云南民族法制的实践及特色

黄晓群

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

云南民族法制的实践及特色

黄晓群

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

民族法制建设怎样才能既保障国家法制的统一性，又体现民族地方的实际，这是民族法制建设中的重要问题，是当今法学研究的一项重要课题。本文以云南为例，通过对民族法制特色的构建这一问题的初步研究，以深化对民族法制建设问题的认识，为云南民族法制建设提供建设性意见。

云南；民族法制；民族特色；实践；经验启示

新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，云南民族法制建设取得了重大成就，省内各有权机关制定的有关民族方面的地方性法规、地方政府规章等在内的具有中国特色社会主义民族法律体系的基本框架，为加快民族地区经济社会发展，维护稳定，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展提供了重要的法制保障。

一、民族法制的生命在于民族特色

通过实施民族法制，以解决民族之间的矛盾和冲突，是人类社会的有益经验总结。在我国，国家之所以建立民族法制，具有充分的理论依据和实践依据。

1、民族法制是民族差异在国家法制上的具体体现。众所周知，民族差异是民族存在和民族问题产生的基本原因。这种差异，在一定条件下会导致民族之间的矛盾和冲突。正是基于民族差异的存在，毛泽东曾在《关于中华人民共和国宪法草案》中，精辟地指出在大一统的国家中，变通国家法律的规定、实施民族法制的必要性。他说：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济和文化上都有自己的特点。”①可见，民族法制建设的出发点，就是针对民族的差异和民族的特点，有针对性地进行立法。只要民族特点和民族差异存在，只要国家法制还存在，民族法制就有存在的必要。

2、民族法制是统一的国家法律变通性的需要。法律变通是在我国统一的法律体系内，为维护和保障少数民族群体利益而采取的特殊的立法形式。法律变通是我国民族法制建设的重要法理基础，没有法律变通权，就没有民族法制的合理性。法律变通既可以消除我国现行法律与少数民族群众在风俗习惯、生产生活方式等方面的矛盾和冲突，又可以满足国家对法的统一性的要求。可见，为完善社会主义法制，有必要根据少数民族和民族地方的实际，对国家法律进行变通执行，建设民族法制。

3、民族法制是实现和完善民族区域自治制度的需要。民族区域自治制度是中国政府结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。民族自治地方的自治机关，除了可以行使和它同级的一般国家机关的职权之外，还可以行使自治权。自治权是民族自治地方自治的重要内容，是民族自治的重要体现，没有自治权就没有真正意义上的民族区域自治。其中，立法权就是自治权的内容之一。行使立法权利是指，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

二、云南民族法制的实践突出了云南的民族特色

加强民族法制建设，要从最特殊的问题入手。在民族法制建设实践中，云南逐渐把民族工作纳入法治的轨道，通过法冶的方法和手段开发、治理、发展和繁荣民族地区，改变过去单纯依靠政策、依靠行政权力来处理民族问题的做法。在民族法制建设过程中，特别注意把实施民族区域自治制度，落实民族自治权，保障少数民族的合法权益和加强民族团结，维护社会稳定和国家统一，促进少数民族和民族地区经济社会发展，保障民族群众的权利有机结合，使云南各民族自治地方的法制建设搞得有声有色，别具特色。

1、千方百计地加快民族地方的经济发展。民族问题，说到底，就是民族间在社会生产力发展程度上的差距问题。由于自然、历史的原因，民族地方和全国其他地方相比，存在着发展上的差距。因此，民族地方存在的矛盾和问题，归根到底要靠发展经济来解决。早在建国初期，邓小平同志就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”②。因此，搞好民族法制建设，就是要通过民族法制，积极创造条件，加快少数民族和民族地方的经济发展，促进各民族的共同繁荣，这既是少数民族和民族地方人民群众的迫切要求，也是我们民族法制建设的根本出发点。民族法制只有坚定不移地支持和维护民族地方经济的发展，才有生命力，才能得到各民族群众的衷心拥护和自觉遵守执行。高度重视民族法制建设，就要把加快少数民族和民族地方的发展始终摆在民族法制建设的突出位置，就要把实现各民族的共同繁荣作为民族法制建设的重要目标。多年来，云南各个民族自治地方，牢牢抓住经济建设这个中心，通过制定自治条例和单行条例等形式，千方百计地加快民族地方的经济发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步实现各民族共同繁荣。如：《楚雄彝族自治州自治条例》、《文山壮族苗族自治州自治条例》、《玉龙纳西族自治县自治条例》、《孟连傣族拉祜族佤族自治县自治条例》等，都用专章的形式规定民族自治地方的经济建设，有针对性地促进民族自治地方的经济发展。此外，一些民族自治地方还以单行条例的形式，推动民族自治地方的经济发展。如，《西双版纳傣族自治州旅游业管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州发展个体工商户和私营企业条例》、《景东彝族自治县城乡建设管理条例》等。

