集体合同制度法律问题分析

赵禹

集体合同制度是市场经济国家用以调整劳动关系而普遍实行的一种劳动法律制度。通过集体谈判和集体合同制度的推行，及时充分地反映劳动者的意见和要求，把自发的、无序的冲变为有序的依法协商和协调，保证劳动关系的和谐稳定运行，有效维护劳动者的合法权益。

集体合同制度在我国已发展了一段时间，但实施状况却不尽如人意，本文试图通过明确集体合同的基本概念、特点，分析我国集体合同制度的现状及立法缺失并吸收借鉴西方国家集体合同制度相关立法经验和教训等几个方面来完善集体合同制度，以达到有效保障劳动者权益的目的。

一、集体合同的概念及特征

我国2008年1月1日起正式施行的《中华人民共和国劳动合同法》虽然对集体合同作出了较之以往更为明确的规定，但并未对集体合同进行定义。因此目前我国在法律层面上有关集体合同的定义是缺失的。实践中，关于集体合同的定义相对权威的为2004年《集体合同规定》第2条中对集体合同所作的定义∶“集体合同是企业和实行企业化的事业单位与本单位劳动者根据法律、法规、规章的规定，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项，通过集体协商签订的书面协议。”在我国已经加入世界贸易组织，经济全球一体化的大背景下，我国未来立法中关于集体合同的定义，可以考虑、借鉴国际劳工组织有关集体合同的定义。

集体合同具有下述特征∶

1.合同主体的特定性。集体合同的一方是用人单位或用人单位团体，另一方是工人代表组织或工人代表。用人单位一方的主体资格认定通常并不困难，但劳动者一方代表资格的认定却较为复杂。依据《工会法》第十八条规定，工会应自动取得签约主体的资格，如用人单位尚未建立工会，则根据《劳动法合同法》第51条第2款的规定，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。

2.合同内容的整体性。集体合同所要确定的内容主要包括三个方面∶有关劳动者的就业、劳动、工作条件的条款，有关合同双方各自权利和义务的条款，其他应具备的条款，如合同的变更和解除、合同实施的监督检查、违约责任、合同争议的处理、文本、期限和续延等。上述三方面条款中，集体劳动条件的规定反映了集体合同的特质。

3.合同双方当事人义务的不对称性。集体合同的双方当事人基于合同关系都有履行合同内容的义务，但双方当事人违约责任的性质是不同的。对用人单位来说，如果其不按照集体合同的规定履行义务，就要承担法律责任。而对于劳动者来说，劳动者履行义务的保证是觉悟、舆论影响及用人单位在法律允许范围内对劳动者所采取的内部行政手段。

4.订立合同时采用集体谈判的形式。集体谈判就其本质而言也是一种协商。但是，集体谈判井非一般意义上的协商，它是一种规范化、制度化的协商活动。

5.集体合同受到政府部门的严格监管。集体合同受到政府的格外关注，大多数国家的法律规定集体合同必须向政府部门登记备案。我国《劳动合同法》第54条也规定∶“集体合同签订后应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起十五日内未提出异议的，集体合同即行生效。”

二、集体合同推行中存在的问题及其原因

（一）集体合同推行中存在的问题

集体合同在实践中并没有被充分履行，除了工会的力量比较薄弱，没有足够的力量代表劳动者与用人单位展开平等协商，集体合同很可能流于形式外，集体合同推行中还存在着以下一些问题：

1.集体合同的实际主体缺失。《劳动法》第33条、《工会法》第20条都明确规定集体合同的主体是职工而非工会，工会只是职工的代表，经过法律授权和遵从本身的职责，享有和履行代表和维护职工利益的权利和义务。但在实践中，一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。这种主体的错位为集体合同的全面履行埋下根本性隐患。

2.集体合同形式化现象严重。在实践中，集体合同制度流于形式，具体表现在订立的集体合同存在：职工自身需要少，大多为完成任务；集体合同条款保障职工权益的条款较少；集体合同的内容从法律法规规章中摘抄的多，反映企业和工会谈判成果的少；向全体职工公布的少。这导致集体合同制度在很大程度上流于形式，对维护和保障职工的利益实现没有发挥应有作用。

