金华市中心镇建设存在的问题及对策

杨 露

（浙江师范大学 经济与管理学院，浙江 金华 321004）

中心镇是指城镇体系中介于城市与一般小城镇之间的区位较优、实力较强、潜力较大的建制镇，它既能对周边农村和乡镇起辐射和带动作用，同时又能有效承接周围大中城市对它的辐射，承接大中城市的优势产业转移[1]。中心镇是连接城市和乡村的桥梁和纽带，是改变城乡二元结构的切入点和突破口，是推进城市化进程的重大举措，也是新时期统筹城乡空间一体化、基础设施建设一体化、经济社会发展一体化和生态一体化的重要载体[2]。2005年浙江省启动中心镇培育试点工程；2007年8月浙江省政府出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，开始全面推进中心镇的建设和发展，并有重点地选择200个左右的中心镇分期分批进行培育，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市[3]。金华市作为浙江省三大主体城市群和四大区域中心城市之一的核心区，加快推进全市中心镇的建设和发展，增强中心镇的集聚辐射能力，对推进浙江省新型城市化进程具有战略性意义。

一、金华市中心镇建设取得的成效

近年来，金华市主要按照“发展、壮大、集聚、提升”的思路，以“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”为着力点，大力推进特色产业的集聚和壮大，促进产业结构的转型升级，加快基础设施建设及配套服务的完善，其中心镇的建设取得了重大的进展。截至2011年底，金华市共有省级中心镇19个，占全省中心镇总数的9.5%（见表1）。

表1 金华市省级中心镇名单

1.经济持续发展，综合实力增强

经过多年的建设和发展，金华市中心镇经济发展迅猛，综合实力日益增强。从纵向角度看，2011年金华市中心镇的财政总收入达49.38亿元，比2002年的8.18亿元年均增长了22.11%；农民人均纯收入达9034.39元，比2002年的4224元年均增长了8.81%①数据引自《金华市省级中心镇主要经济发展指标统计表（2002—2011）》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。从横向角度看，2011年金华市中心镇的财政总收入平均高达2.6亿元，是该市乡镇平均水平的2.38倍；农民人均纯收入平均达9034.39元，是该市乡镇平均水平的1.2倍；平均每个中心镇拥有1223家乡镇企业，是该市乡镇平均水平的2.09倍；非农产业从业人数平均比重达75.28%，比该市乡镇平均水平高出5.4个百分点②数据引自《2011年金华市省级中心镇主要经济发展指标统计表》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。

2.规模逐步扩大，集聚效应显现

截至2011年底，金华市中心镇的行政区域面积达1730km2；建成区总面积达124.6km2，平均镇区面积为6.56km2，比上年增长3.4个百分点②数据引自《2011年金华市省级中心镇主要经济发展指标统计表》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。2011年金华市中心镇的镇域常住总人口达124.08万人，比上年增长3.12个百分点②数据引自《2011年金华市省级中心镇主要经济发展指标统计表》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。金华市中心镇的镇区常住平均人口达3.42万人，比上年增长了0.88个百分点，其中，中心镇的镇区常住人口7个超3万人，3个超5万人，1个超10万人，已经达到了小城市的标准（见表2）。2011年金华市19个中心镇的镇区常住人口总数占镇域常住人口总数的比重为52.41%，比上年增长了4.21个百分点，集聚效应不断提升②数据引自《2011年金华市省级中心镇主要经济发展指标统计表》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。

表2 2011年金华市中心镇镇区常住人口规模

3.公共基础设施建设明显改善，整体环境优化

金华市中心镇主要以道路改造、供水供电、消防治安、排污治污等生活基础设施及教育、文化、科技、医疗、卫生、体育、养老等公共服务设施为重点，以“一路二厂三网”和“一校二院三中心”为标准，深入推进中心镇“千亿公共设施建设”工程，大大地改善了中心镇的人居和发展环境，增强了中心镇的服务和基础保障功能。截至2011年底，金华市中心镇的公共基础设施建设取得了明显的成效（见表3）。

二、金华市中心镇建设存在的问题

1.规划编制滞后，发展定位不明确

从调研情况看，金华市各中心镇的规划意识薄弱，发展规划的编制明显滞后于社会经济发展的实际需要。金华市19个中心镇尚未建立起一套包括总体规划、控制性详细规划和土地利用总体规划等在内的完整规划体系；目前，除兰溪市的游埠镇，浦江县的郑宅镇、黄宅镇及磐安县的尖山镇之外，其余的中心镇均尚未启动第一轮中心镇总体规划的修编。金华市各中心镇对自身的发展定位不够明确，特色不够鲜明，缺乏核心竞争力。

