风险社会中自然灾害所致损失分配与权益调整

2011-03-20赵洲

武汉科技大学学报（社会科学版） 2011年3期

赵洲

(巢湖学院经济与法律系,安徽巢湖238000)

随着自然灾害和人为风险损害的日益增多与频繁发生,现代社会的高度风险问题在西方社会理论界引起了广泛的讨论和研究,西方著名的社会理论家贝克、吉登斯、拉什和卢曼等人的开创性研究逐步构建了系统的风险社会理论,贝克认为,短缺社会的财富分配逻辑已转向晚期现代性的风险分配逻辑。如何分析、化解或应对现代社会日益严重的风险及其损害问题已成为西方社会理论的重要研究领域。相比较而言,法学一般是研究社会常态下的各种法律关系的构建和调整,尚未对风险社会进行系统的总体分析和理论构建,因而不能有效地应对和调整各种重大风险所造成的法律关系及其蕴含的利益的严重扭曲与改变。“近年来,全球频发的自然灾害给人类社会造成了巨大的生命和财产损失,自然灾害成为各国面临的共同挑战”①引自《中国的减灾行动》白皮书(2009年5月11日)(http://www.gov.cn/zw gk/2009-05/11/content_1310227.htm).。为此,本文选取风险社会中的自然灾害风险进行分析研究,探求风险损害的分配和权益调整。

一、自然风险损害所致权益调整平衡的基本法理

首先,在现代风险社会中,自然灾害风险并不简单地等同于工业化时期以前人类所遭遇的各种自然灾害,因为那些来自自然界的风险和损害独立于人类的决策和行为之外。而现代社会中的自然灾害风险形成和损害发生逐渐融进了人类活动的因素,伴随着人类征服和改造自然能力的不断增强,“自在自然”日益受到人类实践活动的影响,向“人化自然”转变。以温室效应为例,温室效应表面上看是一种生态变化的自然后果,但实质上是由人类实践活动所造成的一种大规模的生态风险。“人化环境或者‘社会化自然’这一范畴,指的是人类与物质环境之间的变化了的关系的性质。根据这个范畴,各种生态风险产生于人类知识体系所引起的自然变化。就社会化的自然而言,严重风险的绝对数量足以使人生畏:由核电站的许多事故和核废料引起的辐射;海洋的化学污染足以摧毁制造大气层中氧气的浮游植物;大气污染的一种‘温室效应’,破坏着臭氧层,使冰雪覆盖层融化,淹没大片地区;热带雨林遭到大规模的毁坏,而它是再生氧的基本来源;大面积使用人造肥料,结果使得成千上万英亩的表层土壤失去了肥力”[1]。人类活动甚至对地震具有诱发作用,一些水库的蓄水可以导致局部中等强度地震的发生,矿山地震就属于一类特殊的诱发地震。矿山地震可以分成两类,一是矿山开采引发的天然地震;二是矿山开采引起地下应力变化,地下应力变化再引起矿井本身及矿井周围的地球介质发生破坏[2]。

其次,自然灾害往往造成巨大的人员伤亡和财产损失,对社会生活、经济运行构成严重的负面影响,在深层次上破坏了社会运行的基础结构与条件。以地震为例,近年来,地震对人类社会的威胁呈现出快速上升的趋势。这当然不是说经济、科技和社会的发展反而使得人类抵御地震灾害的能力在逐渐下降,从社会灾害的意义上说,这里所说的“威胁的上升”,主要表现在以下几个方面:其一,随着社会财富的增加,地震引起的经济损失的总量也在增加,现代社会中一个建筑物的破坏造成的经济损失往往远远超过传统社会中一个建筑物的破坏,尽管前者往往比后者具有更强的抗震能力;其二,随着社会的发展,生产和消费的社会化趋势进一步增加,生产和消费中任一环节的破坏往往都会以连锁反应的方式影响到整个社会[2]。近几十年来,我国因自然灾害造成的损失呈现出直线上升趋势,20世纪60年代我国平均每年的自然灾害损失约 300亿元人民币①数据源自民政部国家减灾中心网站(http://www.ndrcc.gov.cn).。“1990～2008年19年间,平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,倒塌房屋300多万间,紧急转移安置人口900多万人次,直接经济损失2 000多亿元人民币”②数据源自《中国的减灾行动》白皮书(2009年5月11日)(http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/11/content_1310227.htm).,尤其是近几年来频繁发生的重大自然灾害造成了巨大的人员和财产损失。总之,随着人类社会生活在广度和深度上不断拓展,现代社会也逐渐进入到一个高度风险化的状态和进程中,而在现代社会的发展模式下,自然灾害风险及其损害也就被显著放大了,现代社会的正常运行和发展受到了极大的干扰和破坏。

