中国集体合同制度法律建设的思考*——从地方立法看发展走向

郑桥

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

中国集体合同制度法律建设的思考*
——从地方立法看发展走向

郑桥

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

市场化以来，中国的集体合同制度发展迅速，但法律制度上的缺陷与不足制约着集体合同制度的有效运作与实际作用的发挥。近年来，各省市制定了一批集体合同制度的地方立法，其中不乏创新之举。分析评述各地方立法的新意与特点，可以从中看出集体合同制度法律建设的趋势与走向。

集体合同;法律法规;地方立法

中国的集体协商集体合同制度是伴随着市场化改革的进程启动和发展的。从1995年《劳动法》出台、集体合同制度开始建立至今，集体合同制度的基本法律框架已经构建起来，相关法律法规涵盖了集体合同制度的主体、内容、程序、争议处理和法律责任等诸多方面。

在实践层面也有了大规模、高速度的推进。集体合同签订的数量以及覆盖的范围迅速扩张，迄今为止，全国企业职工的65.2%已经被集体合同覆盖。截止到2009年，全国签订集体合同124.7万份，覆盖企业 211.2万个，覆盖职工16196.4万人。全国签订工资专项集体合同51.2万份，覆盖企业90.2万个，覆盖职工6177.6万人。①见《2009年工会组织和工会工作发展状况统计年报》，《中国工运》2010年第5期。

在集体合同制度快速、大规模推进的同时，一个重要的问题显现出来：如此之多的集体合同是否真正发挥了作用?答案并不乐观。市场化以来，中国劳动争议的数量持续上升，劳动争议规模和影响增大。值得注意的是，在不断攀升的集体争议当中，涉案人数在3人以上的群体性事件经常发生，且有继续扩展的趋势;而集体争议的另一种类型——集体合同争议却非常罕见。非正规的、突发性冲突成为劳动关系矛盾的重要表现形式。本应提供博弈平台的正规的集体合同制度却被抛在了一边。这从一个侧面表明，集体合同在劳动关系调整中的作用有限。2010年春夏之交从沿海地区开始的工潮事件，基本上都聚焦于工资的决定和增长机制。雇主单方面决定工资并长期压制工资增长，引发了工人们的强烈不满，之后，罢工、谈判、增资模式开始蔓延。这种体制外的、非正常启动的工潮行动，从一个侧面反映了，已经运行十几年的工资集体协商并没有发挥实际的作用。

现实中我们看到不少集体合同，大都是格式化、文本化的，大量条款直接照搬法律条文，主要功能是承诺遵守法律，而没有任何企业特点、行业特色;被集体合同覆盖的许多职工根本不知道有集体合同存在，更不了解集体合同有什么用途。集体合同形式化成为非常普遍的现象。

集体合同制度的运行状况实际上是劳动关系状况的集中体现。中国集体合同制度目前的现状，与市场经济的发育、劳动关系双方主体的需求、法律的健全和体制构架的适应程度等密不可分。本文特别要关注的是集体合同制度法律建设层面的问题。

一、集体合同法律制度建设现状

作为一项劳动法律制度，集体合同制度的法律规范对该制度的实际运行有着至关重要的影响。法律制度的缺陷与不足，肯定影响和制约集体合同制度的顺利发展。

中国集体合同制度立法的基本现状是，从1994年《劳动法》出台，集体合同制度开始启动至今，还没有一部关于集体合同制度的专项立法，涉及集体合同制度的条款分散于各种不同的法律法规当中。比如1994年出台的《劳动法》、1992年制定并于2001年修订的《工会法》、2007年出台的《劳动合同法》，每部法律当中涉及集体合同制度的条款少则三四条，多则五六条;这数量极少的条款所规定的事项都比较宏观、原则; 《集体合同规定》、 《工资集体协商试行办法》对集体合同制度的规定比较详细，但这些法规的层次不高，均为劳动社会保障部的部颁规章。所以，整体上看，集体合同立法与迅速发展的社会需求极不适应。

