我国贫困地区地方政府间关系模式探析<br/>——以武陵山经济协作区为例

我国贫困地区地方政府间关系模式探析
——以武陵山经济协作区为例

2011-04-11钱轶群黄顺康

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2011年6期

钱轶群,黄顺康

(西南政法大学政治与公共事务学院，重庆 401120)

一、引言

政府间关系，亦称府际关系(IGR, inter-governmental relationship)。在研究学科上，呈现出了比较明显的交叉学科研究特点；在研究学理上，体现出了我国政府间关系纵横交错的复杂性。我国政府间关系研究的成果主要有：以朱光磊教授为代表的“条块关系”研究[1]；陈瑞莲、张紧跟为代表的探讨珠三角、长三角等发达城市圈协作治理的区域政府间关系研究[2]；从区域经济学角度探讨政府间关系的协调处理[3]以及从法学角度研究探讨政府间关系的法理基础等[4]。基于对这些研究成果的分析，我国目前的政府间关系研究特征有：研究视角的多学科切入，包括政治学、行政学和区域经济学、法学等；研究内容的多面性，包括财政关系、权力关系和公共行政关系等；研究对象的双向性，包括纵向关系——中央与地方、上级与下级政府间关系，横向关系——同级地方政府相互之间关系。

在地方政府相互间关系研究方面，现有研究内容上集中于经济利益博弈为主的经济关系研究；研究地域对象上集中于发达城市圈的地方政府关系研究。这种鲜明的研究路径具有现实合理性，表现在：地方政府以经济发展为中心的工作思路，决定了研究地方政府关系首要的是研究其经济竞争与合作关系；发达城市圈经济交流的频繁决定了地方政府间交往的密切，决定了发达城市圈的地方政府间关系成为首要的研究地域对象。但是随着国家经济全面发展需要的增强，共享改革开放成果建设思路的明朗，更具平衡性的国家区域发展战略的提出，地方政府间关系研究视域也应该进一步拓展。

本文将地方政府间关系的研究转向了贫困落后地区。老少边穷地区的发展迫在眉睫，为了更好地促进贫困地区经济社会的发展，不仅需要中央层面的统筹性区域发展战略部署，也需要对我国贫困地区地方政府间关系进行专门研究，探索符合贫困地区特点的政府间关系模式。本文试以武陵山协作区为个案，剖析贫困地区地方政府间关系模式的特点与路径选择，并提出针对性的建议。

二、武陵山协作区政府间关系的模式及特征

武陵山协作区是全国最贫穷的一个经济协作区，地处我国中西部交界地带，是老少边穷四位一体的典型区域。涵盖渝、黔、鄂、湘四省市多达10余万平方公里的地域；涉及4个省级政府、5个地市州级政府和50个区市县级政府之间的关系处理。自20世纪80年代以来，武陵山区先后成立了湘鄂川黔边区(县、市、区)政府经济技术协作会、渝鄂湘黔毗邻地区民族工作协作会、渝鄂湘黔县市区(书记县长)经济发展研究会等区域协作形式的组织。2009年10月，正式成立武陵山经济协作区。

地方政府间关系处理的目标在于提高地方政府合作的有效性。围绕这种有效性目标，结合区域内自然、民族、文化特点，武陵山协作区形成了独特的地方政府间关系模式，总体上可以概括为：“自然、民族、文化同质性”特征下的同级政府间合作模式。其模式和特点是对贫困地区的政府间关系的深刻反映，具有一定的代表性。

武陵山协作区政府间关系模式的主要特征有：

(一)行政区分割下的无序竞争到有序合作

地图上武陵山协作区四省交界线犬牙交错，“插花之地”名副其实。土苗儿女聚居于此，具有高度同源性的历史和人文传统。对当地民众而言，无明显地理界限概念；而从政府管理而言，同级地方政府之间地理位置相似，经济实力相当、政治影响相仿，但是人为地行政区分割使得他们互相争项目、争资金、争政策，不可避免地具有竞争和合作的双重性质。“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”[5]

笔者对武陵山协作区内毗邻的两个县(区)级政府(以下简称为X县(隶属于湖北省)和Q区(隶属于重庆市))做了一定的访谈调查，能够说明从无序竞争到有序合作过程中的民族文化同质性规律。X县和Q区处于鄂西南和渝东南交界地区。上世纪80年代，两地政府以省界线为隔，设置严格的关卡。在基础设施建设方面，一河之隔，两套网络，不同收费标准。重复的基础设施建设不仅给当地居民带来了诸多生活不便，也造成了管理成本的浪费。治安事务方面更是盘根错节。众多基于行政区划设置而人为割裂区域事务整体性的做法，忽视了两地之间的社会文化交往的同质性，导致百姓对政府怨气连天，政府之间也互相抱怨。为改变这种状况，两地政府尝试合作，定期举行协调会议，统一部署基础设施规划，双方共同建设、共同管理；对于直接关系边区稳定的社会治安问题，则制定边区联防、联调、联动机制，成立协调委员会，双方共同出面处理一些重大问题。通过不断的实践摸索和对同质性规律的认知，盲目的无序竞争逐步转向有序的合作，促进了当地社会经济的全面发展。

