新四类农村金融机构的运行机制及比较分析

2011-07-09张洁颖

财经理论研究 2011年4期

张洁颖，张平

(1．财政部财政科学研究所，北京 100036;2．内蒙古财经学院外语系，内蒙古呼和浩特 010051)

在连续七个中央一号文件聚焦于三农问题后，农业的发展、农民的增收、农村整体环境的改善再一次进入了社会关注的视野。长期以来，农村金融服务的匮乏成为制约农村经济发展的重要瓶颈，如何改善农村金融资源环境，提升农村地区金融机构的服务力度，成为加快推进农村经济发展的关键突破口。特别是在政府倡导提供多层次、广覆盖、可持续农村金融的指引下，更多的金融机构出现在了相对贫困甚至绝对贫困的农村山区，在包括这些地方在内的所有农村领域，金融机构，特别是新型农村金融机构能够提供什么样的服务，又如何实现市场化的效益追求，是本文所要讨论的主题。

一、新四类农村金融机构的发起设立及经营现状

2006年底，银监会发布了《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，正式提出大力发展新型农村金融机构的决定，要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型金融机构。随后，在2008年发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中，提到了一种特殊的商业企业形式的小额贷款公司。上述四种类型的新型机构构成了本文讨论的新四类农村金融机构口径，尽管小额贷款公司并不全部持有金融牌照。

在国家政策的引导下，上述新四类农村金融机构的设立开始在全国各地展开。全国首家村镇银行和贷款公司均于2007年3月1日在四川挂牌成立，其中仪陇惠民村镇银行注册资本100万元，仪陇惠民贷款公司注册资本50万元;全国首家经银监会核准的农村资金互助社——吉林四平市梨树县闫家村百信农村资金互助社于同年的3月9日正式开业，注册资本10．18万元;全国首家小额贷款公司——山西省平遥县日升隆小额贷款公司于2005年12月27日挂牌成立，注册资本1700万元。截止2010年末，全国分别成立了村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家，小额贷款公司2451家，新四类农村金融机构共计2846家。

从数量上来看，小额贷款公司发展最为蓬勃迅速，注册资本也通常高于其他三类农村金融机构。截止2011年6月末，小额贷款公司已增至3366家，共实收资本2464．3亿元，平均每家7321万元;贷款余额2875亿元，比年初增加894亿元。从期限来看，基本全部由短期贷款构成，占比高达99%;从贷款对象看，个人贷款余额占比近六成。

由于新四类农村金融机构的信息披露并不完整公开，所以只能通过各种媒体资料来探究其经营情况。多种迹象表明，新四类农村金融机构的经营状况参差不齐。截止2009年末，村镇银行多数已突破了盈亏平衡点，其中，经营1年以上的村镇银行基本上都能实现盈利，四川仪陇惠民村镇银行实现利润238万元①;包商惠农贷款公司营业第二年开始盈利;梨树县百信农民资金互助社股金增至16万元，同比增长60%，社员人数143人，贷款余额57万元，没有出现不良贷款;浙江106家小额贷款公司累计发放贷款705亿元。其平均年利率达8%，资本收益率近6%。

从全国的数据概况来推测，新四类农村金融机构由于规模普遍偏小以及运行中仍存在一些障碍，导致其出现并没有对提供三农金融服务带来显著的改观，截止到目前，农业贷款在全部贷款余额的占比并没有显著上升(具体见图1)②。

图1 1978－2010年农业贷款余额占比

二、新四类农村金融机构的组织架构与运行机制的设计安排

监管者对于新四类农村金融机构的设计初衷是要立足于县域或农村地区开展业务，以服务三农为经营宗旨。详细来看，新四类农村金融机构的具体制度设计并不尽相同，无论是从发起人、监管者到经营地域、业务范围等都有所区别(具体见表1)。

整体来看，村镇银行是新四类农村金融机构中相对具有较为完备的组织架构与运行机制安排，营运资金来源渠道较多，业务范围较广，涉足区域较大。由于发起人对于村镇银行绝大部分采取了绝对控股的形式，因此，村镇银行的设立和区域的选取主要是服务于主发起银行的县域市场战略或作为地方性银行突破跨区域限制的手段，进而表现出了受到主发起银行的高度管控，包括对村镇银行工作人员特别是高管核心层人员的安排上以及运营模式的直接复制。作为银行全资子公司模式的贷款公司基本上全部由城市商业银行发起设立，同样在管理模式、运行机制上参照发起银行的模式，基本上与发起银行建立了批发资金、零售贷款的合作关系。但是相对而言，贷款公司的组织架构设计要比村镇银行简单的多，例如包商惠农贷款公司下设只有三个部门，分别是信贷部、综合部和放款部。农村资金互助社是农民自主发起的微型农村金融组织形式，按照合作金融组织的框架形式实行社员民主管理，农村资金互助社的最高权力机构是社员代表大会，由社员代表大会选举产生理事会和监事会，理事会负责日常工作。小额贷款公司是从事放贷业务的商业性机构，组织架构的设计也极为简单，例如山西省平遥县日升隆小额贷款公司实行股东会领导下的总经理负责制，设有执行董事、监事、总经理三个领导岗位，下设会计、信贷、综合办等三部室。