表3 2011年金华市中心镇的公共基础设施建设情况

2.集聚水平相差悬殊，总体功能发挥不足

通过计算几项反映人口和产业集聚水平的指标可以看出，金华市各中心镇之间的实际水平存在着较大的差距；将各项集聚指标的平均值与小城市的标准相比也可以看出，该市中心镇的整体集聚水平还有待提高。人口吸纳能力小、产业集聚效应不明显，制约了金华市中心镇对周边乡镇及广大农村地区的辐射和带动作用。

（1）人口集聚水平。据研究表明，当中心镇的人口规模大于2万人时，集聚效应初步形成；大于3万人时，吸引外来人口的能力提升极为明显；超5万人时，则可以对周边乡镇和农村的社会经济发展起到明显的辐射带动作用[4]。从目前金华市情况来看，各中心镇之间的人口集聚水平相差悬殊：镇区常住人口最多的中心镇已达12.64万人，而最少的尚不足1万人；镇区常住人口集聚率最高达71.72%，而最低仅20.74%；镇区常住平均人口集聚率为52.41%，与小城市60%的标准相比尚有一定的差距（见表4）。另外，从表2也可以看出，镇区常住人口超5万人的中心镇只有3个；不足2万人的中心镇有7个，集聚功能明显不足。

（2）产业集聚水平。从企业空间集聚度看，金华市19个中心镇工业功能区内企业数占各中心镇企业总数的比例，最高将达100%，而最低仅0.16%，平均比例不足20%，如图1所示。2011年金华市中心镇的工业总产值达1266.4亿元，工业功能区产值达697.52亿元，占工业总产值的55.08%；工业功能区产值占工业总产值的比例最高达95.5%，而最低仅0.16%，相距甚远（见表4）。

3.工作机制不健全，缺乏有力的组织保障

与浙江省和其他地级市实行由发展和改革委员会主抓的方式不同，金华市中心镇建设工作一直实行的是市委农办主抓、发展和改革委员会配合的方式，这种上下不一致的关系，十分不利于中心镇的长远发展。此外，行政部门开展工作常常各自为政，相互之间缺乏有效的沟通与协调，多头指导、重复调研的事情时有发生，而金华市又是全省唯一一个没有成立中心镇领导小组的地级市，所以在面对中心镇建设和发展过程中出现的重点、难点问题时，常常缺少一个真正有力的责任主体，缺乏有力的组织保障。

表4 2011年金华市中心镇人口集聚水平比较

图1 2011年金华市中心镇企业总数及工业功能区内企业数所占的比例

4.建设资金缺口较大，导致中心镇的配套功能难以完善

中心镇的建设和发展需要投入大量资金，以进行产业园区、基础设施、公共服务等项目的建设，逐步实现各项配套功能的完善。金华市中心镇的建设资金尚存在较大缺口。一是由于政府对中心镇的财政投入不足，每年只安排400万元的专项扶持资金，与省内其它地区相比存在较大差距①数据引自《金华市中心镇建设奖励资金使用和管理办法》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。如杭州市每年投入3亿元专项资金；绍兴市新昌县每年投入2300万元专项资金，着力改善中心镇的基础设施条件，加快产业培育、基础设施建设和推进人口集聚；湖州市长兴县每年投入4000万元专项资金，用于推进中心镇工业平台、基础设施建设及融资贴息②数据引自《杭州市中心镇建设扶持资金管理细则（试行）》，http://www.hzdpc.gov.cn/tzgg/tzgg_tgdt/201107/t20110729_19737.html；《新昌县发展和改革局关于印发深入开展围绕重大决策推进重大项目专项行动实施方案的通知》，http://www.zjxc.gov.cn/002/zwgk/zcwj/zcwj/201203/t20120315_42260.Html；《长兴县建立4 000万元中心镇发展专项资金》，http://fgw.huzhou.gov.cn/index.php?controller=Show&action=Index&id=5371&mb=2.。二是由于中心镇本身的财政基础较为薄弱，可以用于基础设施建设的税收分成极其有限；而且现在的市场化机制还不完善，投融资方式仍比较单一，民间资本进入基础设施等领域的渠道也不通畅。

5.扶持政策落实不到位，降低了中心镇的发展积极性

许多中心镇干部反映，目前，金华市中心镇的建设和发展“不缺政策，缺落实”。自2002年以来，金华市先后出台了若干个政策文件，在财政超收分成、城市建设维护费、土地出让金净收益及排污费等各项规费返还，用地指标及领导高配等内容上，都给予了中心镇许多的优惠和激励政策，但很多优惠政策并没有真正地落实到位。就领导高配这一条，据调查发现，目前，只有义乌市佛堂镇、东阳市横店镇、永康市古山镇和磐安县尖山镇的书记和镇长得到了高配，其他县（市、区）的中心镇均未得到这项激励政策③数据引自《2011年金华市中心镇体制机制创新情况汇总表》，由金华市发展和改革委员会综合体改处提供。。