(二)民间基层自发性合作与政府主导正式合作的相互衔接

从模式上来讲，有明显的“自下而上事实规则”的积累和“自上而下正式规则”[6]的推动。首先，民间及基层政府的探索实践先行。探究武陵山协作区的建设历程，很难追寻到最初合作的标志性事件，很多富有成效的合作经验与规则都源于当地民间和基层政府自发性的实践。其次，在这些事实规则的引导之下，由省市政府出面，谋求正式规则的形成，拓展合作的深度和广度。重庆市政府利用直辖市的优势地位，积极协调毗邻省市政府，就建设协作区章程和框架协议达成共识，并起草上报《构建“武陵山经济协作区”工作方案》的框架文件。地方省级政府之间的共识给武陵山区经济协作发展奠定了坚实的基础。第三步就是寻求中央政府支持。也就是正式规则的确定并不断向下推进。尽管民间、基层的合作交往频繁，但最终推动协作区成立并扩大区域政府合作规模和深度的主导力量仍然是中央政府。国务院3号文件就协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”提出了专门的指导意见，国家民委也相应出台了支持武陵山区9个少数民族发展的战略构想。来自于中央层面的政策支持，加速了武陵山协作区的建设历程，提高了区域合作的层次和力度。

(三)区域同质性下对生态经济合作的依赖

贫困地区情况一致，经济普遍欠发达，工业落后，外来投资少，文化资源和旅游资源丰富。为推动地区经济发展就必须立足当地文化传统、地理环境的整体性和同质性，通过合作开发体现出区位比较优势和生态完整优势。

前文提及重庆Q区和湖北省X县由于所处省域不同，边界地区争水、争地、争资源的矛盾比较突出，甚至引发恶性治安案件。2010年重庆市水利部门投资1.7亿元修建的Q区小南海补水工程[7](其施工区域主要在X县境内)，两地政府共同合作，互利双赢，一箭三雕。既解决了重庆市Q区城区10多万人饮用水困难，加速了城区建设的进度；又帮助X县政府在不花一分钱，只需要出政策和协调措施的前提之下就可以根治补水工程上游的水患问题，同时还给当地居民创造了就业机会，改善了发展环境。合作的甜头进一步促使双方把一系列旅游资源捆绑销售，形成以国家级原始森林公园、地震湖遗址、古镇民居、游江漂流等主题旅游路线，共同对外开发引客，实现双赢互利。

(四)丰富的社会资本对协议合作质量的保障

贫困地区政府的合作主要采用行政协议的形式。行政机关是协议的主体，代表人物是地方行政首长，缔结形式是行政机关联席会议，本质上是一种对等性的行政契约。武陵山协作区的建立也是经由渝、黔、鄂、湘四省市表决通过《武陵山经济协作区章程》和签订《武陵山经济协作区合作框架协议》而加以确定的。行政协议可以看作是政府间的一种合同，能否得到有效的履行基于的是政府间的相互信任。贫困地区政府间的相互信任深深植根于当地丰富而独特的社会资本。

社会资本[8]是一种信任、规范和网络，和其他经济资本，如各种自然资源、人力资源一样，也能创造财富。武陵山协作区地理位置上的唇齿相依给武陵山区提供了合作的现实可能性。民族文化水乳交融背景下形成的对民族和地域的强烈认同，民间良性互动基础上的互惠规范的存在，公民的参与网络，公共生活遗产的积累，给当地的经济发展提供了最为丰富和独特的社会资本。这不仅是民间和基层合作的广泛基础，也有力地提升了政府行政协议履行质量。

三、贫困地区政府间关系模式的潜在局限

贫困地区政府间合作模式反映了当地的实践，符合地方发展实际，是可取且卓有成效的。但是正如武陵山协作区建设所反映出来的问题一样，贫困地区政府的合作也面临诸多需要破解的难题。

首先，合作组织模式上，虽然建立了协作区，但地方政府行政领导的任期制，使得区域合作机制面对种种变数。目前的区域合作主要是看地方政府行政领导的决策水平和认知情况，核心是看区域合作能否提升自己的政绩。如果符合自己利益选择的话，很容易实现区域间政府合作。但，地方政府行政领导有任期限制，某一领导任期内定下的施政方针可能在其离任后出现人走茶凉的情况。下一任行政首长是否继续合作机制，需要重新评估，有的时候因此还会有很长的时间耽搁或者完全被搁置，中断了既有的合作。

其次，合作执行模式上，行政区分割下的政绩考核不一致，导致了地方政府在执行合作政策时具有选择性和倾向性。区域内同级政府虽然具有很大的同质性，但是却有一个根本性的差异，即分属于不同的行政区划，面对不同的政绩考核标准和考核主体。地方政府只对其所属行政区划的上一级政府负责。因此，带有选择性和倾向性的合作政策执行在所难免。特别是对于跨省区的同层级政府而言，各自绝对服从各自省区的领导，即使中央关于两地合作的政策层层落实到地方，各省、市、县基于自己的利益，在执行时不可避免地进行一定的自由裁量，使得基层政策落实带有地域色彩。