三、新四类农村金融机构与农村信用社的制度机制对比分析

近两年来，财政部先后下发了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》和《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，提出对符合条件的农村金融机构按照贷款平均余额给予一定的奖励。这种以奖促贷的方式，虽然在一定程度上提升了金融机构提供农村金融服务的赢利点，但并不能使新四类农村金融机构的经营机制和盈利模式发生根本改变，并不能必然保障新四类农村金融机构较既有的农村金融机构更有效地提供农村金融服务。鉴于农村金融服务依然主要集中于存贷和结算支付三大传统业务，所以，这部分的对比分析将在围绕管理机制、经营机制和风险机制以及三大传统业务方式的范围内进行。农村信用社在1996年之后基本上成为农村领域金融服务供给的主力军，因此，本文选取农村信用社作为比较主体。

(一)管理体制

农信社已经成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，属于多级法人体制，有乡级法人、县级统一法人、地(市)级统一法人，省(市)级统一法人。进入本世纪初，农信社的管理权完全移交到了各省级政府。从涉及地方政府关系处理上，新四类农村金融机构中的农村资金互助社与农信社相仿，难以完全摆脱地方政府的影响，村镇银行和贷款公司则基本上完全服从于发起银行的管理。

表1 新四类农村金融机构的制度设计与运行机制比较

(二)资金来源

农信社的主要资金来源是合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款。相对而言，村镇银行的资金来源是较为多渠道的，在资本金之外，还可以吸收存款和同业拆借。贷款公司则主要依赖于批发资金。根据业务发展情况，农村资金互助社和小额贷款公司的资金来源筹措十分困难。农村资金互助社的资金来源虽然也有三个渠道，分别是社员的股金和吸收社员的存款以及同业拆借，小额贷款公司也有从银行获取批发资金的允许，但事实上，社员的股金和存款相对农村地区的资金需求而言数额太小，而互助社和小额贷款公司均难以从其他金融机构拆入资金。小额贷款公司不具备进入拆借市场、票据市场的资格，往往只能依靠主发起人增资的形式解决资金问题。截止2009年末，小额贷款公司从银行融入资金余额63．2亿元，占全部资金来源的6．71%，且融入资金以一年期为主，占比达到98．63%。

(三)贷款模式

从根本上来说，农信社与新四类农村金融机构都属于小额贷款机制的范畴。农信社的小额信贷运行模式是由人行提供再贷款资金支持，主要是建立在个人信用基础上的农户小额信用贷款和建立在群体信用基础上的农户联保贷款这两种模式的商业化运作。新四类农村金融机构的贷款模式也基本上是围绕着联保贷款的模式进行运作。实际运作中，小额农户联保贷款遇到了很多问题，出现了联保贷款的实际贷款人的高度集中以及追究联保人偿还责任的难以执行。而更为突出的问题是，尽管新四类农村金融机构相对管理决策简便快捷、操作灵活，但是由于难以摆脱主发起银行的贷款思维模式，往往承袭了追求规模的偏好，偏离了小额分散的贷款原则。

(四)风险管控

农信社和新四类农村金融机构的信用风险控制主要通过额度和比例控制来体现。农信社的农民社员在其股金额度内借款，实行信用借款;超过股金额度借款，需要3－5户社员联保，且每户社员借款最高额可达其股金总额的6倍。农村资金互助社的社员单户借款最高不能超过资金互助合作社总股金的10%，最高十户借款总额不能超过总股金的50%，三个月以内借款不得低于总股本额的30%;本社开展自营业务(农业生产资料与农产品的购销业务)，不得超过互助资金总额的50%。相对而言，小额贷款公司的风险防范是最为薄弱的，村镇银行和贷款公司都可以借助于发起银行获得客户的信用资料，而农村资金互助社则将贷款对象限定为社员或者由社员引荐和担保，而小额贷款公司既没有限定范围的信用对象，又没有接入人行的征信系统，因此，小额贷款公司的风险防控上缺乏了基本的防火墙，只有规定“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”④。

(五)业务范围

农信社提供的传统存贷与结算汇兑业务，业务范围基本上与村镇银行相仿。贷款公司和小额贷款均不能开展存款业务，而农村资金互助社被限制不能向社员以外的群体开办各类金融业务。从服务覆盖的地域来看，农信社可以在省、市范围内开展业务，而村镇银行则被限定在县域和乡镇，而贷款公司和小额贷款公司以及农村资金互助社的地域范围更为狭窄。

