当前领导干部公开选拔与竞争上岗中的问题及对策

李又才 周 莉

(中共湖北省委党校公共管理教研部,湖北武汉430022)

党的十七届四中全会指出:“坚持民主、公开、竞争、择优,提高选人用人公信度,形成充满活力的选人用人机制。”[1]《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》指出:“完善党政领导干部公开选拔、竞争上岗制度,探索公推公选等竞争性选拔干部方式。”[2]显然,领导干部公开选拔与竞争上岗制度,已经成为“提高选人用人公信度”的重要方式之一,越来越引起社会各界的瞩目。本文拟对当前领导干部公开选拔与竞争上岗存在的主要问题及解决对策进行探讨。

一、当前领导干部公开选拔与竞争上岗存在的主要问题

(一)公开选拔与竞争上岗职位的确定存在任意性,副职多,一般职务多,职位数量少

中共中央组织部关于《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》(以下简称《公选规定》)第5条规定:公开选拔党政领导干部应当根据领导班子和干部队伍建设的需要,有计划地进行,逐步做到经常化、制度化。有下列情形之一的,一般应当进行公开选拔:①为了改善领导班子结构,需要集中选拔领导干部;②领导职位空缺较多,需要集中选拔领导干部;③领导职位出现空缺,本单位无合适人选;④选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部;⑤其他需要进行公开选拔的情形[3]。另外,中共中央组织部关于《党政机关竞争上岗工作暂行规定》(以下简称《竞岗规定》)第3条规定:通过竞争上岗选拔党政机关内设机构领导成员,一般在本机关内部实施,也可根据需要允许所属机关、事业单位符合条件的人员参加[4]。

上述规定表明,在公开选拔中,对于符合条件的领导职位到底是以公开选拔的方式进行还是采取一般委任制的方式进行,选拔任用主体拥有相当大的自由裁决权,其结果造成掌握选拔任用权的党委(党组)到底拿出哪些职位、拿出多少职位参加公开选拔带有较大的随意性。在竞争上岗中,究竟是否让所属机关、事业单位符合条件的人员参加以及参加的范围有多大,单位党委(党组)或本系统领导班子也具有随意的裁量权。同时,还存在范围有限、身份限制、副职居多、局限于非重要的干部岗位等问题,而且公开选拔与竞争上岗干部占同期任用干部的比例偏小。

(二)公开选拔与竞争上岗职位任职资格的确定存在任意性

一般而言,报名者所从事的工作任务及其经历的工作岗位越多,所积累的经验就越丰富;所担负的领导责任越重大,其组织管理能力也越强。为防止唯资格论者把一些优秀人才排除在选拔范围之外,同时也为了防止功利主义者利用公开选拔途径走升官的“捷径”,《竞岗规定》第8条规定:竞争上岗应当制定实施方案。实施方案内容包括指导原则、竞争职位、任职条件、选拔范围、方法程序(含遴选方式)、时间安排、组织领导和纪律要求等。实施方案应当征求干部群众的意见,由党委(党组)讨论决定。第10条规定:参加竞争上岗人员的基本条件和资格应当符合《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)的有关规定以及竞争职位的要求。《条例》第7条第1、2、3款专门对任职资格作了详细规定。但遗憾的是,在具体实施中,各地各系统各单位擅自抬高或降低任职资格条件,有的甚至给人以“量体裁衣”之感。如规定报考某级职位的领导干部需担任下一级别领导干部多少年以上、有某专业文凭甚至某重点高校毕业的第一学历、在某年龄段以下等,存在随意性或“针对性”。