3.签约、履约不平衡。在外资企业、大的私营企业以及效益较好的国有企业中签约履约质量比较好，但在小型的私营企业以及亏损的国有企业中签约履约质量比较差。

（二）集体合同推行中出现问题的原因

1.对集体合同制度认识不足。近年来，集体合同制度经过各级工会的大力宣传，企业领导和职工群众对签订集体合同有了一定程度的认识，但这种认识还远没有达到预期效果，导致有些企业业主对推行集体合同制度带来种种阻力，一些职工由于认知方面的缺失而不积极签订集体合同，这是影响集体合同制度推行的首要问题。

2.集体合同制度推行中缺乏原动力。从集体合同制度的发展看，各国是以自下而上的形式作为签订集体合同的推进方式。而我国集体合同制度主要通过自上而下的方式推行。这种指标分派、文件下达、限期达标的方式不能适应市场经济发展的要求，集体合同制度似乎不是源于职工的需求，而像是为完成上级的指标和任务，使得集体合同制度推行中原动力不足，职工的力量不能充分调动起来。

3.集体合同制度相关法律法规不完善。我国现有集体合同制度的一大缺陷正是在于法律法规不健全。主要表现在：

第一，集体合同的立法规定是原则性、纲领性的规定，不便于实际操作。《劳动法》》第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”除此之外，再没有更多的规定。而专门针对集体合同的立法，目前在我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和全国总工会2001年颁布的《工资集体协商试行办法》，这两部规定均属部门规章，立法层次比较低，不仅缺乏权威性，在实际操作中，也由于执法手段有限而难以得到贯彻执行。

第二，有关法律条款缺乏刚性规定，留有选择余地，从而为企业拒绝签订集体合同留下空隙，势必对全面推行集体合同制度造成困难。《劳动法》第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”，该条款即劳动者和用人单位都有签订或不签订集体合同的权利，用人单位不签订集体合同也并不违反《劳动法》，因而也就不能追究其法律责任。这种缺乏强制性的法律规定，无法真正成为维护劳动者的合法劳动权益的有力武器。

第三，有关条款缺乏操作性，给实际操作带来障碍。企业经营者和企业职工代表各执己见，负有督促职责的工会更是左右为难，形式上签订了集体合同，但仍然存在着隐患。

（三）集体合同在立法上的局限性

我国目前施行的《劳动合同法》总共有98条，包括总则、劳动合同的订立、劳动合同的履行和变更、劳动合同的解除和终止、特别规定、监督检查、法律责任、附则等八章，大量的规定是粗线条的、原则性的，可操作性较差。就集体合同而言，我国《劳动合同法》中只有第6条直接提及集体合同。在我国《劳动合同法》施行之前，劳动和社会保障部就发布了《集体合同规定》，就集体合同的许多具体问题作了具有可操作性的规定，为集体合同在我国的广泛推行创造了基本条件。时至今日，《集体合同规定》仍是我国用人单位签订集体合同的主要依据。但是，随着集体合同的推行，《集体合同规定》愈来愈显示出它的局限性，这种局限性表现在很多方面∶

第一，从性质上看，《集体合同规定》虽然属于行政规章，具有普遍的适用性，但它不属于法的范畴，法律层级较低，缺乏足够的权威性。

第二，从效力上看，《集体合同规定》作为行政规章，其效力低于宪法和法律，也低于行政法规和地方性法规，它不能作为人民法院裁判集体合同争议案件时的法律依据，人民法院只能在确认它不与法律相抵触的前提下参照它来判断集体合同双方的权利义务。

第三，从内容上看，《集体合同规定》作为行政规章，它不能直接创设新的权利和义务，只能对法律已经规定的权利和义务进行具体化，同时我国《劳动合同法》仅仅是用一个条款勾勒出集体合同的框架，《集体合同规定》不可能承担起构建一个体系完整、结构合理、内容具体、可操作性强的集体合同制度的重任。