综上所述,风险社会的自然灾害具备两个基本的特征要素:一是自然灾害往往以“人化自然”为基础、诱因或部分条件;二是自然灾害引发现代社会的系统性损害或社会运行的结构性破坏。自然灾害风险的特征要素为人类社会的应对努力提供了必要和可能。与“人为风险”所要求的预防应对所不同的是,自然灾害风险所要求的应对更主要的是对损害的分配和承担。但是,现代社会进入了一种“有组织的不负责任”的状态,“风险社会的特征是愈来愈多的环境退化的矛盾——被感知到的和可能的——伴随着关于环境的法律和法规的扩张。然而同时,没有一个人或一个机构似乎明确地为任何事负责”[3]190-193,“风险社会的来临,从根本上改变了人类的生存境况,也势必改变人们赖以生存的社会制度”[4],风险社会的后果意味着“对曾经达成的(责任、安全、控制、危害限制和损害后果的分配)标准设定了重新定义的任务”[3]97-98。

在现代社会,有关自然灾害引发的社会关系调整的法理和规范一直是以社会的常规运行作为既定前提和基础,没有考虑风险社会所带来的风险损害分配的变革要求。因此,在法理和规范上,自然灾害所导致的物质损失等原则上只能由单个的受害主体(如财产的产权人)来独自承受,体现了传统法律体系中由受损害的权利人承受自然风险损害的基本思想。例如,在物权标的物意外灭失风险责任负担问题上,自然灾害所致意外灭失的标的物的所有权人应当承担风险损害责任。在此基础上,自然灾害作为一种法律事件,将引起原有法律关系的变更、消灭和新法律关系的产生。通过对不同情形下的具体规范设计,自然风险损害的分配得到了一定的微调。例如,在债权法方面,债务人在自然灾害中死亡后其所负债务在遗产不足清偿时自然消灭。对合同的履行也可主张情事变更请求权或免除违约责任。在侵权法方面,对第三人的损害可援引不可抗力而免除民事责任。在民事主体、亲属法和继承法方面,也会引起诉讼时效、监护、收养、继承等一系列权益调整问题。在传统的常态社会中,传统法律体系可以适应自然灾害的损失分配的需要;但是,在现代风险社会里,自然灾害极大地扭曲、改变了社会生活中原本正常和谐的各种法律关系及其蕴含的利益。而这些权益关系在深层次上构成了社会运行的基础结构与条件,传统的法律调整难以保障这些基础与条件的正常延续与运行。在自然灾害造成社会运行严重不正常的情形下,自然灾害所引起的法律关系调整就需要作出不同于传统法律体系的考虑与安排。这就如同处理市场经济与国家调控的关系一样,国家和社会可以接受一定比率的失业状况,但不能坐视广泛全面的失业状况而不顾;可以听任市场竞争中失败企业的破产,但不能放任企业在经济泡沫或萧条中大量灭亡而不干预,自然灾害的损失分配等问题的法律调整也同样如此。

对于自然灾害而言,其风险损害分配和权益调整的原则将不同于传统法律体系的归责原则。它不是对过错原则、严格责任原则或公平责任原则的简单套用和修正,而是风险社会中自成一体的关于损害分配和权益调整的新原则。基于风险社会的特点和应对自然灾害风险的需要,这种新原则将根据多种因素来确定具体情形下的风险损害分配和权益调整。第一,利益相关方的界定与损害分担及权益调整。在风险社会中,各种积极有益的活动不仅给直接的行为主体带来利益,同时也给相关各方带来一定的收益,例如,房地产的开发经营和交易就为国家和地方政府创造了巨大的财政税收利益。一方面,利益相关方从现代社会的系统运行中获得收益,另一方面,当构成系统运行的微观基础遭受自然灾害时,其损害成本只能由这些微观个体来承受,这显然有违公平正义。同时,“由于个体承担风险的能力非常有限,让个体来承受风险往往过于严苛,故而将风险分散开来由社会承受,已成为一个方向”[5]。因此,在发生自然灾害时,风险损害不应仅由直接的权益主体来承受,风险损害分配及权益调整的对象应扩展到利益相关方。第二,预防控制责任与风险损害分配及权益调整。自然灾害虽然难以为人类所控制或消除,但通过预防应对却可以减轻或避免损害。风险社会中承担自然灾害风险预防应对责任的部门如果未能及时有效地向社会提供风险预防应对,则预防应对的不足和缺失与相应的损害就具备了因果联系,因此,相关责任机构应当分担与之相关的损害。第三,信赖利益与风险损害分配。在现代风险社会里,“社会需要为个体提供基本的安全感,避免其财产或人身遭受不测的风险,并在其遭受不测风险时提供相应的救济。当受害人对环境等的安全性产生合理信赖时,不会预想到不测风险发生的可能,更不会有所应对。此时,其行为具有正当性,该正当性表现在法律上,就应当是不利益的排除。故风险实现时,损害就不应当分配给受害人承担”[5]。

