关于政府购买社会组织服务问题的思考

伊强

(北京信息科技大学人文社科学院，北京100192)

长期以来，政府作为公共物品的提供者，往往是直接举办生产公共物品的机构，通过这些机构向公众提供服务。这种行政服务体制，导致政府精简“减不掉”，政府运行成本高、效率低，显然这不是当前我国政府职能转变所追求的目标。政府通过向社会组织购买公共物品与公共服务，引入竞争机制，能够降低政府的成本，向公众提供更优质的服务，已经逐渐被各级政府重视和选择。

一、政府购买社会组织公益服务项目的重要意义

当前，我国政府对购买服务工作非常重视。“十二五”规划纲要又对扩大购买服务、扩大政府采购服务产品范围进行了明确部署。财政部在“十二五”政府采购工作规划中提出，要结合基本公共产品和服务提供方式改革，逐步将高技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围。

1．政府购买社会组织服务项目有利于改善公共服务的质量和效率。政府采购制度最早体现在美国1761年的《联邦采购法》，政府购买服务主要是20世纪80年代以来的国际社会新趋势。购买领域非常广泛，主要包括教育、公共卫生、养老、残疾人服务、住房、就业、文化等方面，社会组织是公共服务购买的重要承接主体。随着我国经济和社会发展与改革的深入，由于政府自身的成本、效率、专业化程度等原因，自身生产、供给公共服务的局限性愈发突出，已经不能满足公众日益增长的公共服务需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，在数量和质量两个方面增强公共服务的供给，实现公共资源的有效使用。与政府自身生产公共服务相比，通过非营利性或者营利性的组织提供专业化服务，有利于提供高质量的公共服务产品，尤其是其专业化的人员队伍，有利于提高管理效率，从而提高服务生产效率，更深入、彻底地把公共服务落到实处。

2．政府购买社会组织服务项目有利于促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能。改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开公共财政体系。公共财政是与市场经济相适应的财政体制，以市场失效作为财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的前提。政府购买社会组织公益服务项目正是将那些部分可由市场提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。政府购买社会组织公益服务项目，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由社会组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。简言之，即政府提供资金，社会组织承包部分公共服务，通过合同关系实现特定公共服务目标，其本质上是公共服务的契约化。这样，就会使政府从传统的应接不暇的事务管理中解放出来，摆脱我国机构改革中先“精简”再“膨胀”的窘境，真正为建立“小政府、大社会”打下基础。

3．政府购买社会组织公益服务项目有利于促进实现公共服务均等化。公共服务均等化就是人人都能享受到公共服务，享受的机会是平等的。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，已经成为危害社会“和谐”的主要因素，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。因此，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义。十七大报告中指出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动;要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。通过政府购买服务，使长期得不到公共服务覆盖的地区和人们切实平等的享受到本应得到的服务。尤其是我国广大农村地区，公共服务特别薄弱，只有改变这一现状，才能为增强政府的凝聚力、建设和谐社会创造条件。

4．政府购买社会组织公益服务项目有利于社会组织的发展。政府购买社会组织公益服务项目可以促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化。对社会组织而言，接受委托是政府对社会组织功能作用的极大肯定，购买服务为社会组织的持续发展提供了不竭动力，项目运作使社会组织自身优势得以充分发挥，也让社会组织公信力不断得到证明和提升。通过开展政府购买服务项目，社会组织在很大程度上解决了经费来源问题，从而解决了专职工作人员的工资福利待遇，使社会组织能留住优秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任务，能更好地结合自身特点发挥积极作用。这些无疑将进入一个良性循环，也势必促进社会组织进一步良性发展，实现了社会组织与政府的互相联系和互相监督，确保了社会组织不会被排斥在公共服务体制之外，使社会组织成为政府职能延伸的执行者。

二、政府购买社会组织服务存在的主要问题

将由政府承担的服务逐步转移或委托给相应的社会组织承担，使政府逐渐从公益服务的提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划和监督评估，从而形成政府主导、社会参与、群众受益的社会事业可持续发展新格局。

1．公共服务购买尚未被纳入政府法定采购范围，缺乏相应的制度保障。从全国范围看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关指导性文件，只有北京等极少数地方政府制定公布了《政府购买社会组织服务项目指南》;从业务主管单位层面看，绝大多数政府职能部门还未充分认识到政府购买服务对于促进社会健康发展的重要意义，也未制定相应的扶持、优惠政策。因此，关于购买服务项目的相关立法还有待快速提到议事日程上来。

2．政府购买服务项目有待进一步拓展。从全国来看，一些地方政府虽然已尝试着向社会组织购买服务，但委托的项目也仅限于一般的公共服务，而涉及到社会保障、社会救助等重要业务领域的公共服务还是很难在实践中看到。这导致现有委托项目比较单薄，职能转移的空间还有待进一步拓展。

3．政府购买服务项目的行为有待规范。在政府购买服务操作流程上，存在一定程度的随意性。对项目的设定及招标评估等，缺乏科学合理界定;对承接项目的社会组织选择上，存在比较明显的倾向性。在程序上，购买公共服务的资金预算不公开;购买缺少规范流程或程序;资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则;监督管理机制不明确。在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题。同时，政府购买服务的年度财政经费预算还存在很大程度的不确定性，在经费的预算、拨付、额度、使用等环节上，还没有建立起一整套标准。在数量上，公共服务购买的资金规模小;购买领域有限，教育、卫生等主导性公共服务领域购买有限;购买对象范围狭窄，以事业性或政府自己组建组织居多。政府购买社会组织公益服务项目不同于公共事业的财政拨款。拨款主要面向特定组织，根据组织运作预算进行;购买则主要针对特定的公共服务标的，公开竞争获得，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。

4．社会组织自身建设和能力有待加强。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员;缺乏科学管理经验;缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、涉及面广的民政事务和公益、福利服务，社会组织的自身规范化建设和能力建设需要进一步加强，特别是公共服务的专业性建设将是社会组织面临的最迫切的任务。

三、完善政府购买社会组织服务的对策建议

1．建立健全政府购买社会组织服务制度，为政府购买服务提供政策与法律保障。制度的建立和完善，是政府依法行政的前提。要建立以项目为导向的政府购买服务长效机制，将购买社会组织公共服务的资金列入政府预算，强化政府信息公开制度，保证政府购买服务行为过程公平、公正和透明。北京市2011年率先首次发布《政府购买社会组织服务项目指南》，但愿这种尝试很快在全国形成趋势。

2．探索和拓宽社会组织服务内容，为政府购买服务提供项目支撑。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属、社区服务等公益服务项目。而对于社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、社区管理服务、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

3．完善政府购买服务机制，保障契约透明度。为规范政府购买行为，应逐步建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。建立以项目为导向的契约化管理模式，以契约明确双方的权利和义务，并按契约履行各自的权利和义务。委托第三方专业机构，对社会组织在政社合作前资质审核，合作中跟踪调查，合作完成后社会绩效评估，形成优胜劣汰的公平竞争激励机制。同时创新社会监督机制，建立与信息披露制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系，将群众监督、舆论监督与社会参与、新闻媒体、法律手段等有机结合起来，对政府行政行为实施有效监督。

4．增强社会组织的能力，为政府购买服务创造社会条件。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织首先要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力;要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成;要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提供岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

目前，我国已进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，转变政府职能，加快创建多元社会主体参与公共服务和社会管理新格局，势在必行。在政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向社会购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式;不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。我们有理由相信，“服务民生”这项宏伟蓝图必将迎来更加崭新、更加有效的新机制。

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