第四，我国劳动和社会保障部的法定职权是主管全国劳动行政管理工作，其制定行政规章的行为必须受其行政职权的制约。因此，劳动和社会保障部制定《集体合同规定》时，只能规定与集体合同的行政管理相关的问题，从实际情况来看，《集体合同规定》总共41条，大部分内容规定的也是与劳动行政部门审查集体合同、协调处理因签订集体合同发生的争议密切相关的问题，《集体合同规定》不可能担当起建立完善的、系统的集体合同制度的重任。

三、推行集体合同制度的对策思考

（一）加大协商力度

平等协商是签订集体合同的前提和基础。协商双方均应明确的认识到，协商是否充分，关系到集体合同的内容和质量，关系到劳动关系当事人双方的权益，只有经过充分协商的集体合同，才可能真正发挥作用。

协商要充分，首先要提出一个内容详实的集体合同草案，即协商什么应触及劳动关系的具体问题和焦点问题，避免法规政策照抄照搬的草案、空泛的原则性的草案。充分协商的前提是制定为劳动者争取明确具体利益的草案、为用人单位设定管理规范和标准的草案。因此，工会应当在集体合同草案上下工夫，要充分征求广大劳动者的意愿和要求，深入地分析用人单位生产经营状况，对用人单位的效益作出科学的预测，通过研究分析，提出本用人单位劳动关系调整的基本制度和标准，明确本期集体合同应解决的哪几个具体问题。

协商要充分，还要注意协商的方案和策略。要多层次多角度确定草案的依据，争取做到草案既符合法规政策，又满足职工需要，同时还要论证用人单位有条件做到，也有利于用人单位的发展。要注意语言技巧，营造良好的协商氛围，使协商在真诚合作、互谅互让的气氛中进行。

（二）提高合同文本质量

集体合同的质量直接决定了合同能否有效履行。在论证集体合同内容时主要应注意以下两个方面∶

第一，集体合同内容要符合法规、政策。合法性是集体合同发生法律效力的前提条件，是对集体合同的基本要求。要做到集体合同合法，当事人不仅要熟悉法规政策，还要自觉地遵守这些法规政策。

第二，集体合同内容所确定的劳动标准要具体细化，便于指导规范。集体合同是要为职工确定权利、规范用人单位生产管理的，其条款如果只是一般原则性的规定，就不能发挥作用。集体合同就是要把职工关心的、琐碎的问题详细、具体的约定下来，成为双方共同遵守的行为准则。

（三）建立健全监督检查制度

要保证集体合同的全面履行，还必须建立起有效的监督检查制度，这套制度应具有严密的组织机构、行之有效的方式方法和对违约行为的处理处罚机制，这是集体合同签订以后能否有效地履行的关键。工会应充分行使依法享有集体合同监督检查的权利，参与调查处理的权利，提出意见要求改正的权利，要求劳动监察部门处理的权利，提起仲裁、诉讼的权利等。同时，劳动行政部门应加大对集体合同的监督检查力度，通过对集体合同审查、执法检查、调处集体合同争议和追究违约者法律责任等方式来进行监督检查。另外，上级工会也应积极会同人大、劳动行政部门联合进行《劳动合同法》执法检查，并将集体合同作为《劳动合同法》执法检查的重要内容。

加强集体合同的监督检查，还要充分发挥职工代表大会的作用。用人单位与职代会每年应至少进行一次联合集体合同履约检查，检查人员可由双方协商组成，也可由职代会专门委员会成员担任，还可由党委、职工代表和行政有关部门负责人组成。检查内容是集体合同主要劳动标准的兑现的具体情况。检查的结果及督查中发现问题的整改情况，要向职代会和集体合同双方签约代表通报。

（四）明确集体合同法律责任

在西方市场经济国家，集体合同之所以能够在协调劳资关系中发挥应有的作用其重要原因就在于劳资双方能够自觉维护集体合同的法律严肃性，无论哪一方未遵守合同约定，均要承担相应法律责任并受到相应处罚。目前我国法律对违反集体合同还没有明确法律责任，工会组织和用人单位应根据现有的法律、法规和规章，明确约定责任主体、法律程序以及处罚措施等事项，以保障集体合同的内容得到全面落实。