2、不断加大依法保护民族传统文化的力度。各民族的优秀历史文化，凝聚着各族人民的智慧和创造力，是中华民族文化宝库的重要组成部分。继承和发扬各民族的优秀文化传统，努力使各民族的优秀传统文化不断得到发掘、发展与繁荣，进一步丰富中华民族的文化宝库，成为各民族共同的宝贵精神财富，是民族法制的重要使命。需要特别强调的是，民族法制在保护民族文化遗产、开发民族传统文化、传承民族文化等方面，具有非常重要的规范、保护作用，是其他规制无法替代的。云南各民族自治地方在民族法制建设的实践中，积极制定自治条例，保护少数民族的语言、文字、宗教信仰、民族传统节日等。此外，还制定单行条例，保护和传承民族文化。如：《西双版纳傣族自治州民族传统建筑保护条例》、《迪庆藏族自治州独克宗古城保护条例》、《红河哈尼族彝族自治州建水历史文化名城保护管理条例》、《大理白族自治州大理历史文化名城保护条例》等，使民族法制在保护和传承民族文化方面发挥了积极的作用。

3、积极推进资源开发，保护生态环境。云南的各民族自治地方地域辽阔，自然资源丰富，是各种经济资源和战略资源的重要储备区，是经济发展的重要物质基础。近年来，由于发展心切，民族地方破坏环境，掠夺性开发资源的行为屡见不鲜，使民族地方的生态环境遭到非常严重的破坏，生态环境十分脆弱。因此，在民族法制建设中，必须十分重视资源的开发和保护问题，使资源和环境的开发和保护同步推进，才能做到可持续地科学发展。为此，一方面，要依法积极推进资源的有效开发和利用，另一方面，又要依法采取有效的措施，保护资源和生态环境，这为民族法制建设提供了广阔的发展空间。近年来，云南紧紧抓住资源开发和生态环境保护这一种重点，充分发挥民族法制的强制规范作用，各民族自治地方在开发资源和保护生态环境方面的法制建设是大量的和卓有成效的。如，《西双版纳傣族自治州森林资源保护条例》、《西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》、《西双版纳州野生动物保护条例》、《红河哈尼族彝族自治州异龙湖管理条例》、《大理白族自治州苍山保护管理条例》、《大理白族自治州鸡足山管理区条例》、《大理白族自治州洱海管理条例》、《怒江傈僳族自治州矿产资源管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州水资源管理条例》、《丽江纳西族自治县玉龙雪山管理条例》、《宁蒗彝族自治县泸沽湖风景区管理条例》、《西盟佤族自治县矿产资源管理条例》、《景谷傣族彝族自治县环境污染防治条例》等，特别是修订过的《西双版纳傣族自治州自治条例》在第四章以专章的形式规定自治州的生态建设，使民族法制建设在生态保护方面的作用进一步得到加强。

4、依法保障各民族的平等，维护边疆稳定和民族团结。20世纪80年代以来，许多国家的民族矛盾尖锐，民族关系恶化，纠纷和冲突不断，甚至导致国家解体。这使我们更加清楚地认识到依法维护各民族的大团结，依法化解民族矛盾、解决民族纷争，依法严厉打击民族分裂行为的正确性和重要性。依法保障少数民族和民族地区的各项合法权利，巩固和发展社会主义民族关系，维护祖国统一，是民族法制建设的硬指标和硬任务。云南各民族自治地方在民族法制建设中，始终警惕、防范国外敌对势力利用“民族”、“宗教”问题实行的“西化”、“分化”战略，坚决依法打击民族分裂势力、极端宗教势力和暴力恐怖活动对民族团结、社会稳定和民族关系的破坏，依法妥善处理影响民族关系的一些矛盾和纠纷，在各民族地方形成自觉维护民族团结的良好风尚，有力地维护了民族团结、边疆稳定的大局。云南各民族自治地方在自治条例中普遍以专章的形式，规定自治地方的民族关系。如：《楚雄彝族自治州自治条例》、《迪庆藏族自治州自治条例》、《红河哈尼族彝族自治州自治条例》等，特别是2010年3月29日通过的《迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，开创了关于民族团结问题专门制定单行条例的先河，对依法促进民族团结，具有积极的促进和推动作用。

