学生申请学位基本条件的规定，如通过一定等级的外语水平测试、计算机等级测试和其他水平测试，成为取得学位的必要条件。也有一些学校在校规校纪中，对学生的考试作弊行为采取了取消学位的处罚措施。我认为这种规定看似具有合法性，但是却超越了法律授予的权限。理由如下：

1. 法律依据。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国学位条例〉的决定》第八条规定硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予，明确肯定了高校作为学位授予单位的法律地位。但是该条文同时规定，高等学校和科学研究机构的研究生，或具有研究生毕业同等学力的人员，通过硕士学位的课程考试和论文答辩，成绩合格，达到下述学术水平者，应授予硕士学位：(1) 在本门学科上掌握坚实的基础理论和系统的专门知识；(2) 具有从事科学研究工作或独立担负专门技术工作的能力。

从上述条文可以看出，虽然高校在学位授予上是法律授权组织，但是法律仅仅授予高校学位授予的权限，为了规范和限制高校对授予权力的滥用，法律对学位授予的标准又做了明确的规定，这就使得高校只能在制度框架内行使学位授予的权力，如加强对学生的课程考核、严格规范课堂秩序、规范学位论文的质量等。

2. 特殊权力适用范围的有限性，即特殊权力必须在一定的约束条件下行使。《教育法》第28条规定学校及其他教育机构可以行使多项权力，其中有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利。从这条法规可以看出，高校作为行政主体，可以在无具体法律依据的情况下，享有制定校纪校规、对在校学生进行纪律处分等特殊权限[2]。尽管高校拥有法律赋予的权力，但这种权力下的自主管理不等同于具体管理行为的无限延伸，必须在程序上约束和规范这种自主管理权的使用，才能保证其合法性和公平性。因此，《教育法》第42条明确规定：“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”[3]64由此可见，高校对学生的强制规定，涉及学生的受教育权，并且与学生的人身发展权息息相关，并不能由高校在没有相关法律授权的情况下自行规定，否则，在发生矛盾时会形成多种判案结果，对相对人不公，对法律体系的完善也是一种警示。

三、完善救济机制

我国著名行政法学家罗豪才教授在展望现代行政法制的发展趋势时明确指出，特殊权力关系救济将成为现代行政法制发展的一个重要趋势[4]。我个人认为，高校纳入特殊的权力关系范畴，在适用范围上也必须坚守重要性理论的核心——只要涉及公民基本权利的重要事项，不论出于什么目的，必须由国家立法机关以立法的方式确定，而不能由行政机关自主决定。乌勒教授在1956年“德意志公法学者年会”上提交的一篇名为“论特别权力关系”的论文中，开始检讨该理论，并提出了一种区分“基础关系”与“管理关系”的理论，以此来取代“特别权力关系”理论[5]。

高校对学生的这些硬性规定，法律尚未给出明确的救济途径和合理化的解决方案，基于此，我们认为针对一些硬性规定应该在程序上做如下的调整：

1. 建立违宪审查机制。从长远发展来看，要从根本上解决特殊权力关系下的高校与学生之间的纠纷，必须建立有效的违宪审查机制。只有当司法机关拥有了审查学校的特别规定是否违宪的权力，才能使重要性理论和正当程序原则真正发挥法律救济的功能，才能在宪法层面上保护学生的受教育权。另一方面，为了及时解决现实中存在的冲突，有必要对特殊权力关系下处理矛盾的原则以法律形式确定下来。

2. 建立完善的诉讼救济制度。由于高校事业单位的性质，决定了高校在与学生之间的特殊权力关系中兼具民事责任和行政责任，所以他们之间的纠纷应该同时纳入两种诉讼制度，将两者之间涉及基本权利的纠纷纳入行政诉讼的受理范围内。为了防止出现两庭互相推诿的现象，应当赋予当事人自由选择的权利。

3. 规范内部行政程序，拓宽救济渠道。当前学生对高校做出的行政处分行为基本解决途径是向有关部门申诉，这就使得很多因高校特殊的行政管理权力引起的争议成了司法救济的真空地带。为了能够在最大限度上保护相对人的利益，有必要完善程序，申诉、行政复议、行政裁决、信访、行政调解等方面对这种特殊关系作相应的规定，保证在此范畴下的争议能够多渠道解决。

规范高校的性质，保证大学的自主管理和责任承担相协调。在涉及学生重大权利的事项上细化规定，例如处分学生的程序规范化，将民事责任和行政责任明确区分开。“特殊权力关系，在为实现其关系所设定的目的所需要的范围和限度内”，另一方面，“在特别权力关系中，在为实现其关系所设定的目的所必要的限度内，应尊重它的自主性的裁量权，司法审查不介入维护内部纪律而采取的惩戒处分。”[6]39并不是说高校所有的事务都是均由大学自主处理，而是指为实现基本法规定的科学自由和艺术自由，国家保障大学自主安排教学科研活动和其他内部事务[7]331。同时，保障受教育者在高校管理中维护自身权益的权利。

高校在中国的特殊地位决定了它在实际管理中的双重性，一方面承担着日常管理的民事责任；一方面承担着行政处分和学位授予等方面的行政责任。如果对特殊权力在法律和程序上明确的加以限制和规范，那么高校与学生之间的矛盾和冲突自然减少，不仅有利于保障受教育者的合法权利，同时也有利于维护高校的正常秩序。

[1] 蔡震荣．行政法理论与基本人权之保障[M]．台北：五南图书出版公司，1999．

[2] 申素平．论我国公立高等学校与教师的法律关系[J]．高等教育研究，2003(1)．

[3] 秦惠民． 高校管理法制化趋向中的观念碰撞和权利冲突——当前诉案引发的思考[C]//中国教育法制评论：1集．北京：教育科学出版社，2002．

[4] 罗豪才．现代行政法制的发展趋势[J]．国家行政学院学报，2001(5)．

[5] 陈新民．中国行政法学原理[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．

[6] 室井力．日本现代行政法[M]．吴微，译．北京：中国政法大学出版社，1995．

[7] 高家伟．德国的自治行政制度[C]//罗豪才．行政法论丛：6卷．北京：法律出版社，2003．

Relationship between Colleges and Students on the Base of Special Powers Theory

FENG Lei
(Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093, China)

The relationships between colleges and students have been included in the areas of theory and practice. At present,some university force students to obtain degree before English level and other formal test finished. Daily management and self-management is divided based on the theory of special powers. How to take relief ways to guard students’ legitimate rights is also discussed.

university; special powers; relieve

G647

A

1006-5261(2011)04-0131-03

2010-03-04

冯磊（1988―），女，山东临沂人，硕士研究生。

〔责任编辑 朱占青〕