浅析城市公交成本规制财政补贴政策的实践——以深圳公交为例

黄玲萍

公交成本规制，是指政府有关部门通过建立单位成本标准，合理界定公交行业成本范围，科学测算、审核和评价公交企业经营状况，并将运营成本以适当方式向社会公开，以促进公交企业进行成本控制、规范营收，科学合理确定政府承担公交财政补贴数额的一项制度安排。本为基于分析深圳公交企业对成本规制财政补贴政策的实践情况，剖析成本规制财政补贴政策的利弊，为进一步研究我国公交企业政策性亏损财政补贴机制提供新的思路。

一、推行成本规制财政补贴方案的政策背景

1986年，我国明确将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。2004年3月，建设部发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》（建城【2004】38号），要求各地充分认识优先发展城市公共交通的意义，大力发展公共交通。2006年12月，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城【2006】288号），要求加大城市公共交通投入，建立低票价补贴机制，认真落实燃油补助及其他各项补贴，规范专项经济补偿。从市场经济角度看，公交补贴优先是实现公交优先的重要保障。然而，对公交企业的巨额补贴，无疑成为政府沉重的财政负担，科学合理地建立公交补贴机制，充分发挥政府激励效应成为亟需解决的社会问题，就在这样一个政策背景下，催生了成本规制财政补贴政策。

二、解读深圳公交成本规制财政补贴政策

2008年，深圳市政府相继发布《深圳市公交财政补贴及成本规制方案（试行）》（深财企【2008】15号），以及《2008年度深圳市公交成本规制操作方案》，建立了公交企业成本规制财政补贴政策的基本框架体系。

（一）公交成本规制的核算范围

公交成本规制的范围是指与公交企业正常运营相关的经营性成本费用，主要项目包括：人员工资、四项经费、燃料费用、维修费用、轮胎费用、固定资产折旧费用、其他直接运营成本、管理费用以及财务费用等。

企业发生的非正常经营性支出不纳入成本规制范围。政府指令性任务产生的突发性、非经常性支出，不计入补贴基数，而是经市财政局审核后单列项目归集。对外承包线路不实施成本规制。按规定应由政府相关部门或其他机构为公交服务负担的费用支出，不纳入成本规制范畴，由原渠道解决资金来源。

（二）公交成本规制标准值的确定

根据过去三年深圳市公交企业成本费用项目平均数，结合相关管理规定和实际情况，确定各项规制成本费用项目的标准值，当实际发生数额超过标准值的，成本规制取标准值；当实际发生数额小于标准值的，成本规制取实际发生数。将标准值的上下5%范围设定为合理浮动范围。当实际发生数超过浮动范围上限的，成本规制就取上限；当实际发生数额在浮动范围以内的，成本规制就取实际发生数额；当实际发生数额低于浮动范围下限的，成本规制就取下限。

（三）公交成本规制补贴计算公式

每个会计年度结束后的次年，深圳市政府将要求中介机构对深圳公交企业上一年度的成本费用进行监审，取得上一年度公交企业成本费用监审数。成本规制补贴的计算具体分成两种情况：当公交企业规制后利润总额为亏损的，政府先将企业亏损数予以补贴，再根据规制成本补足6%成本利润率以确定规制补贴；当公交企业规制后利润总额为盈利的，直接根据规制成本补足6%成本利润率以确定规制补贴。但是，两种模式下规制补贴的30%均与公交服务质量挂钩，只有公交服务质量达到主管部门考核指标的，才能取得全额规制补贴，否则，相应扣减补贴。

三、深圳市成本规制财政补贴方案的实践评价

（一）优势

1.将政府财政补贴与企业成本控制有机结合起来，补贴确定基础更加科学。城市公交是一种准公共产品，具有建设、经营和服务的特性，其发展水平直接影响城市功能的发挥和可持续发展。为提高城市公交的水平，各地政府大力扶持公交企业，财政负担沉重，甚至难以为继。通过对公交企业实施成本规制，确定公交企业正常运营的合理成本范围，并据此给予相应的财政补贴，充分体现政策性亏损由政府承担、经营性亏损由企业承担原则，能有效划清政府与企业的责任界限，有利于激励企业加强运营管理，节约成本，减轻政府负担。

2.充分遵循企业自身可持续发展规律，具有现实意义。城市公交的经营者作为一个企业，为满足其自身发展的需要，应实现一定的利润，但由于公交企业的社会服务职能，使得其价格受政府管制。成本规制确保了企业在执行价格管制的同时，企业的利润率也相应得到了保障，既实现了“惠及民众，让利与民”，又为公交企业的发展创造了一个较好的经营环境，从而更有效、合理地使用政府财政资金，由此形成了政府、企业和市民多方共赢的局面。