二、自然灾害下的土地用益物权及其权益调整

自然灾害尤其是地震往往给人类社会的房地产造成严重损害,其风险损害分配和权益调整对于维持风险社会的正常运行极为重要。从物权本身来看,房地产物权是针对具体的特定的房产而产生的权利,一旦作为特定物的房产遭到毁损或灭失,此物权也就自然消灭了。但是,设定于特定房地产的物权本身的灭失并不意味着相关权益的全部丧失,房地产权益的完整内涵是由紧密结合而又有所区分的房产权益和地产权益共同组成。其中,地产权益作为房地产权益的组成部分基本上保有延续下来,并不随着地上建筑物的毁损而当然消灭。需要说明的是,根据2007年《物权法》第三编的规定,用益物权的外延较广泛,包括土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权。

土地用益物权的功能就是要“使物的利用关系物权化,巩固当事人间的法律关系,得对抗第三人,此为用益物权在法律结构上异于债权的特色”[6]。显然,土地用益物权存在的目的就是要保证土地用益关系的长期稳定,尽可能地避免用益权利义务关系的剧烈变动,这是我们分析土地权益调整平衡的基本出发点。就地震灾害而言,土地一般不会像房屋那样发生毁损和灭失,因此,针对特定地块的土地使用权也就不会消灭,只不过是与地上建筑物所有权分离而已。关于土地与其定着物的关系,各国立法存在着结合主义与分别主义的区别。结合主义认为,地上定着物属于土地的一部分,与土地共同构成一个物,德国采用的是结合主义(《德国民法典》第94条)。而依照分别主义,土地与土地上的定着物属于两个相互独立的物,法国、日本均采用分别主义(《法国民法典》第518条、《日本民法典》第86条)。笔者认为,分别主义便于解释、处理房屋和土地物权相分离的特殊情形,更有利于物权的社会和经济效用的发挥以及对土地物权更充分有效的保护。同时,从土地物权的产生及初始状况看,土地用益物权最初就是先行设立而单独存在的,随着地上建筑物的完成,该项权利才和建筑物所有权合并统一起来,而地震毁损则导致土地用益物权与建筑物所有权发生了分离,使其重新回复到独立存在状态。杨立新教授认为:“业主将其房地产权属抵押给贷款的银行的,在地震中,房屋灭失消灭了房屋所有权的,其房屋所有权抵押关系已经消灭,不再存在抵押关系,但土地使用权一并抵押的,其土地使用权仍然是抵押物,还发生抵押作用,仍然在担保贷款债权。”[7]此时略有不同的是,在房屋私有化和商品化的条件下,土地用益物权已经为众多的产权人分散拥有但共同行使。因此,只要原地块的用益功能并未遭到地震的彻底破坏,产权人对于该特定地块的用益物权就依然存在。

