提高政府绩效视阈下政府执行力的多维分析

纪德尚，张鹏程，杨迪

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

一、政府行政绩效与政府执行力

我国政府绩效管理的核心是实现高效的执行能力，而加强政府绩效管理正是提升政府执行力的主要途径。高效的执行能力可以切实提升人民满意度、维护群众合法权益。因此，把政府职能的重点转移到社会服务和公共管理上来，加快政府体制的改革，最终促进服务型政府的建设。

1．政府执行力问题的提出。第一，从党的工作角度理解，执行力是指各级党委贯彻落实党和国家的路线、方针、政策，执行上级领导部门的各项决策部署、规划目标、工作任务中具有的执行意识、执行理念和执行能力。从政府工作角度理解，执行力是指各级政府部门在正确理解上级下达的目标任务的基础上，按照目标任务要求，解决执行过程中所面临的各种困难，高质高效、按时限完成既定目标任务所具有的能力。第二，从事关国家发展战略的角度出发，正确规划目标的制定和确立，是推动我们党和政府领导的事业不断走向成功的关键性前提。但是如果只有正确的规划目标，没有很好的贯彻执行，就难以保证既定规划目标的实现。胡锦涛总书记在十七届五中全会上指出，党的领导是实现“十二五”时期经济社会发展目标的根本保证。而如何加强党的领导最为重要的是在加强党的执政能力建设和先进性建设中，不断提高各级党委和政府执行政策、贯彻各项决策部署的执行能力。第三，从党的建设意义看，执行力既是党的执政能力建设的重要体现，又是党的先进性建设的重要基础。因为执行力事关党的领导力、号召力和凝聚力，执行力的好坏、强弱不仅直接关系到党的路线、方针、政策的落实，而且直接关系到党的执政基础以及基层党组织的战斗力。从政府的建设意义看，执行力事关政府的执政力、动员力和公信力。而执行力的好坏、强弱不仅直接关系着政府掌管国家事务的能力、政府执政和从事公共管理的能力，而且直接影响政府运作过程中的行政成本和管理效率。

2．政府行政绩效与执行力的关系。政府行政绩效是通过合理的资源配置，最终实现整体行政管理的结果。政府行政绩效的高低、大小不仅是衡量政府执行力水平和成就的标准，同时也为有效提升执行力提供了保证。而政府执行力的好坏、强弱直接反映了政府行政绩效的高低。由于各个时期的执行环境不同，传统的政府管理模式已无法适应当代社会对执政效能、政府绩效的高要求。在政府绩效管理制度需要变革，绩效文化需要创新与发展的现实背景下，亟待建立一套可以实现外部媒体监督、内部权利制约的新机制。

执行力的构成要素包括执行理念、执行制度、执行文化三个方面，我们依据三者之间的相互关系，提出构建以执行力为核心、高效发展征服执行力的“三位一体”运作模式。在这个运作模式中，执行理念是提高执行能力的前提，执行制度是实现执行效果的保障，执行文化是塑造执行制度的基础。具体到政府绩效管理中:第一，政府绩效管理在主体目标的培养中，要注重执行理念的熏陶，坚持以人为本，强调执行主体素质能力的提升。第二，在执行过程中，要着重执行制度的制定。由于执行的主体是人，执行制度必须通过具体的执行人员才能对目标群体产生影响，因此，任何个人的行为都需要受到制度的制约，同时个人的行为也会反作用于制度环境。第三，抓紧执行文化的改革。执行文化是塑造执行制度的根本基础、完善执行制度的内在动力，是执行态度、执行价值观、执行心理倾向的总和，是贯彻执行活动的灵魂。执行文化最终要落实到执行制度，内化为执行主体的执行理念。

在中国政府体制的改革实践中，提高政府执行力的核心在于执行理念、执行制度、执行文化相互间的整合与统一。在提高政府绩效的视阈下进行政府执行力建设，要求这三个要素能够相互作用、交互影响。

二、我国政府执行力现状分析

执行力作为执行国家意志所必须具备的管理能力，是各级政府组织存在和延续的根本前提之一。多年来，我国政府执行力水平总体表现为上升的趋势。政府行政水平的提升、政府权威的强化、政府形象的扭转，都取决于政府执行力的提高。同时，强大的政府执行力也是实现国家政策、提高行政管理效率的有力保证。但是，在目前我国行政管理体制改革和政府管理创新更加深入的时代背景下，政府执行力还存在许多问题，制约着我国的现代化建设。