(三)公开选拔与竞争上岗职位人选入围比例的确定存在非规范性

在公开选拔与竞争上岗过程中,人选的确定包括面试人选的确定、考察人选以及最终人选的确定。依据《公选规定》的相关条款,根据笔试成绩,从高分到低分确定面试人选。面试人选与选拔职位的比例一般为5∶1,根据笔试、面试成绩确定应试者的考试综合成绩,从高分到低分确定考察人选,考察人选与选拔职位的比例一般为3∶1。在各地公开选拔实践中,有的在公开选拔公告中对面试人选、考察人选确定的依据、比例等只字不提,有的虽作了明确规定,但这些规定也与中央颁布的文件精神不相一致。在最终人员的确定方面,公开选拔干部最终人员的确定,绝大多数情况是由组织考察部门提出拟任人选的意见,但依据什么来确定,并无明确规定,完全掌握在任免机关的组织部门甚至个别干部手中。而《竞岗规定》第20条规定“考察对象一般通过综合遴选的方式择优确定竞争者参加笔试、面试、民主测评各个环节的竞争,依据总分高低,按照一定比例择优确定考察对象并公布名单以及最低入围分数。笔试、面试成绩和民主测评结果应当按照一定比例计入总分。”“确定考察对象时,可适当考虑竞争者的资历、学历(学位)及近年来年度考核情况等因素”。这其中的“一定比例”和“适当考虑”似乎使“自选动作”变得合情合理,这些单位和部门领导“自主”的权力有可能“被工具化”。

(四)公开选拔与竞争上岗考试不规范

1.考试时间的非确定性

由于中央所颁布的相关文件只规定当单位领导干部职位出现一定情况时,一般应当以公开选拔的方式补缺,而各地或同一地方不同单位出现职位空缺的时间存在差异,其结果是各地几乎每隔一段时间都在举行公开选拔。各地公开选拔时间的非确定性所造成的后果:一是使那些热衷于公开选拔的人长期疲命于各地应试而无暇顾及工作;二是增加了各地公开选拔的成本,不利于日常工作的正常开展;三是使得欲参加公开选拔的人可能因一时的疏忽而错过了报名时间。《竞岗规定》中只规定了竞争上岗必须在核定的编制和领导职数限额内进行,并没有强调只要有职数空缺就必须进行竞争上岗,致使有些单位的某些职数可能会长期空置,什么时候拿出来竞争上岗,在时间上也存在不确定性。

2.笔试内容设置不合理,难以公正评价考生的综合素质

现行的公开选拔与竞争上岗方案,一定程度上存在“重知识、轻能力”的现象,对拟选职位的综合要求以及岗位特点缺乏科学的分析和研究。就笔试题型设计而言,一是试题不能与岗位要求有效衔接,死记硬背的偏多,灵活运用的偏少;文科知识多,理科知识少;政治理论知识多,经济法律管理知识少。二是过分强调命题形式的多样化和知识面的拓宽,试题零星知识多、系统问题少。三是偏重对应试者的静态测试,把重点放在知识积累和记忆上,而忽略了对应试者的动态测试,书本知识题多,应用能力题少,不能对应试者知识与能力、理论与实践、基础与专业、智力因素与非智力因素进行一次全面的检验。

3.面试手段过于单一,难以全面考核考生的领导能力

现行公开选拔与竞争上岗模式中的面试,主要是运用“一问一答”的结构化面试方式来考核应试者的素质,虽然这种方式具有简便易操作且评判标准化的优势,但由于过于程序化,反而导致一些“考试专业户”容易获得较好的成绩。事实上,对于一名领导干部,必须在实践中才能检验出其是否具备决策能力、领导能力和协调能力,绝非一纸试卷、几个问题所能证明的。

4.考官的随意性与非专业化,难以提高评判的准确性

考官评分是公开选拔与竞争上岗工作中最关键的一环,考官要做到准确、公正的评判,除了应具有较好的政治思想素质和职业道德外,关键是会“评”,即善于从考生的言谈举止中发现其是否具备认识问题的敏锐性以及解决问题的独创性,从考生短时间答辩中评出能力,给出正确评判。在各地公开选拔的工作中,考官大部分是临时抽调的,尽管多数同志具有丰富的领导经验和文化知识,但在未经专门业务培训的情况下,难以掌握评判尺度与技巧,容易出现“印象分”和“平均分”。