在现有立法当中，对集体合同制度的一些关键环节，缺乏必要的、明确的规定，导致集体协商工作的具体运行遇到程度不同的障碍。

第一，法律对于雇主方的谈判义务没有严格规定。《劳动法》第三十三条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”“可以”一词引发了很大争议。很多企业以此为借口，抵制、逃避进行集体协商，他们有意无意地把“可以”一词解读为选择性条款。加之对于无故拒绝集体协商的行为，缺少实际的处罚措施。所以，劳方的集体协商权能否实现实际上取决于资方是否认可。在市场经济国家的相关立法当中，均有对雇主谈判义务的规定。比如在美国，就将“拒绝与雇员代表真诚地谈判”确认为不公正劳动行为，可以提交国家劳工关系委员会进行裁决。［1］(P144)类似法律规范既是对雇主谈判义务的规范，也是对工会谈判权的实现提供保障。我国法律当中缺少了这方面的规定，同时，如果工会和工人没有被赋予集体行动的权利，在雇主方面拒绝进行集体协商时，劳动者一方基本上无力与之抗衡，谈判的启动就受到制约。

第二，集体协商的层级主要限定在企业层面，区域性、行业性集体协商的级别与范围非常有限，束缚了劳方的谈判空间。我国集体合同立法大都把进行集体协商限定于企业层面，《劳动法》、《工会法》都是如此。《劳动合同法》出现了一些变化，如第五十三条规定：“在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。”这是中央级别立法中首次明确规定高于企业层面的集体协商。但是，这种区域性、行业性协商的范围还是有一个限定的，主要限于县级以下、建筑业、采矿业、餐饮服务业三个行业。

对于集体协商谈判级别的限制，在实践当中带来了一些问题。

首先，具体承担集体协商工作的企业工会面临体制性障碍。企业工会的生存与发展与企业密不可分，工会干部在企业里的双重身份影响其独立性和代表性。企业工会干部同时又是企业雇员的双重身份，影响着工会干部的定位。非公企业中依附老板的工会、国有企业中工会干部的行政化特征，都会影响工会干部的独立性与代表性。在这种背景下，要求企业工会代表职工与本企业行政进行协商、谈判，确定工资、工时、劳动条件等涉及职工和企业双方利益的重要问题，具有极大的难度。没有企业管理方的认可与配合，多数企业工会干部不愿、不敢、也不能坐在企业对面理直气壮地进行谈判。遇到企业方面拒绝，企业工会也没有制约、施压的手段;如果企业方对工会干部采取不公正待遇，工会干部则可能自身难保。

其次，劳工标准的诸多内容仅靠企业劳动关系双方很难解决。

市场经济国家的劳动关系调整，分为多个层次：政府的立法，政策，产业行业级的劳资谈判，企业级的劳动合同制度。其中，劳资谈判制度通过集体劳动关系的调整，保护和增进企业中单个劳动者的权益。

中国的集体合同制度局限于企业层面，其结果是劳动条件、劳动标准的确定，只能在企业范围之内进行。所定标准的高低，取决于企业的生产经营与效益状况和企业工会的谈判实力。而不同企业的生产条件和生产方式千差万别，同一产业、行业里的不同企业以及不同的效益水平可能是由于非市场因素导致的，在市场竞争并不完全的条件下，以企业效益为主要谈判标准，有可能进一步拉大收入差距;另外，由于信息不对称，只能在企业告知的能力范围内协商，其力度必然大打折扣。大量非公企业长期不涨工资以及普遍性的“地板工资”的存在，都与此有密切的关联。

现实的发展对提升集体协商层级结构提出了新的要求。在各地集体协商的实践中，出现了不少依据实际需要展开的区域性、行业性集体协商。截止目前，全国签订区域性集体合同15万份，覆盖企业96.2万个，覆盖职工4197.5万人;行业性集体合同9.9万份，覆盖企业30.7万个，覆盖职工1886.8万人。①《2009年工会组织和工会工作发展状况统计公报》，《中国工运》2010年第5期。被区域性、行业性集体合同覆盖的职工人数已达6083万人，占到所有被集体合同覆盖职工的37%。可见，区域行业集体合同的覆盖范围正在迅速扩展。

2010年春夏期间爆发的工潮事件中，我们在汽车产业看到了新的变化。南海本田公司的工人在提出增加工资要求的时候，是从汽车产业整体的经营、销售状况分析工资增长的可能性，而不仅仅是本企业的支付能力。当罢工开始，本企业工会被工人抛在一边、完全没有作用，上级工会准备介入时，罢工工人要求产业工会出面协助处理劳资冲突，而不希望地方工会介入。显然，工人们非常清楚，自己所在企业工资增长的问题必须从产业层面介入，否则很难取得成效。

可见，市场经济发展到今天，中国集体合同制度层级限制已经开始成为集体合同制度发展的制约因素，必须尽快进行调整与变革。在立法层面，需要给高级别集体协商以更加宽广的空间。

