约束下的选择：产业集群促进中心镇向小城市演进——基于浙江省台州市的调查分析

邢 震

（中共台州市委党校 经济教研室，浙江 台州 318000）

约束下的选择：产业集群促进中心镇向小城市演进
——基于浙江省台州市的调查分析

邢 震

（中共台州市委党校 经济教研室，浙江 台州 318000）

产业集群的成长对促进中心镇向现代小城市演进和农村富余劳动力的转移具有重要意义，也有利于为城市区域化发展提供新空间，为县域经济增长提供新载体。本文通过分析台州市中心镇的现状，以及目前中心镇向小城市转化的约束，结合产业集聚对产业结构、社会结构、空间形态和政策环境影响的分析，提出了今后中心镇向小城市演进的路径选择。

产业集群；中心镇；小城市；演进

一、中心镇向小城市演进是城市化的客观规律

“小城镇，大战略”是中国城镇化发展的必由之路，而发展中心镇则是具有中国特色的城镇化道路的战略选择。中心镇是在一定范围内能对周边农村和乡镇起辐射和带动作用的镇。小城镇是地区城市化的重要组成部分，随着城市化的阶段性变化，区域城镇体系的规模结构产生变化，小城镇规模等级相应地发生了变化。从理论上讲，当地区城市化由集中型城市化向分散型城市化转型时，城镇体系尤其是小城镇等级体系将发生剧烈变化。这种由集中向分散的城市化转型对小城镇规模等级体系的作用主要分为两方面：一是随着城市区域化日益增强，城镇密集地区的城市带、都市区会逐步将周边小城镇整合进城市带、都市区空间结构之中，使之转化为城市带或都市区的专业城镇。二是中心城市的辐射作用将明显强于极化作用，相关城市功能将扩散至周边腹地区域，促进产业扩散、人口迁移、文化传播与基础设施延伸，影响城镇腹地调整与城镇体系重构。在这两方面作用的过程中，一些地处城镇密集地区和农村腹地中发展潜力大的中心镇将会实现功能提升与规模扩张，成长为小城市。而经济全球化和区域城市化的发展，客观上要求重点中心镇建设走上一个新的高度，将重点中心镇纳入城市体系中，作为区别于乡村和一般城镇进行建设，完成农业城镇向工业城镇的转化，从而提升其在省域城镇体系中的地位。即在区域范围内，成为经济实力相对较强、具有区位比较优势、对周边城镇具有较强影响和辐射能力的次一级中心。而中心镇经过这些年的发展和培育，有些已经具备相当的规模和实力。从城乡聚落演变规律来看，那些功能强、潜力大的中心镇成长为小城市，是城乡聚落向高层次形态结构演进的客观规律。

二、台州市中心镇的发展现状及约束因素分析

1、台州市中心镇的发展状况。近年来，作为推进小城镇建设的重要突破口，中心镇建设开始受到越来越多的关注，不少经济先发地区纷纷将其作为推进城乡协调发展的重要举措。浙江省早在1995年就开始对小城镇进行综合改革试点，并坚持把培育小城镇作为加快城镇化、加速工业化、有效解决“三农”问题的重要途径。经过多年的小城镇改革探索后，2007年4月，省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（以下简称《若干意见》），并确定了141个镇作为首批中心镇，台州市有14个镇成为试点镇，占全省总数的近10%。台州市按照《若干意见》的要求，全面启动了中心镇培育工程。明确从集镇规划、产业培育、体制改革等方面入手，加大对中心镇的政策扶持，并取得了一定的成效。而台州市各中心镇从本镇的区位、资源、经济基础等实际情况出发，选取适合自身实际的经济发展路子，并利用当地资源和技术优势，发展特色经济。依托当地的产业基础和资源特色，坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农，着力特色产业的培育和发展。例如，院桥镇以五金机械及摩托、木制工艺品、塑料制品和文化纸业制品为主的四大支柱为特色产业；金清镇以高科技工业和高科技农业为主要支柱产业，工业经济已形成以电子照明、轻纺针织、机电产品、建筑建材、工程塑料为龙头的工业体系；杜桥镇先后建成眼镜、机械、医化、工艺品等五大工业集聚区；泽国镇初步形成空压机、鞋革皮服、汽摩机械、机床工具、新型建材等主要产业集聚；大溪镇已初步形成水泵与电机、鞋帽服装、注塑等支柱产业。这些产业的发展已经成为推进中心镇建设的主动力。