5.公开选拔与竞争上岗的成本较高

从各地的实践情况看,开展一次公开选拔工作,从筹备、宣传、专家命题、阅卷和成绩公示,到体检、面试和考察,公开选拔一名干部至少要花费l万元左右。就公开选拔的时间成本而言,少则二三个月,多则需要更长的时间,牵扯了组织部门大量的精力。一位市委组织部长说,如果一年搞两次领导干部“公开选拔”,那么组织部就没有精力再做别的工作了。而竞争上岗的成本虽然略低于公开选拔,但具体程序一个也不能少,包括出考题、请考官和组织考察等,这其中的时间成本也不是所有单位和系统能够承受得起的。公开选拔与竞争上岗工作投入成本过高,致使不少地方对领导干部选拔工作望而却步,这已成为推广和推进公开选拔与竞争上岗工作的一个难点。

二、进一步完善领导干部公开选拔与竞争上岗制度的对策

(一)建立民主科学的分类选人用人机制

提高领导干部选人用人公信度,必须针对职位性质、特点和要求,有针对性地采用不同的选人用人方式。当前我国领导干部的选拔任用方式,有的适用于选任方式,有的适用于考任方式,有的适用于委任方式,因此在领导干部选拔任用方式上,既不能简单笼统地采用一种方式,也不能张冠李戴、错位使用。否则,既不民主也不科学,更谈不上公信度。

我们认为,一般而言,党委政府主要领导干部、单位部门领导干部和正职领导等适合选任制,初任人员、专业技术干部和监督类干部等适合考任制,机关内部中基层干部、副职领导和执行类干部等适合委任制。

实行这种分类选人用人机制,对那些主要对人民群众及其他服务对象负责的干部,实行民主选举制,从而可以强化其服务意识,促进其服务水平与能力提高,这些不是通过考试能够促其提高或检验出来的。对那些内部中基层干部、执行类干部和副职干部,实行委任制,可以避免选人用人中的“泛民主”导致这些干部不敢坚持原则而做“老好人”,或自恃是民主产生或考试产生而不服从领导工作安排等。对那些初任干部、专业技术性强和监督类干部,实行考任制,既可以保证他们的专业水平,也可以避免“民主”投票或委任可能产生庸才而影响专业工作。

(二)规范和完善分类公开选拔与竞争上岗的“规定动作”及其权重

为了避免领导干部公开选拔与竞争上岗工作中的随意性,必须明确领导干部公开选拔与竞争上岗的“规定动作”。任何一类领导干部公开选拔与竞争上岗,都必须进行公共科目知识与专业科目知识的笔试、面试和民主测评,三个方面缺一不可;同时,每一个岗位参与竞争者不少于5人,这是基本的“规定动作”。有的地方组织人事部门按领导意图而不是按职位要求设计公开选拔与竞争上岗方案,结果把公开选拔与竞争上岗当作达到领导目的的工具,选拔出领导中意的人选,而不是选拔真正符合职位要求的人选。也有的地方和单位以写一篇作文代替笔试,进行一次讲演代替面试,搞一次座谈代替民主测评,这些现象必须防止和杜绝。在基本的“规定动作”基础上,不同类别的干部公开选拔与竞争上岗“规定动作”之间的权重比例应有所不同。

综合管理类干部:笔试中公共科目(侧重于法律和管理)知识考试权重不低于50%,面试、民主测评的权重不低于50%。

专业技术类干部:笔试中公共科目考试权重不高于30%,专业基础知识和专业技能考试权重不低于40%,面试、民主测评的权重不高于30%。

监督类干部:笔试(侧重于法律、管理知识和综合能力水平)权重不低于50%,面试、民主测评的权重不高于20%。职务、级别越高的干部,在基本的笔试基础上,法律、管理知识和综合能力水平权重越高,上级考核民主测评所占的权重越高,以体现出监督类干部对法律、对上级负责的原则。

以内部服务为主的干部,内部民主测评权重不低于50%;以对外服务为主的干部,内部民主评测权重不高于40%,服务对象的民主评议权重不低于50%。

对外公开选拔时,面试专家评委应实行与招考单位、与应考者回避制;内部竞争上岗时,外请评委应占2/3及以上。群众评议员应由相关单位群众和利益相关者构成,采取随机抽签产生。群众测评权重由测评对象职务、岗位、性质以及与群众利益关系确定,与群众利益关系越紧密的,群众测评权重越高,反之亦然。