三、云南民族法制建设的经验启示

民族法制建设是国家法制建设的重要组成部分，它关系到宪法和法律所规定的国家基本政治制度能否得到有效实施，关系到国家的稳定和发展，关系到各民族人民共同利益的大事，只能加强和做好，决不能放松。总结云南各民族自治地方在民族法制建设方面的好经验、好做法，对于进一步完善民族法制建设是非常有益的。

1、民族法制建设必须以维护国家法制统一为前提。国家法制统一是国家统一的重要标志。作为中国特色社会主义法制建设的重要内容，民族法制建设必须融入到国家法律体系整体之中，坚持宪法原则，维护国家法制统一，维护国家整体利益。民族法制建设不得与宪法和国家制定的其他法律相抵触，必须保证宪法和法律在民族地方的遵守和执行，保证国家政令畅通，只有这样，才能确保民族法制建设正确的发展方向。在云南，民族法制建设的大方向和基本要求，就是必须以宪法、立法法和民族区域自治法为依据，坚持法制统一与依法行使自治权相结合，不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定，在宪法和法律允许的范围内，按照民族区域自治法的规定，充分发挥自主精神，搞好民族法制建设。

2、民族法制建设要充分体现民族特色，必须贴近民族地方的实际需要。民族法制建设具有特殊性，这个特殊性，就是指民族法制建设同一般法制相比，有它自己鲜明的特色和规律。这种特色和规律决定了民族法制建设的原则、内容、对策等，都要从民族特点、民族差异和民族地区的实际出发，从民族问题的特殊性、复杂性、敏感性、长期性角度去考虑。这是民族法制建设的实践基础，是民族法制服务于民族自治地方的基本前提。脱离民族地方实际的所谓民族法制建设只能是纸上谈兵，这样制定出来的法规最多也只能算是空中楼阁。云南各民族自治地方在民族法制建设中，通过深入调查研究，从各民族地方的政治、经济和文化特点出发，将民族地方的经济发展、民族文化的保护与开发、资源的开发与保护、生态建设、民族团结等作为民族法制建设的重点，是非常贴近云南民族地方的实际、反映民族地方需求的，是云南民族法制特色构建的重要体现。

3、民族法制建设必须以科学发展观为指导，不断提高科学化水平。民族法制建设不仅要着眼于民族法规数量的增加，更要着力于民族法制水平的提高，民族法律制度的贯彻落实。云南民族法制建设的实践证明，要提升民族法制建设的质量，就必须将科学发展观贯穿于民族法制建设的始终，确保民族法制建设符合科学发展观的要求，经得起历史和实践的检验。在民族法制建设的实践中，云南各民族自治地方结合各自的发展特点和需求，有针对性地进行立法选题，创造性地开展立法工作，体现出自治法规应有的地方特色，尽可能使民族法制建设做到系统性、完整性、科学性，不重复、不冲突、不缺漏，过去存在的民族法制建设缺乏主动性和创造性，民族地方自治法规的条文过多地照抄照搬法律、行政法规以及有关政策性文件，内容雷同，政策性、原则性条款过多，针对性不强、可操作性差、脱离实际、缺乏民族性和地方特色等现象有了很大的改变，民族法制建设的科学化水平有了明显的提高。总之，民族地方地域辽阔、民族众多，各地情况千差万别，各个民族各具特色，民族法制建设要充分体现民族特色，就必须在坚持维护国家法制统一原则的前提下，将原则性与灵活性有机地结合起来，充分体现各族人民的利益和需要，切实为民族地区经济社会发展服务，开创性地搞好民族法制建设。

注释：

①《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1981年版，第128页。

②《邓小平文选》，第1卷，人民出版社，1994年版，第167页。

责任编辑：陈文兴

DF127

A

1671-2994（2011）01-0163-03

2010-12-24

黄晓群（1965- ），男，广西玉林人，中共云南省委党校法学教研部副主任、副教授。研究方向：法理学。