2、台州市中心镇向小城市转化的制约因素。过去，台州市的城镇化发展层次相对较低。经过多年的努力，台州市的一大批中心镇在建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌、综合经济实力和文化卫生条件等方面有了很大的提高，为带动当地经济发展发挥了积极作用，成为县域经济发展的增长极。但从总体上看，台州市的城镇化水平还比较低，目前城市化率仅为58.26%左右，中心镇普遍存在规模不大，产业基础薄弱，功能不完善，基础设施落后，要素集聚、辐射、带动能力和吸纳农村富余劳动力的能力不强，城镇集约化程度和管理水平不高，不适应经济的发展和人民群众生活水平提高的要求。

——城镇规模效应不明显。台州市省级中心镇人口规模仍有不足，难以形成普遍的城市规模效应。在第一批14个省级试点中心镇中，城镇人口规模不足10万人的有5个，占35.7%；人口规模在10万～15万人的有5个，占35.7%；人口规模超过20万人的仅4个，占28.6%。在现代社会经济发展背景下，城镇要保持持续性自我生长，就必须达到相应的人口规模门槛，城镇的区域中心地位取决于其规模经济和人口规模效应。相关研究表明，城镇规模达到15万人以上时，其规模经济效应方能显现，从而真正成为带动腹地区域经济发展的增长极。也就是说，城镇规模在15万人左右是实现集约发展、发挥规模经济效应的合理规模。如果中心镇总体规模偏小，就会难以形成规模集聚效应，导致内生动力不足。

——主导产业综合实力不强。与浙江省内的宁波、绍兴等中心镇的产业相比，台州中心镇产业的整体功能尚显不足，产业发展的“小而全”和“少而弱”现象同在，产业体系大多是大大小小林立多个门类，多数总体规模和实力有限，集聚效应不足。而一些中心镇甚至更为依靠传统服务业与农业支撑。部分产业甚至在小区域内存在趋同竞争，如汽摩配件产业在黄岩、路桥、温岭、临海和玉环的中心镇中均有存在。另外，中心镇的集群效应不够明显。市场与资源配置上缺乏联系，不能形成具有区域竞争优势的“板块经济”。中心镇产业经济实力的不足，直接影响到其规模发展、功能发挥与向小城市演进的进程。

——发展的支撑力不足。中心镇的财政管理体制已不适应其自身发展的实际要求。一是上下级财政管理体制尚未理顺，影响中心镇政府发展经济的积极性。二是镇级财政的功能不健全，可用资金少，影响到中心镇长期发展规划的有效实施。由于中心镇培育得不到强有力的财力支撑，从而影响了中心镇功能的健全和辐射作用的发挥，制约了第二三产业集中区的形成，吸纳农村富余劳动力有限。而发展的资金不足，也成为制约其发展的“瓶颈”。目前，台州市中心镇建设普遍面临资金短缺、融资渠道不畅的问题，而其他的融资政策的制定和落实也未能较好开展。

——区域辐射与公共服务不够完善。由于城镇产业经济实力不强、城镇规模较小以及公共基础设施建设的滞后，原寄托于中心镇辐射农村区域的职能难以实现，相关公共服务能力极为有限。特别是在一般农村地区，随着高速公路与县域公路日渐完善，县城作为县域一级中心的职能日益强大，成为全县政治、经济、文化、科技与公共服务一级中心。一般建制镇和乡集镇则为农村生产、生活提供初级服务，成为农村社区初级服务中心。中心镇作为县域城镇体系中的二级中心地，并未能以小城市的定位来分担县城中心的职能，也未与一般小城镇形成错位分工，多数仍承担本镇域与镇区内部的自我服务功能，无法凸显其副中心的地位。