(三)规范和完善分类公开选拔与竞争上岗的“自选动作”及权重

对于不同类别的领导干部的公开选拔与竞争上岗,在“规定动作”的基础上,根据其职业和岗位特点、性质以及能力要求,可以设置“自选动作”。

综合管理类干部:公共科目考试比重增加,专业知识考试减少;笔试比重可小,面试和民主测评比重要大;笔试和面试都应注重考核候选者发现问题、分析问题和解决问题的能力,题型以主观题(如案例分析、调查研究报告等)形式为主;在考试与测评先后顺序方面,可先测评后考试。

专业技术类干部:专业知识和技能考试比重要大,公共科目考试比重降低,公共科目考试应以专业基础知识考试为主,以测试候选者专业综合素质;笔试比重增大,面试、民主测评比重减小,笔试和面试都应注重考核候选者发现问题、分析问题和解决问题的专业技能,题型以客观题、计算题和实践操作(包括案例分析、调查研究报告等)形式为主;在考试与测评顺序方面,应先考后评。

监督类干部:笔试和面试都应注重考核候选者决策能力、沟通协调能力和思想品德等,题型以采取主题演讲、无领导小组讨论、案例分析及调查研究报告等形式为主。对于一般领导干部和级别较低领导干部,笔试和面试都应注重考核候选者认知思辨能力、语言表达能力、团队协作能力以及思想品德等,题型以采取主题演讲、结构化面试及案例分析等形式为主。

(四)规范和完善分类公开选拔与竞争上岗测评机制

健全测评机制是减少民意失真的关键。造成民主测评结果失真的原因,归纳起来可分为主观和客观两大方面。就主观方面而言,测评必须是在熟悉考察对象的群体中进行,这样以来,认知、感情、功利思想等方面的主观因素不可能完全避免;而客观方面的因素则是可控的。因此,通过科学分类设计测评机制,按照不同类别和权重设置量化指标,减少主观因素影响,是提高民主测评真实性的关键。

候选干部的民主测评可结合绩效管理方法,从德、能、勤、绩、廉五个方面设置量化指标,分为公共部分与不同类别部分。比如在领导能力素质测评指标上,可设置谋划决策、组织协调、用人识人、开拓创新和表达能力五个指标。综合管理类干部应相应提高谋划决策与表达能力的权重,监督类干部可适当提高组织协调的权重,专业技术类干部则应提高开拓创新指标的权重。

各类别测评指标的量化与设置,也是值得研究的一个课题,需要在分类管理制度不断完善的前提下,用数学、统计学方法探索建立并制度化,用以规范各地各级领导干部竞争上岗与公开选拔的考察环节。

(五)推行考试成绩(资格)有效期制,降低选人用人成本

对于目前通过公开选拔与竞争上岗的选人用人过程,其运行时间和成本也是一个不容忽视的问题。为此,可以实行考试成绩有效期制,即某一位考生参加某一类某一级别职位公开选拔与竞争上岗考试取得的成绩,在某一段时间区间内有效。为了避免因考试难易度不一而引起的不公平,也可以将考试成绩有效期改为进入最终考核者作为符合任职资格有效,即任职资格有效期,只要列入考核对象,也就具备任职资格,在一定时间区间内有效,即可以在下一次同类同级别职位选人用人中直接进入考核阶段,不需要再次参加笔试、面试,从而大大降低选人用人成本。

(六)实行面试考官资格制,提高考试评估的科学性

公开选拔与竞争上岗面试的考官除需要具有政治道德素质与业务素质外,其综合素质、测评技术以及评判水平同样非常重要。因此,应尽快实行公开选拔与竞争上岗面试考官资格等级认证制度,从领导干部、组织人事干部和专家学者中挑选一定数量的人员,经过专门培训与考试,发放考官资格证书,逐步建立一支掌握面试原理与技术的专、兼职面试考官队伍,面试考官必须持证上岗。