1．我国政府执行力存在的问题。我国政府执行能力存在的问题，具体表现为:第一，无力执行。执行主体自身能力的不足会导致无力执行。无力执行是常见的一种执行力度弱化现象，执行主体在执行过程中无法真正领会政策和领导的真正意图，或者在行政过程中，某些执行主体由于不明自己的职责或者根据自己的利益需求而拒不执行。例如，最近几年开展的新农村建设，有些地方政府片面地认为新农村建设就是建设新农村，于是为了完成上级命令、美化自己的政绩，就不分析当地农村的情况，一刀切地拆除旧房、加盖新房，在拆迁的过程中往往是采取强行、粗暴的拆迁方式，导致群众上访的情况时有发生。这些表现让需要执行的政策内容变成一纸空文，更无法解决实际问题，政府执行力也因此被大大削弱，在某些情况下还阻挠了政策的实施。第二，无意执行。无意执行是执行主体的主流人生、价值观遭到负面价值的侵蚀而变的趋功利化、低俗化。由于制度机制和激励机制的缺失，大大挫伤了执行者的积极性，从而导致上下级“共同平庸”。无意执行主要表现在:有些政府对一些棘手问题往往采取会议落实、文件落实的形式，口号喊得响，执行态度却很敷衍，使政策的作用远远低于政策的目标要求，损害了政策的权威性和严肃性。第三，无效执行。无效执行的主要特点是，一些执行者打着结合当地实际的旗号，只执行对自己有利的政策，对自己不利的政策就任意曲解或者片面执行，随意取舍政策的精神和实质内容，在执行的过程中使政策的范围、对象、目标等超出了原政策的要求，将群众的利益置于自己的私利之下，致使人民的利益得不到保证，政策内涵被严重扭曲，导致政策执行走样，造成执行效用失灵的现象。

2．影响政府执行力的主要原因分析。从执行力的本质内涵看，制约执行力效果的原因，可以归纳为以下四个方面:第一，政策制定欠科学。政策的制定水平决定着政策的执行水平。一项政策想要顺利执行，首先自身必须是科学的、合理的，也就是说，政策本身要能够正确指导社会的运行，且反应了广大人民群众的利益和要求。其次，政策必须要有一个可行的、具体的目标。如果一项政策的目标是不可行，那么执行起来，不仅不能够实现政策的目标，还会浪费大量的人力物力。政策要有具体性，即政策必须是切实可行的，实施起来具有可操作性。在政策执行过程中，模棱两可的政策势必是无法令人执行，也易由于政策的界限含糊而导致政策的随意变化。再次，政策之间要有连续性和稳定性。一项朝令夕改，缺乏稳定性的政策会使执行主体和执行客体在政策执行过程中对政策的结果产生怀疑，进而会对政策执行产生消极影响，并制约政府执行力。第二，执行主体素质不高。政策执行主体的综合素质是决定政策是否能够有效执行的关键因素。执行主体的受教育程度、执行能力会让其对政策目标的认同、对政策的理解程度以及在执行过程中的自身的责任感、创新性、管理能力等方面产生影响，从而反映到执行效果中来，而且，执行主体作为社会人会受到个各种社会因素的影响，从而在执行过程中容易掺杂个人喜好。现阶段，政府政策执行主体对政策的认知程度有限，执行观念比较落后，为人民服务的意识比较淡薄。所以，在政策执行过程中，很容易出现政策扭曲、执行走样等现象，影响了政府的形象。第三，执行过程监督不力。提高执行力，既需要人的作用，更重要的是靠制度的保障。制约政府执行力效果的关键因素是在政策执行过程中监管制度的不完善。究其原因，一是监督主体乏力。一般来说，监督政府的主体应该包括广大民众，但是由于我国公民的参与度不高，政府工作的透明度不够，民众对政府的监督基本起不到作用，而政府的官员也不能自己监督自己，舆论在很大程度上受到相关部门的管制，所以缺乏监督机制的主体导致无法很好地开展监督工作。二是目前政府正在施行的监管机制，多重视的是事后监督，无法及时反馈在执行过程中出现的问题。三是缺乏一个明确的问责机制。目前我国没有一部全国性的问责法律，现在所依据的问责法律对问责主体、程序和责任形式等方面并没有一个相同的规定，导致在实际的造作中问题层出。第四，执行文化缺失。执行文化是执行活动的灵魂。执行文化具有导向、凝聚、激励、约束和辐射功能。执行文化能够影响执行主体的意识和行为，促使执行主体形成良好的执行习惯。先进的执行文化氛围能够让执行主体注重执行速度、执行效率、执行纪律，这样，政策的实施就会比较容易，而执行力自然就会提升。执行文化的缺失，会使执行主体在执行过程中缺乏强有力的执行，导致无序、无谓、无力执行;执行文化的缺失，会让执行主体受到消极观念的影响，出现执行理念和执行行为偏差;执行文化的缺失，导致执行文化氛围变弱，难以发挥其潜移默化的育人功能。