——建设规划研究滞后。从物质空间层面分析，中心镇人居与投资环境建设难以满足小城市的功能需求，主要是因为存在以下三方面的滞后：一是建设滞后于发展。台州中心镇面向区域服务的公共设施建设规模不足，而面向产业集群发展的基础设施配套标准也不高。二是规划滞后于建设。虽然台州中心镇基本完成了总体规划编制，但部分城镇规划滞后于建设、规划难以指导建设的现象依然存在。三是研究滞后于规划。许多中心镇规划缺乏对城市定位、产业、文化与空间环境的深层研究，客观上造成了规划滞后于建设的现象，由此产生的对城镇经济发展的制约与文化特色的破坏，不利于小城市的培育。

三、产业集群对中心镇向小城市转化的影响

台州市的城镇化建设虽然已经取得一定成绩，但其总体水平对经济发展仍不适应。加快城镇化建设，促进中心镇的发展，不仅是全面建设小康社会的必由之路，也有助于打破传统体制下形成的城乡二元结构，是解决“三农”问题的有效途径。实践表明，由关联企业形成的产业集群，更能有效地带动一个乡镇的可持续发展。从城乡一体化发展来看，中心镇是联结城市与乡村的结合点，具有向上承接大中城市的辐射扩散，向下集聚周边村镇人口、资源的功能，而这些功能的实现需要依靠产业集群的发展。台州中心镇要完成向现代小城市的演进，则更需要依靠产业集群的发展和推动。

1、产业集群对产业结构优化的影响。产业集群不但完善了台州市城镇体系的产业类型，也优化了中心镇内部的产业结构。台州的产业集群促进中心镇的产业结构优化主要表现在制造业产业结构的优化升级，使得制造业内部的行业结构从初期加工业为主、到劳动密集型行业为主、再到资本和技术密集型行业为主的产业发展过程。食品饮料、皮革服装、工艺美术这些曾经的台州的支柱行业，或逐渐从区域退出，占制造业的比重也逐渐下降。曾经盛极一时的绣衣、鞋帽、罐头、水产品等台州名品逐步被汽车、摩托车、船舶、机电、医化产品等相继替代。

2、产业集群对社会结构变迁的影响。中心镇产业结构的变化引起了社会结构的变化。城市化进程的加快，必然要求加速推动农村居民向城镇的转移。而产业集群的进一步发展和中心镇工业化的进步也产生了转移农村人口的要求。一方面，中心镇日趋集中的工业和相应而起的第三产业产生了不断上升的劳动力需求，诱使农村劳动力向工业区集中。另一方面，工业发展导致土地稀缺度也逐步上升，因非农用地地价增值而形成的农用地增值预期，使乡村组织具有了推动农村人口迁移，以提高集体所有土地利用率的积极性。

3、产业集群对空间形态的影响。产业集群对城市发展具有乘数放大效应。随着其经济规模的不断扩大，必然导致各种就业人口的增加，进而带动城市用地规模的扩大，这主要表现在：在单位用地经济效率短期变化不大的情况下，产业集群经济规模的扩大，必然造成用地规模的扩大；产业集群是以主导产业为主体的产业综合体，其发展离不开各种中介服务组织和配套产业的支持，因此，必然要带动现代服务业的发展，促进现代服务业用地的扩大。台州中心镇产业集群空间主要表现为工业用地。