(七)处理好公开选拔与竞争上岗选人用人中的几个关系

(1)处理好公开选拔与竞争上岗选人用人同党管干部、上级干部管理权限的关系。公开选拔与竞争上岗是在竞争机制下的干部选拔任用新形式,构建了开放的干部任用系统,为我国传统的干部任用系统注入了新气息和新能量。党管干部和上级干部管理权限,是通过党委(党组)或上级对干部的选择权体现出来的,而公开选拔与竞争上岗是通过平等、竞争、择优选拔干部的。因此,随着上级对干部的任用权的削弱,党管干部原则和上级干部管理权限必然也会受到削弱。要保障党和上级对干部的任用权得以继续实现,既不能简单地回到原来委任制的老路,也不能损害公开选拔制度的基本程序、实现手段和表现形式,不能违背公开、平等、竞争、择优的基本原则,要妥善处理两者的关系。为此必须在公开选拔与竞争上岗制度内寻找一个既为干部群众所接受又符合干部制度改革精神的实现途径。建议将上级对干部的任用权在提拔任用考察中分数化、权重化。

(2)处理好分类公开选拔与竞争上岗选人用人同领导者用人意图、群众认可导向的关系。领导者个人选人的“伯乐相马观”已不符合人才晋升的要求,过去我国公务员系统在人才晋升上,在把领导者等同于“伯乐”的前提下,把善于发现“千里马”、将有能力的人才晋升到合适的岗位上作为领导者的重要职能。但是,“伯乐相马”模式中个人主观色彩较浓,并且还存在滋生腐败的风险。公开选拔与竞争上岗是“千里马”自己报名同台竞技,优胜劣汰,不以领导者的用人意图为转移,而以职位要求与群众认可为导向。要实现竞争上岗、符合领导者意图和群众认可三者的结合,则需要在设置公开选拔与竞争上岗时,充分征询领导者建议,科学合理设置本单位需要的人才类型以及选用干部的竞争方式;在考察阶段,多元化了解领导者和群众对竞争对象的评价,并将其作为重要考察内容之一。

(3)处理好分类公开选拔与竞争上岗选人用人同“考试型”干部、“实干型”干部的关系。只有把考试成绩与实践能力结合起来,才能更加科学合理地评价干部。但有时通过考试选用干部,使一些“考试型”干部从中占便宜,对此,要从制度机制上解决好这个问题,要尽量减少“考试型”干部的成功率;同时,让“实干型”干部在这种机制中脱颖而出。有些岗位需要“老实人”来充当,公开选拔与竞争上岗也要为埋头苦干、不善交际的人才提供脱颖而出的平台。

(4)处理好分类公开选拔与竞争上岗选人用人同干部任期制、委任制、聘任制的关系。实行公开选拔与竞争上岗并不是获得一个金饭碗的直升梯,上岗后必须实行一定的任期制,否则公开选拔与竞争上岗的干部可能会因为领导者的不当意图而被免职,或随意重新进行新的公开选拔与竞争上岗,从而使公开选拔与竞争上岗实际意义大大降低。从工作需要和用人实际出发,对通过分类公开选拔与竞争上岗到领导干部岗位上的干部,不再实行委任制而实行聘任制,也可能成为今后领导干部选拔任用的一种趋势。

[1] 中国共产党中央委员会.中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].(2009-09-18)[2010-10-12].http://new s.xinhuanet.com/politics/2009-09/18/content_12076251_2.htm.

[2] 国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)[EB/OL]. (2010-06-06)[2010-10-12].http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm.

[3] 中共中央组织部.公开选拔党政领导干部工作暂行规定[EB/OL].(2006-05-16)[2010-10-12].http://new s.china.com/zh_cn/domestic/945/20060516/13322063.htm l.

[4] 中共中央组织部.党政机关竞争上岗工作暂行规定[EB/OL].(2004-04-08)[2010-10-12].http://wenku.baidu.com/view/cc465ed233d4b14e852468cb.htm l.