第三，关于集体谈判过程中的施压手段。目前的立法当中，对于集体协商中的劳动者一方没有赋予有效的施压手段，影响谈判过程中双方实力的均衡，这也是导致资方公开抵制集体协商的一个重要因素。

在实践层面，我们经常遇到的问题是，资方如果拒绝与工会进行集体协商，或是不向劳方提供谈判所必需的资料信息等，劳动者一方基本没有什么法定的向对方施加压力的手段，这使得劳方的谈判协商权利软弱无力，得不到强有力的支撑。现实中成功的谈判个案，大多是依靠谈判双方的个人能力、影响力以及相互关系，缺乏制度性支持。

在国际上，劳动者的团结权、团体交涉权和团体争议权被称为劳动基本权，三者密切相联、不能分割。［2］(P45)而目前我国法律对于工人罢工方面的规定非常不清晰，法律既没有规定工人有罢工的权利，也没做禁止性规定，一旦发生了罢工行为，没有合适的法律进行处理。在体制内授权不充分的条件下，工人只得采取制度外的方式表达不满、施加压力。2010年爆发的工潮当中出现先罢工、再谈判、再涨薪的模式，就是上述原因导致的。

在市场经济国家的集体谈判立法当中，罢工是属于集体谈判的程序之一，在劳资双方谈判破裂、调解又不成功的条件下，工会可以征求工人的意见、组织发动罢工。在罢工当中，需要遵守适度原则，集中目标迫使对方返回谈判桌。罢工权是劳资斗争过程中工人手中的王牌，也是平衡劳资双方实力的重要砝码。

第四，关于法律责任。现有法律对集体协商法律责任的规定比较宽泛、原则，缺乏具体的、可操作的规则。任何法律如果罚则不清，法律的执行力度势必大打折扣。

《劳动法》基本没有关于集体合同的法律责任规定;《工会法》规定了无正当理由拒绝进行平等协商的，由县级以上人民政府责令改正，依法处理;《劳动合同法》第五十六条规定，用人单位违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任;因履行集体合同发生争议、经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。可以看出，法律在进步。但是，总体上看，在中国，违反集体合同的罚则不重，违法成本不足以对资方形成压力。

中国集体合同法律制度的建设与发展，必须伴随社会环境的变化、劳动关系的现实需求不断推进。集体合同制度走到今天，我们的法律已经明显落后于现实的需求，调整完善集体合同立法迫在眉睫。

二、集体合同制度的最新进展及其展望

沿海地区已经持续相当时间的用工荒以及近期爆发的工潮事件，显现了劳工群体对目前工资收入的不满和对建立工资正常增长机制的渴望与需求。中国劳动关系的调整已经从个别劳动关系调整为主向集体劳动关系调整转变。中国的集体合同制度是否可以借此机遇获得实质性进展，应该是可以期待的。因为在十几年的发展过程中，无论是法律法规层面还是实践层面，都已经出现了值得重视的变化与进展。

集体合同的法律制度建设，是解决目前集体合同制度发展过程中所遇困扰的主要因素。目前，国家级的集体合同法尚未出台，《工资条例》也正在广泛争论之中。显然，随着市场化的不断深化，劳动关系双方的定位与利益区别日益明显，双方的利益之争也越来越多。在劳动关系动荡、争议频发的时期，更需要劳动关系协调机制的健全与完善。值得欣慰的是，我们可以看到实践的发展、特别是各地方立法的最新进展。目前，全国已有23个省 (区、市)人大或政府制定了“集体合同规定”或“集体合同条例”。①人民网，人民网就工资集体协商专访全总集体合同部长张建国 http：//news.163.com/10/0720/12/6C1MAJND000146BC_ 3.html这些地方立法在集体合同制度规范方面的新进展非常值得关注，它们对国家级集体合同立法提供了多方面的补充、完善甚至是突破，这意味着中国集体合同制度的法律制度建设将会发生令人瞩目的变化。