4、产业集群对政策环境的影响。产业集群的生命力在于成本优势、技术创新优势、市场开拓优势和扩张优势。为避免因龙头企业的外迁而带走一批与之相配套的上、下游企业，产业集群需要增强产业的根植力。目前，台州许多地方已从单纯的减地价、提供政策优惠，向提供技术、品牌、信息、市场、融资扶持等公共服务转变，初步建立起以技术、品牌和市场为主的服务平台。例如，作为“中国水泵之乡”的大溪镇正努力向中国水泵出口基地转变。坐落于大溪的新界泵业公司已获得中国驰名商标称号，谊聚泵业公司在全球50多个国家打响品牌，大溪企业家的品牌意识越来越强。目前，台州中心镇政府通过政策指引，建设功能完善的公共服务平台，引导民间资本参与公共要素的投入，同时，积极推进中小企业信用担保体系建设、抓好区域品牌、产业服务平台和产业园区的建设，引导产业集群的发展。

四、中心镇向小城市转化的路径选择

1、加强政策引导，推进产业集聚。在中心镇向小城市演进的过程中，镇政府在政策引导、提高服务水平和培育企业集群上需要发挥重要的作用。例如，杜桥镇政府根据当地产业布局、产业优势等因素，从各个层次上发挥宏观引导的作用。根据杜桥的区位优势，推动不同模式的产业聚集，先后建成五大工业集聚区，引进企业100多家，以机械产业为主的5km2杜桥北综合工业区；以眼镜产业为主的2.8km2眼镜工业专业区，以工艺品产业为主的大汾工艺品小区，医化产业为主的5km2的国家级浙江省化学原料药基地；以轻工、机械、电子等产业为主的5km2的杜桥南工业发展区。另外，镇政府还通过产业集聚和实施工业园区化战略，为杜桥城镇化拓展了地理空间，杜桥镇把工业引进、招商项目向工业园区集中，一般企业向优势企业集中，在促进产业规模集聚的同时，拓展了杜桥镇的城市发展空间。节约了土地成本，提高了能源利用率，逐渐改变了原有分散的企业布局，使得交通、供水、供电等设施开始发挥规模效益。

2、以市场为导向，做大做强特色经济。中心镇发展要以市场为导向，培育具有地方特色的区域经济，使人、财、物向中心镇集聚，从而加快中心镇向小城市的演进；反过来，中心镇的发展壮大，有效地提升其辐射功能，带动地方特色产业的发展，推进了工业化、城市化的进程，增加了农民就业的空间，转移农村富余劳动力。以台州温岭市为例。温岭市以中心城区与泽国、大溪形成的“大三角”城市发展格局为轴心推进西部产业提升区。该区域依托大石一级公路、泽太一级公路、甬台温高速公路，是温岭市经济最为发达、城市化水平最高的地区，区域面积大约350平方公里。主要布局汽摩配件、水泵与电机、鞋帽服装、新型建材、注塑等产业集聚发展。一是泽国镇通过实行统一规划，成片开发，配套建设的有效办法，拓展建成的集聚区面积占中心城区拓展面积的百分之六十以上。以丹崖工业集聚区为例，该工业区现已集聚了二十多家空压机生产骨干企业，小型空压机生产和销售占全国的65%以上，是名副其实的“中国小型空压机之乡”。二是大溪镇围绕泵与电机、注塑、鞋帽三大支柱，高标准建成1个泵业功能区、1个注塑业功能区、2个鞋帽功能区和一批村级工业集聚点。三是以松门镇为中心推进东部临港型工业的集聚和发展。以温岭港区、永安港为依托，以沿海高速公路为纽带，形成东部沿海装备制造及材料产业带。

3、积极培育品牌，提升产业的附加值。例如，台州温岭市积极实施品牌培育战略，重点扶持技术含量高与附加值高、有市场潜力的各类产品。市政府还制定了一系列奖励政策，鼓励企业多用自己的商标和品牌，争取各级著名商标，提高产品的附加值。特别是对于中心镇具有影响力的骨干企业，作为品牌培育工程的重点单位，进行积极的鼓励引导。重点打造水泵与电机、空压机、摩托车汽车及其零部件等具有国际性影响的国家级品牌，着力发展塑料制品、海洋食品等具有全国性影响的品牌，努力培育船舶制造、新型建材等潜力型品牌，大力推进电子信息、机械装备等产业的品牌建设。此外，依托中心镇的块状经济优势，走区域品牌战略，提升“中国小型泵业名城”、“中国小型空压机之都”等区域品牌的知名度，探索发挥区域品牌共享的方法，不断推进区域品牌、行业品牌和专业商标基地建设，促使区域、行业、企业与品牌良性互动，带动特色产业集群的发展。