三、提升政府执行力的路径选择

1．提升执行力，人的因素是关键。在新时期，不断提高各级党委和政府的执行力，是一项长期而艰巨的工作任务。在“十二五”期间，各级党委和政府执行力的提高关键因素是人的因素。提高各级党和政府的执行力，一方面要提高政策制定水平，另一方面，要提高政策执行水平。第一，影响政府执行力的前提是政策制定水平以及政策的可行性。从政策——执行——政策的过程来看，政策制定水平决定执行水平。高质量且可行的政策、决策、目标、任务相对容易贯彻执行，执行效果也比较显著;反之，就不利于执行者对政策、决策、目标、任务的认知、领悟和理解，而影响到有的放矢的贯彻执行。事实上，对于执行者而言，一项具有明确目标和内容的政策本身，往往比执行者自身的理解力更重要。由此表明，政策制定包含执行，它要求政策的制定既要考虑到发展的需要，又要考虑到政策落实和执行的可行性。第二，从执行——政策——执行的过程来看，好的政策得以有效地贯彻执行，关键在于执行者的综合素质和执行能力。高素质、强能力的执行者，能够使各项政策、决策、目标、任务执行得力、落实到底。因为从中央到地方，政策的制定、执行和落实都是由人来完成的，所以执行力的问题关键是人的问题。在实际工作中，经常会看到由于政策执行人员综合素质偏低而导致的执行效率低下、执行效果不佳、执行走样等现象，其原因，在于执行人员对政策理解不到位、执行意识淡薄、责任心不强、执行方式单一。凡此种种说明，提高各级党委和政府的执行力，关键是提高执行人员的政策水平、强化执行人的执行意识、端正执行人的执行理念、增强执行人的执行能力。

2．提高执行力，制度安排是保障。从党委和部门政府工作来看，与执行相关的制度安排的缺失，是影响执行力的另一个重要因素。执行力的核心是执行，执行的核心是有效执行。制度不完善将直接导致无法执行、无效执行、无意执行，从而造成不良的执行结果。制度建设及其所作出的制度安排对执行主体而言，是一种具有约束力的行为准则和执行规范。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会讲话中明确指出:“在新的历史条件下，提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人。”在当前，提高执行力，加强党和政府的自身建设，不仅需要执行主体文化自觉上的自律，而且还需要具有规范和行事作用制度安排方面的他律。所以提高党政部门的执行力，不仅需要全面提升执行主体的综合素质和能力，而且还需要健全的规章制度和执行程序来保障。此外，在具体的执行过程中，与制度安排相适应，还需要建立和完善配套的执行机制，如通过建立行政问责制解决领导在制度之上，个别领导带头不执行、故意不履行行政法定职责，贻误行政工作，影响政府行政效率的问题;通过建立执行监督机制，定期检测行政人员的工作行为，以解决执行人员违反或者破坏执行程序的问题;通过建立执行检查评估机制，规范执行人员的行政行为，消除在工作中，执行人员被动、消极执行的行为，提高行政效能;通过建立执行人员的绩效考核机制，能动地发挥人力资源的最大效用，提高执行人员的工作效率。总之，提高党政部门的执行力，既要加强制度建设，用制度管人，又要充分发挥执行机制的作用，全面提高执行力。

3．提升执行力，完善和创新执行文化。加强党和政府的先进性建设，内含着先进执行文化的价值取向。在这个视角下，先进的执行文化是党政部门执行力的核心，也是提高党政部门执行力的内在动力。创新执行文化有必要在建设学习型政党、学习型政府过程中加强先进执行文化建设，树立先进执行文化的理念，营造先进执行文化的氛围。通过先进执行文化的建设，引导党政部门的执行行为，使人人懂执行、讲执行、会执行、愿执行。先进执行文化的塑造是一个费时而艰辛的过程。创新执行文化，要重点在党和政府自身建设上下功夫，正确处理领导力与执行力、组织力与执行力、监督力与执行力、评价力与执行力、激励力与执行力之间的关系，消除在贯彻执行党的路线、方针、政策和上级领导部门各项决策部署、规划目标、工作任务过程中各种消极落后文化的影响。依靠先进文化的力量，提升党政部门和公务人员执行力的文化自觉，形成一种有助于持续提高执行力的长效机制。

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