在现有的20多个省市关于集体合同的地方法规当中，比较有代表性、有新亮点的包括北京、上海、重庆、江苏、海南，还有正在征求意见的广东、深圳的相关条例。

1．规定雇主方的谈判义务，明确了集体协商的必谈事项

很多地方立法用“应当”一词替换了《劳动法》中歧义最大的“可以”一词，意在强化开展集体协商的力度。

特别值得关注的是，一些地方把集体协商的内容做了区分：一般列举的内容一方提出协商要求，另一方应当给予答复，无正当理由不得拒绝或者拖延集体协商;而对于一些特定的问题，则有不同的规定。 《北京市集体合同条例》规定：“一方就劳动报酬、劳动条件、裁减人员等事项要求集体协商的，另一方不得拒绝或者拖延。”《海南省集体合同条例》规定涉及三类问题，双方必须进行协商，包括“需要裁减人员二十人以上 (含二十人)或者占用人单位职工总数百分之十 (含百分之十)以上的;劳动纠纷导致五人以上 (含五人)的群体性停工、上访的;生产过程中发现重大事故隐患或者严重职业危害的”。②见《海南省集体合同条例》第二十一条。这些规定首次把应该谈判的事项与必须谈判的事项作了区分，明确划出了哪些具体事项是必谈事项，这实际上等于规定了雇主对于这类问题的谈判义务，细化了原来过于原则的规定。而这类必须谈判的问题，往往都是事关职工切身利益的主要问题，做出严格规定之后，实际上也为工会工作提供了明确导向，使工会开展集体协商工作时更容易抓住重点，取得突破。

2．注重工人意愿表达

在以往的实践中经常会出现这样的现象，要么是企业工会不敢提出谈判要约，底气不足;要么是工会只热衷完成上级布置的任务指标，与企业方面签了合同，而职工却不知道合同内容，更不知道协商过程是什么样的。这里问题的实质在于，集体协商谈判到底是谁的权利?工会与职工是什么关系?工会需要明确定位，自己是职工的代表，是代表职工与企业方协商。工人才是实际的权利主体，工会只是形式主体。工会必须随时保持与职工群众的密切联系，让职工全程参与集体协商的各个阶段。

正在征求意见的《广东省企业民主管理条例》提出：“职工认为需要与企业进行工资集体协商的，应当向工会提出，工会可以先行代表职工与企业协商并将结果告知职工。”有三分之一的工人提出集体协商要求，企业方就必须与工会进行集体协商。①见《广东省企业民主管理条例》(草案修改三稿)第三十八条。同样正在讨论的《深圳经济特区集体协商条例》也提出：“用人单位五分之一以上劳动者向用人单位工会提出工资集体协商要求的，工会应当向用人单位发出工资集体协商要约，与用人单位开展工资集体协商。”②见《深圳经济特区集体协商条例》(征求意见稿)第四十条。这两个条例虽还未正式通过，但是，它第一次把普通工人的协商意愿作为启动协商的重要因素，力图解决集体协商要约的发起和职工直接参与集体协商的问题。既给企业工会发起要约提供了坚实有力的群众基础，也有助于解决普通工人和工会与集体协商的关系问题。只有工人群众主动参与到集体协商过程当中，发挥他们的聪明才智，表达他们的所需所求，工会的协商工作才具备强有力的后盾，集体合同制度才可能真正发挥作用。

3．信息披露问题

信息不对等是制约平等协商的重要障碍。各地方法规当中都加大了这方面的规范，规定了双方披露谈判必需信息的义务。海南省把拒绝提供协商所需资料的行为，明确定为无正当理由拒绝或拖延协商。海南还规定，拒绝提供协商所需资料或所提供资料有虚假内容、误导性陈述以及重大遗漏的，工会有权要求其限期改正;拒不改正的，工会可以报请劳动行政部门给予警告并列入用人单位劳动保障守法诚信档案，并定期公布。③见《海南省集体合同条例》第四十七条。海南省还明确列举了协商所需资料都包括哪些内容：“用人单位登记注册的基本情况、用人单位章程、财务会计报告、用人单位劳动定额标准和工资支付情况、用人单位的劳动生产率和人工成本情况、用人单位的纳税和社会保险费缴纳情况、用人单位经营和财务情况、行政机关依法登记的其他有关用人单位身份的情况和法律法规认为可以提供的其他资料。”这些规定为集体协商过程中的信息披露确定了具体而详细的操作事项，这是以往法规当中所欠缺的。

4．区域性行业性集体协商的事项

原来的法律对于区域性、行业性集体协商的规定非常原则，只提出了高于企业协商的层次与行业范围，而这类协商应该谈什么、所谈标准与各企业是什么关系，一般没有明确指引。而在上海和海南的集体合同条例中，都具体提出了区域集体合同和行业集体协商的内容，包括区域或行业的最低工资标准;工资调整的最低幅度;同类工种的定额标准;各工种、岗位的劳动安全和卫生标准;各工种、岗位的职工培训制度等。这些规定确立了区域性、行业性集体协商的定位——为区域行业提供最低标准和定额标准。同时，也明确了区域、行业协商的成果与所属企业劳动标准之间的关系，这将为高级别集体协商的开展提供清晰的思路和发展的方向。