再次，合作纠纷处理模式上，化解区域合作冲突与纠纷缺乏足够的法律规范依据。区域合作以政府间协议为主。相应的协调机构也属于临时性、轮换性设置。不管是行政协议，还是协调机构，法律上都缺乏明确的规定。是否遵守协议，是否认同协调机构的行为，完全取决于各方成员政府的自觉。一旦出现背离行政协议的行为，出现了权利和责任不对等的情况，利益损害方可以通过何种途径维护己方权益？协调机构有多大的权力行使协调的职能？政府在多大程度上的合作是可行合理的？类似的种种问题，目前都欠缺相应的制度保障。

最后，区域合作外部支持模式上，贫困地区的边缘化是政府间合作的最大短板。老少边穷地区不仅地理位置上处于行政区的边缘地带，政策和资源支持上同样面临边缘化的窘境。边缘化的后果就是相应的政策资源和财政资源的匮乏。资源匮乏的后果一个是当地政府缺乏资源动员和整合能力，二是很难寻求外界的支持和关注。因此，贫困地区地方政府间的合作缺乏充足的支持和长效的动力。

四、对策和建议

(一)建立固定性的协作机构或组织

行政任期制给政府间合作带来了诸多不稳定因素，为了推进政府合作的长效性和时效性，应当在区域内政府之间建立一个协调性的机构。这一机构的表现形式在现行的经济合作实践方面建立一个企业性的经济组织比较具有现实意义。有学者把我国地方政府的角色定位于“准公共经济组织”[9]。这一定位揭示了我国地方政府间合作的本质是经济上的合作。比如说，对于旅游资源，可通过区域内政府合作控股成立综合性的旅游开发集团，重新整合区域内的旅游资源，优化旅游线路，提升旅游资源的综合品质，按照企业的经营方式管理区域内资源，共担风险，共享收益。

(二)积极发挥区域合作中县级政府的作用

贫困地区政府间合作一般采用了自下而上事实规则的积累和自上而下正式规则的推行的路径。地方同级政府间关系至少包括省县乡三级政府间关系。不管是对基层情况的了解，还是权力的行使和资源的整合运用，县级政府无疑是地方政府关系中最为重要的层级。县级政府能根据对现实社会生活的充分了解和管理服务的实践经验，实现政府间合作关系的多样化和灵活性；同时又能充分利用手中的自主权力将事实规则经由上级政府的确认，再自上而下推行，形成正式规则。而如果不成功，也不会对县级政府及其上级政府的政绩造成太大影响。由此看来，贫困地区政府间关系的核心在于县级政府，关键在于县级政府的创新和实践经验的积累，然而其着力点又不能仅仅局限于县级政府。地方政府是“地方无能”与“地方全能”两者并存[10]。县级政府尤其如此。一方面县级政府在国家的行政组织建构中，基本上拥有中央政府行政职能的全部投射，但是另一方面却缺少足够的权力和资源来充分实现其全部职能。对于贫困地区政府间关系中县级政府的功能发挥，需要赋予县级政府更多的自主权力，特别是在探索政府间合作方面，允许县级政府积极“试错”。另外，对县级政府的考核要与相邻区县做横向比较和协同考虑。

(三)完善法律法规，给政府间合作提供制度保障

政府间合作主要采用行政协议的形式，而行政协议是一种基于信任和沟通的合作机制，具有很高的风险。政绩考核方式主导下的地方政府发展模式彼此间竞争压力巨大，同级地方政府间且有互相排斥效应；地方行政领导的任期制也让这种合作容易过早夭折，难以为续；一旦某一地方政府背离行政协议，欠缺第三方协调机制和权责追究保障措施。为了规避政府间合作可能出现的风险，国家应在不同层面完善法律法规。实现行政协议的主体多样化；行政协议的内容体现书面性、公众参与性以及权利义务明确性等特征；行政协议的缔结程序和形式规范化；行政协议的效力明确具体；建构和完善行政协议的履行模式以及行政协议争端解决机制。[11]

(四)整体性治理视域下积极谋求中央政府的支持

整体性治理[12]是作为与部门主义、各自为政等相反议题提出的治理方式，要求政府治理以问题的解决作为基本的逻辑起点。首先是明确政府治理的基本目标。无论行政区划和层级的差别，政府最终目标都是为了发展经济，实现社会全面发展。因此，只要是对当地发展有利的一切可行路径均可探索利用。其次是地方政府的长远规划。对于区域经济的发展，各方须统一认识，遵循区域典型原则和功能一致原则，制订符合地方的长远发展规划，体现各区域在政治、经济、文化和地理、历史渊源上的同质性。第三要积极争取中央政府的宏观政策支持。行政区划分割导致了政府治理权威的碎片化。不管是县级政府，还是省级政府，都缺少跨区域的整合能力。对于资源整合能力较差的贫困地区政府，更需要通过中央权威谋求各种资源的整合。中央统一的权威能够减少政府间的成本，减少交易费用，将组织间内耗转化成资源整合的能力，为组织间网络保驾护航。