4、增强财政实力，推进财政金融改革。中心镇在向小城市演进的过程中，难免会出现资金的紧缺。而现行的财政体制对中心镇既没有专项资金投入，也没有单独建设用地指标，特殊的税费返还政策也享受不到，这样，中心镇难以自我集聚建设资金，不利于中心镇的发展壮大。这就非常有必要推进财政金融制度的改革。以台州市玉环中心镇为例，他们做出了有益的尝试。一方面，探索建立中心镇的独立财税机构和镇级金库，增强其财政实力。按照“一级政府、一级财政”的要求，建立职能健全的中心镇财政。按照事权与财权相结合的原则，合理划分收支范围，建立稳定、规范的县、镇财政分税制。在确保玉环县财政收入以较快速度增长的前提下，逐步提高对中心镇财政的返还比例，条件成熟时，可以推广财政包干制度。另一方面，大力拓展中心镇的建设资金渠道，加快中心镇的建设步伐。在玉环县财力允许的条件下，应通过贴息贷款、转移支付等形式支持珠港镇和楚门镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、教育文化场所、环境整治等基础、公共服务设施建设。在中心镇的各项收费，应贯彻“取之于民，用之于民”的原则，全额或一定的比例返还中心镇，用于中心镇的各项建设和管理。

5、大力发展现代农业，优化农业产业结构。中心镇在向小城市发展的过程中，不可避免地要涉及到第一产业的发展。以临海白水洋镇为例，在稳定粮食生产的前提下，加大了农业结构调整的力度，大力发展特色农业和高效生态农业。一是实施了科技兴农战略。现代农业就是科技农业，农业科技是发展现代农业的决定性因素。当前，发展现代农业最为重要的一点，就是要使农业科研成果尽快转化为生产力，实现农业增效、农民增收。在种植业上，要重点推广优质、高产、无公害栽培等技术。在加工服务业上，要重点推广农副产品加工、果品蔬菜采摘后处理及保鲜技术等。二是加强与科研院所的合作。白水洋镇继续与华东理工大学等科研院所联系，聘请专家对梅农进行种植、修剪疏果、施肥施药、收购服务、保鲜攻关、市场营销和售后服务等方面的技术指导。三是发展特色农业。实现农业产业化，是农业走向工业化、现代化的必由之路。通过建立农产品加工“龙头”企业来推进农业产业化，调整农业结构，带动整个地区农业发展。基于此，白水洋镇跳出传统的农业发展习惯和局限，打破以往农业“大而全、小而全”的生产格局，因地制宜地发展了具有区域特色的优势农业。

总之，中心镇向现代小城市演进是一项长期而宏伟的工程，正迎来历史性的发展机遇，但并不是所有的中心镇都具备向小城市演进的现实条件。一个区域可以选择几个实力较为突出，发展比较充分的中心镇作为现代小城市的培育对象。而在中心镇的发展过程中，特别是浙江沿海的中心镇，其往往依托产业集群的发展。产业集群产生的规模效应带动了中心镇向现代小城市的发展，以产业集群为依托的中心镇又为农村富余劳动力向城镇转移提供了出路。通过产业集群的发展，可以促进中心镇成长为辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的现代小城市。

责任编辑：刘建文

F291.3

A

1671-2994（2011）01-0096-04

2010-12-13

邢 震（1974- ），男，浙江台州人，中共台州市委党校经济教研室讲师、经济学硕士。研究方向：产业经济与企业经济。