三、加快金华市中心镇建设的对策

1.以规划为引领，明确中心镇的功能定位

各中心镇要从实际情况出发，兼顾“区域统筹”与“特色发展”要求，着眼于中心镇的辐射范围，高标准编制中心镇总体发展规划、控制性详细规划及土地利用总体规划，形成“三规”互为分工的规划体系。鉴于不同地区的区位条件、资源禀赋、产业优势、人口分布情况等不尽相同，各中心镇要因地制宜，确定科学、合理的功能定位和发展模式，如都市卫星型、综合服务型、工业主导型、商贸流通型、农业产业化主导型、文化产业发展型、科技带动型等不同类型，实现差异化、特色化发展，形成独特的核心竞争力[5]。

2.以产业集聚为根本，增强中心镇的集聚辐射能力

一是按照镇域经济特色化思路，引导每个中心镇确定1～2个具有良好基础和发展潜力的优势产业作为主导产业，并集中精力培育主导产业的核心竞争力，加快促进产业转型升级，努力形成“农业产业化、工业集聚化、服务业现代化”的发展格局，增强中心镇的经济综合实力。二是按照“特色经济产业化”思路，在做强主导产业的同时，鼓励中心镇积极承接大中城市在产业转型升级过程中向周边地区转移出的一些优势产业，主动争取与自身的产业结构相协调和配合的企业入驻。三是按照“产业经济规模化”思路，大力推进中心镇“千亿产业集聚提升”工程，加快各中心镇对工业园区、商贸物流园区、生态与文化旅游园区、现代农业园区等各类园区的建设，优化园区的软硬件环境，逐步引导各乡镇企业入园区发展，提升中心镇的产业集聚水平，走集约化、规模化的发展道路。

3.政府主导与市场运作相结合，创新中心镇的发展思路

一是深化财政体制改革，按照“一级政府、一级财政”要求，调整和规范县（市、区）与中心镇两级政府的事权和财权关系，逐步建立分税制财政体制，增强中心镇建设的内生动力；并进一步加大政府对中心镇在资金、土地等要素上的扶持力度。二是深化行政管理体制改革，推进强镇扩权改革，扩大中心镇经济社会发展管理权限，提高中心镇的管理和服务水平；并尽快理顺中心镇的工作推进体制，具体工作方式改成由市发展和改革委员会主抓、市委农办等有关部门配合参与，并根据职责与权力相一致的原则，将中心镇考核、中心镇建设奖励和引导资金管理等相关工作从市委农办一并调整到市发展和改革委员会；同时建立健全中心镇的绩效考核机制，成立“中心镇政策落实工作督查小组（办公室）”，切实保障各项政策落实到位。三是深化投融资体制改革，改变单纯依靠政府投资的传统理念，充分发挥市场机制的作用，依法组建中心镇建设投资公司，鼓励民间资本积极参与中心镇的建设。

4.以基本服务均等化为原则，优化中心镇的生活和投资环境

按照政府引导、地方配套、市场运作的原则，继续推进中心镇公共基础设施建设工程，加大投入、加强建设，尤其是要重点加强自来水厂、污水处理厂、通村公交网及高标准的普通高中或职业高中、中心卫生院、综合性敬老院、文化中心、科普中心和体育中心等公共基础设施建设，改善中心镇的生活条件和投资环境，完善城镇功能，增强中心镇吸纳人口、增加就业和集聚产业的能力；采取各项政策措施，使企业和农民得到明显的比较利益，加快城镇化进程。

[1]陈俊峰.近年来我国中心镇研究述评[J].城市问题，2010(8):31-36.

[2]邵川.新型城市化背景下中心镇的功能定位及其培育[J].商业时代，2011(33):10-11，133.

[3]浙江省地方统计调查局课题组.浙江中心镇发展进程分析[J].统计科学与实践，2011(4):11-13.

[4]袁中金，刘君德，侯爱敏.中国中心镇镇区人口规模研究[J].城市规划，2004(6):56-59.

[5]浙江省发展和改革委员会.浙江省中心镇发展规划（2006—2020年）[EB/OL].(2007-10-31)[2012-04-10].http://wenku.baidu.com/view/d5ba9f274b35eefdc8d33368.html.