四、结论与建议

新四类农村金融机构的出现并不能彻底改变农村金融制度结构，特别是与既有的农信社相比并没有在运营组织形式上有本质的区别，依然不能有效解决扶贫性质与盈利性的矛盾、抵押担保机制的缺失、信用体系的不健全等突出问题，普遍使用的多户联保信用形式往往最后并没有体现小额分散的原则，偏离了服务三农的宗旨和小额分散的原则。而相关的基础设施，包括征信系统、支付结算系统、差别监管法规等没有到位，甚至金融产品也没有显著的改变。甚至大批资本金不足、资金来源渠道受限的新四类农村金融机构有可能成为农村地区金融不稳定的隐患。为了构筑安全稳健的农村金融服务体系、充分发挥新四类农村金融机构服务三农的积极作用，建议:

1．合理利用财政政策调节市场经济利益和行为，缓解风险和压力，降低障碍和困难，为农村金融发展搭建一个合理的制度平台。特别是要帮助新四类农村金融机构建立完整的会计制度、透明的信息披露制度和公平的信用记录制度，以促进在农村区域建立有利于市场化原则运作的信任机制。

2．正视新四类农村金融机构建立健全公司治理机制过程中的成本高企问题。目前对于新四类农村金融机构的监管规定，包括对公司治理、办公环境、岗位设置的要求虽然指出了健全公司治理架构的基本要素，但是，必须认识到，相对于规模有限的大多数新四类农村金融机构而言，相应的高额管理成本支出已经影响了正常的业务开展。吉林梨树百信农村资金互助社成立初期募集的10．18万元股金，用于租房费、水电费、会计工资、安保设施支出等就用掉了7．6万元，开业后仅有现金不足3万元。

3．高度关注新四类农村金融机构与发起银行的关联风险。虽然有部分财政政策支持，但是新四类农村金融机构并没有新的强有力的风险化解手段，这些新四类农村金融机构的倒闭将直接打击基础依然脆弱的农村金融文化和环境。由于新四类农村金融机构主要的发起人仍然以金融机构为多，所以，与发起人的金融关联风险以及传统运营模式的承袭是新四类农村金融机构今后发展中面临的很关键的一个问题。特别是针对发起设立村镇银行的地区挂钩规定，如何有效控制在金融资源并不丰富甚至匮乏的贫困地区设立的村镇银行的经营风险，是设立多家村镇银行的发起人必须面对的问题。

4．妥善处理新四类农村金融机构的市场退出问题。加快建立统一透明、公正规范的风险处置和市场退出机制。出于对规模的追求，容易导致不负责任的放贷和贷款过于集中在单一借款人手中的问题，所以在解决新四类农村金融机构普遍抱怨的资金来源匮乏时，必须建立健全的监管机制以及市场退出机制。

5．避免将农村金融发展的重任单一锁定在新四类农村金融机构上。在农村发达的地区，允许新四类农村金融机构按照商业化运作来服务三农。但是，国内还有部分贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行。这些地区的金融需求只能靠政策性金融机构来提供。

6．客观分析评价小额信贷机制。一般认为，小额信贷机制与普通信贷机制不同，通常需要额外的财政补贴机制。小额信贷机制于20世纪80年代初引入我国，在河北、河南、陕西等地进行试点工作后，开始在农村地区进行全面推广。值得注意的是，目前作为世界上最大的小额贷款金融市场之一，印尼正发生小额信贷的危机，对于小额贷款收取的高额贷款利率和不正当手段的催收，已经将这一金融问题蔓延至社会问题。基于对利润回报的追求，按照信用等级划分往往可以直接映射到社会基层的结构上，往往是在最低基层的农民、农民工、小业主需要支付较高利率，而已经处在财富高端的人群享受了优惠利率。是否能够用商业模式稳定有效地解决农村金融匮乏的问题，需要经过谨慎的思考。

［注释］

① 截止2009年10月末.

② 更广泛意义上的农村金融信贷除了农业贷款之外，还包括粮棉油贷款以及农户等，这些并没有包含在农业贷款的口径中。所以，应该说，农业贷款并不能精确描述三农金融的全部，但是，不失为整体考量的一般性.

③ 财政部2009年发布通知明确，凡依据《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》设立的小额贷款公司，将执行《金融企业财务规则》。这意味着小额贷款公司终于被明确为金融企业.

④ 已经有部分城市开始采取各种政策和措施进行扶持。重庆创建了小额贷款公司“集中报数、一口接入、实时查询”接入征信系统的重庆模式;深圳则在研究设计联通各家小额贷款公司的系统平台，并尝试通过将系统平台与央行的征信系统对接，以实现央行信用资源的共享.

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