3.促进公交企业进行精细化财务核算，加强企业内部成本控制。全面推行成本规制，要求公交企业财务核算须按车型分类，具体类别包括空调大巴、普通大巴、空调中巴、LNG车辆、混合动力车辆、大容量车以及电动大巴等。统一了公交企业会计核算科目和收入成本费用计量方法，将公交客运收入成本费用核算到客运路线，有利于获取公交企业详实的经营数据。对不能直接核算到客运线路的收入成本费用，采用营运里程、台车数等标准进行分摊，有利于提高各项成本费用的可比性。

4.将企业利润回报与服务质量挂钩，充分体现激励与约束机制的结合。深圳成本规制方案中设置深圳公交行业标准成本利润率为6%，在政府就公交企业承担社会公益性任务、燃油价格上升以及公交票价降低等单项补贴后，公交企业成本利润率仍低于6%的，通过增加财政补贴方式补足6%。通过设置30%的服务质量考核环节，有效避免在成本和回报确定的情况下，企业通过降低服务质量和安全来降低成本谋取利益。

（二）劣势

1.规制成本费用的标准值确立于历史统计数据基础上，部分项目的标准值不符合企业实际运营情况。例如，随着公交企业营运车辆车龄和行驶里程的增长，以及政府对企业提供优质公交技术保障服务、减少环境污染、降低车辆安全隐患要求的提高，公交企业对营运车辆进行维保作业的项目与频次也随之增加，加上材料价格的大幅上涨，企业维修费用成本压力日益增大。但是，目前规制维修费用的标准值仍采用过去三年的平均水平，导致公交企业未能按正常的技术规范对营运车辆开展维修作业，长期下去车辆技术安全状况将会恶化，存在严重的安全隐患。此外，员工薪酬水平规制值确定较低，企业维持和谐稳定的压力巨大。

2.规制成本费用的范围有待进一步完善，应设定与国家各项法规政策出台的接口。例如，根据深圳市国资局《关于印发〈关于市属国有企业建立住房公积金制度的通知〉的通知》，强制要求企业缴交住房公积金，缴存比例定为5%～12%，大大增加了企业人工成本，但目前该项费用未能纳入成本规制范围。其次，自2006年以来，公交营运车辆开始缴纳交强险，高额的车辆保险费用已成为公交企业营运成本中的一项重要支出，成本规制中关于保险费的范围亟需扩充。此外，成本规制中规定政府产权场站应对公交企业免费开放，该类场站的租赁费不计入监审成本。但是，实际公交企业使用的政府场站很多情况下是需要支付租赁费的，而且租金会受市场价格波动影响而上涨，与规制内容不相符。

3.未明确财政补贴拨付机制，财政补贴到位严重滞后，企业资金链面临较大风险。为推行“公交优先”理念，响应“绿色公交”口号，公交企业不断加大投入，但由于财政补贴拨付的严重滞后，导致公交运营企业需要通过借贷来维系企业正常运营，资金链面临较大的断链风险。随着贷款规模的增大，资产负债率不断高企，公交企业面临巨大的经营风险与财务风险。

4.未对成本费用节约的企业进行奖励，缺乏调动企业降低成本和控制成本上涨积极性的机制，未能让企业享受到主动降低成本所带来的收益。在目前成本规制模式下，当企业实际成本低于规制值时取实际值，由于纳入规制的监审成本减少将导致企业从政府获得的补贴也相应减少，因此，受补贴利益的影响，普遍公交企业缺乏主动将实际成本降低到规制值以下的积极性。可见，要正确处理好规制成本与合理成本的关系，需要对规制值的负偏差设定奖励机制，从而避免公交企业蓄意夸大成本规模，导致补贴浪费。

四、完善成本规制补贴政策的相关建议

对公交企业实行成本规制财政补贴政策，对政府、企业和市民共赢具有积极意义，对今后涉及公共产品服务的企业补贴、定价机制的完善具有指导意义。一个好的政策出台，需要经过企业的实践，根据实际情况进行多次调整和修正，使其更趋合理。为此，本文建议：

1.深圳市成本规制补贴政策是公交财政补贴改革历程中的一个里程碑，但仍需在成本费用规制范围、规制标准值确定、补贴拨付流程以及成本费用节约激励机制等方面予以完善，从而充分调动公交企业的积极性，增强其管理效能及竞争力。

2.拓宽政府补贴资金的来源渠道，通过建立基金的形式确保补贴的专款专用，用于对公交基础设施建设投资以及对公交企业进行政策性亏损补贴。基金来源包括公交税费、燃油税、土地出让金、公交场站物业收入、城市路桥隧道费等。

3.建立公交补贴信息披露机制，完善公交财政补贴监督考核。通过完善相关法律法规，规定相关部门和公交企业定期公布公交补贴信息，包括企业亏损情况、补贴金额的测算和使用等相关信息，使得政府与市民对公交企业进行更加透明化的监督。同时，通过政府加强对公交运营成本的监控和审计，强化财政补贴核查。