5．对于争议行为的规范

鉴于实践当中经常出现职工突然发动停工、罢工行为，对此，地方立法做出了约束性规定。一般的地方法规里大都规定，在集体协商期间，不得采取过激行为，即影响生产、工作秩序和社会稳定的行为。广东、深圳最近提出了一些新理念。《广东企业民主管理条例》提出：职工未依法提出工资集体协商要求的，或者工资集体协商期间，职工不得采取停工、怠工或者其他过激行为方式要求企业调整工资。这实际上是力图把集体协商的启动纳入规范程序，要求要约在先，而且，在集体协商期间不得采取过激行为。

深圳的规定是走在最前面的。它的规定详细涉及了四种情况：除了规定集体协商正常进行期间，双方不得煽动或者采取停工、怠工、闭厂等争议行动，还规定在劳资双方协商陷入僵持时，可以提请劳动关系协调委员会进行调解，在调解期间双方不得采取争议行为。同时，规定用人单位发生停工、怠工等争议行动，上级工会可以指导用人单位的工会组织推选协商代表，依法开展集体协商;在集体协商过程中发生停工、怠工、闭厂等争议行动，双方均可以以书面形式提请所在地劳动关系协调委员会进行调解处理。④见《深圳经济特区集体协商条例》(修正草案征求意见稿)这是目前地方法规当中对于停工、怠工等争议行为最详细、最超前的规定，涉及到了协商之前、协商正常时、协商僵持时以及协商过程当中所发生的争议行为，它体现了作为改革开放前沿的深圳地区的实践与思考，也为下一步规范争议行动做出了探索性贡献。

6．法律责任

现有法律在法律责任方面的规定缺乏力度，导致企业方对开展集体协商、实施集体合同极易规避而不承担什么成本。对企业无故拒绝进行集体协商的行为，从行为界定到承担责任，都缺乏明确的规定，对发生此行为的处罚也比较原则。

广东省和深圳都对各种行为的法律责任做出比较详细的界定，对于各种行为也有了具有操作性的处罚措施。比如，对无故拒绝集体协商的行为做出了界定：对此种行为县级以上总工会有权要求纠正，逾期不纠正的，予以通报或者公开谴责。①见《广东省企业民主管理条例》(草案修改三稿)第六十三条。对不同的行为分别予以责令限期改正、警告、罚款和公开谴责。

各地法规普遍扩展了集体合同的法律责任规定。北京市的条例用五个条款约定了用人单位、集体合同当事人、劳动保障行政部门几个方面所要承担的不同的责任;重庆市则制定了比较具体的罚责，包括处罚事项以及行政处罚和经济处罚方式。②见《重庆市集体合同条例》第七章 法律责任。

地方立法的突破与进展，来自于各地集体合同实践的经验与需求，对解决集体合同制度运行当中的实际问题具有积极意义。同时，它们也将成为未来《集体合同法》立法的重要参考。

2010年5月国家三方会议推出实施集体合同的“彩虹行动”，未来3年集体合同的数量增长又会形成一个高潮。修改、完善集体合同法律法规，尽快出台具有权威性的《集体合同法》，将是推动集体合同制度向着提高质量、发挥实效方向发展的重要保障。

［1］(美)丹尼尔·奎因·米尔斯，等.劳工关系［M］.北京：机械工业出版社，2000.

［2］［5］黄越钦.劳动法新论［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［3］常凯.中国劳动关系报告——当代中国劳动关系的特点和趋向［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

［4］(美)哈里.C.卡茨.集体谈判与产业关系概论［M］.大连：东北财经大学出版社，2010.

［6］基思·怀特菲尔德，等.产业关系研究方法［M］.北京：中国劳动保障出版社，2005.

［7］程延园.集体谈判制度研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［8］Gyorgy Szell.欧洲劳动关系：共性卷［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

Reflections on the Legal Construction of Collective Agreement System of China

Zheng Qiao
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Since the market－oriented reform，the collective agreement system in China has developed rapidly.However，the effective running and real role of collective agreement is restricted by the imperfect parts of legal system.In recent years，collective agreement legislations have been issued by some provinces and cities.We can find out some innovations and the trends of the legal construction of collective agreement.

collective agreement;laws and regulations;local legislation

F249.26

A

1673－2375(2011)02－0008－06

［责任编辑：鲁 微］

2010－12－11

郑桥 (1959—)，女，浙江江山人，教授，中国劳动关系学院劳动关系系副主任，主要从事劳动关系、集体合同制度、比较劳动关系研究。