四、完善与集体合同配套的相关的法律、法规

虽然《集体合同规定》和地方性立法作了有益的尝试和探索，但作为调整劳动关系的重要法律制度，集体合同在形式上仍需要在内容上吸收《集体合同规定》和地方立法的经验，以法律或行政法规制定，提高立法层次。针对现行集体合同立法存在的问题，笔者建议未来与集体合同相关的法律、法规应着重从以下方面进行完善∶

（一）扩大集体协商的主体范围

我国目前与集体合同相关的法律、法规虽然对行业性、产业性等层次的集体协商进行了规定，但在实践中还没有充分发挥其作用。我国《劳动法》第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保障福利待遇等事项签订集体合同，集体合同由工会代表与企业签订，没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”1994年原劳动部发布的《关于〈中华人民共和国劳动法〉若干条文的说明》在解释《劳动法》中第33条中的“企业职工一方”的含义时明确指出：“‘企业职工一方’是指企业工会或者职工推举的代表（没有建立工会的企业）。”由此可见，我国进行集体谈判、签订集体合同的主体是单个企业和工会（或职工推举的代表），换言之，我国的集体合同签订仅限于企业级的集体谈判。

此外，我国的工会组织发育尚未完全，难以与强大的用人单位方进行对抗，用人单位工会与用人单位在多方面还存在着较为密切的依赖关系，具体体现在工会主席的产生、工会主席的待遇、工会主席的劳动关系以及工会经费的拨缴等多方面。这决定了在目前的状况下，用人单位工会难以以独立和平等的身份与用人单位进行平等协商，签订集体合同，即使签订了也多是形式化的集体合同。

今后完善与集体合同相关的法律、法规时应对区域、行业或产业集体协商进行具体规定，以扩大集体协商的主体范围。在区域、行业或产业层次上，由区域、行业或产业一级工会代表其所覆盖的劳动者与相应的用人单位组织平等协商，签订集体合同。由于他们之间不存在依附关系，双方地位平等，从而避免集体协商和集体合同形式化的问题。例如，在中小用人单位较多的地区和行业可实行区域级或行业级协商，也可以实行多个企业的工会或劳动者代表与用人单位组织的联合谈判;在大中型用人单位则以用人单位级谈判为主。

待集体合同在我国全面推行，工会体制改革基本完成，工会在用人单位中能够以平等独立的身份与用人单位协商谈判时，再在用人单位层面上全面铺开，将协商的一方代表单单规定为工会，一方面加大各个单位工会组建的力度；同时应当允许职工方聘请律师、经济师等作为自己一方的谈判代表，使职工团体能从财力、人才、物力和专门知识与技巧方面获得帮助。促使集体合同的作用真正显现。

（二）注重协商内容的针对性

针对目前我国集体合同条款较为空泛的问题，建议今后在完善与集体合同相关的法律、法规时，协商内容上应更着重强调合同的针对性∶首先，应明确规定涉及劳动者切身利益的事项，如工资、工时、劳动纪律与奖惩、休息休假、解雇等，用人单位必须与工会进行协商签订集体合同；其次，对用人单位或行业的突出问题可以单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等；第三，在用人单位的谈判中，特别是关于工资和定额的协议，应区别不同工种和不同岗位，按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，使集体合同覆盖不同层次的劳动者。

（三）明确劳动者在集体合同批准中的主体地位

我国《劳动合同法》和《工会法》只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交劳动者代表大会或者全体劳动者讨论通过，在报送劳动行政部门未提出异议后合同生效，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系劳动者和用人单位利益，批准与否应是双方的权利。今后在完善与集体合同相关的法律、法规中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体劳动者，从根本上杜绝集体合同形式化的问题。

（四）用人单位的责任应予以明确规定

在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对用人单位在集体协商中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其他国家的经验，在法律责任上作出如下规定∶首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，用人单位必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变。其次，用人单位在谈判过程中必须向工会或劳动者代表提供有关用人单位经营情况的真实信息，并在集体协商的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反即意味着拒绝谈判，需承担法律责任。再次，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。

总之，集体合同制度的完善是一个非常艰辛的过程，并受到社会经济等其他诸多因素的影响。随着我国现代企业制度的进一步完善，发展集体合同制的空间会越来越大。我们希望我国的集体合同制度能有一个良好的发展，为实现我国和谐稳定的劳动关系创造一个坚定的基础。