当然,严重的地震往往会造成地表的明显改变,甚至改变深层次的地理结构,从而使土地的用益功能发生改变或完全丧失。受灾地区的城市土地规划可能就要调整或彻底重新制定,在特殊情形下,甚至整个城市均须异地重建,此时,以原地块的用益功能为基础的土地用益物权将难以存续。对此,杨立新教授分析指出,原来已经取得的建设用地使用权,包括开发商取得的建设用地使用权和业主建筑物依附的建设用地使用权当然不复存在,建设用地使用权消灭的法律后果将由使用权人承担。如果将来国家另建新城,应当由国家决定是否采取无偿拨付土地交给失去土地使用权人继续使用。如果确实采取这样的办法,则应当通过划拨手段,由原来的土地使用权人重新取得新的土地使用权,而不是原来的土地使用权的延续,须另行办理土地使用权取得手续。如果县城还在原址重建,也应当重新划拨建设用地使用权,使原来的土地使用权人能够重新取得使用权[7]。杨立新教授认为建设用地使用权随着特定地块的灭失而不复存在,这无疑是正确的;但是,风险损害后果完全由用益权人来承受,以及是否划拨新的地块由国家自由裁量的分析建议却不甚合理。根据前面所述的风险损害分配和权益调整的原则,对于地震灾害下的土地用益物权的风险损害分配和权益调整,最主要的是应当分析界定土地用益物权的利益相关方,并根据其利益获取状况确定损害分担及权益调整,当然,在不同的灾害情形下还需要结合其他因素予以确定。

虽然土地用益物权随着特定地块的灭失而不复存在,但是,对特定地块的用益物权的灭失并不意味着相应权益的当然丧失。从法律关系上看,土地用益物权反映的是所有权人和用益权人之间的权利配置及其利益安排。一方面,国家和地方政府通过城市规划和基础设施建设,使原生态的土地具备了完善的用益功能,作为土地所有权人的国家根据市场机制有偿出让土地的用益权,用益权的出让收益主要为地方政府所获取和使用,国家作为有偿出让人有义务保障、维持所提供土地的正常用益功能;另一方面,用益权人在支付了相应的土地使用价款后获得了长达几十年的用益物权,居住用地的使用期限长达70年。《物权法》第149条规定,住宅建设用地使用权期限届满的,自动续期。长期而稳定的土地用益物权严格地规范约束着土地所有权人与用益权人之间的权利配置及其利益安排,这些权利配置及其利益安排构成了社会生活和经济运行的基础条件。因此,土地用益物权的灭失并不意味着所有权人与用益权人之间法律关系的简单结束,而是需要进一步调整或恢复双方的权利配置及其利益安排。

地震灾害造成了所有权人建设的土地用益功能的毁损,国家作为出让人因而也就未能在法定期限内持续地提供、保障特定地块的用益功能;但由于地震灾害是一种不可抗力事件,所以,用益功能的丧失和用益权的灭失不可归责于任何一方,出让方也就不存在任何违约行为或违约责任。但显而易见的是,地震严重破坏了所有权人与用益权人之间权益关系的客观基础,构成了一种重大的“情势变更”事实,或英美法上的“合同落空”的状况,这就成为相关各方进行权益调整的正当性和理由,用益权人因此获得了权益调整的请求权。

由于具有正常用益功能的土地归国家所有,所以该土地的毁损、灭失的风险责任自然也就由国家承担;尽管用益物权的法定期限长达数十年,但终究不是所有权,因此,用益权人不能也不应承担土地用益功能毁损、灭失的风险责任,这是进行权益调整的前提与基础。在按照市场价格向所有权人支付了几十年的用益费用(土地出让金)后,受让人本应在相应期限内独占排他地享有用益物权,但却因不可抗力事件而无法行使,这就导致了所有权人与用益权人之间的权益失衡的状况。此时就需要对土地所有权人和用益权人之间的合同及其利益关系进行调整平衡。英美法上的“合同落空”理论认为,租赁合同赋予承租人以物权,长期租赁合同在一定程度上类似于买卖合同,因此,主张由承租人像买方那样承担起在租赁合同履行期间内发生在租赁土地中的意外事件带来的风险是合情合理的。这就意味着,用益物权人仍须在标的物毁损、灭失后支付租金,但这实际上是以相应的权益平衡为基础的,即所有权人须提供新的租赁标的物[8]。

因此,针对地震造成土地用益功能毁损的情形,存在着两种权益调整的路径,一种方法就是将剩余年限的土地出让金返还给原用益权人,另一种方法就是由国家负责将原地块的用益功能修复后交还给用益权人利用,或由国家重新提供具有同等用益功能的新地块。类似的法理与制度反映在《物权法》第154条,该条规定,宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。总体上而言,在土地作为一种紧缺的市场资源的条件下,后一种方法可能更有利于用益权人的利益保护。

地块位置的改变与否影响着权益的调整。对于那些仅需适当修复即可恢复用益功能的地块,由于无需变动土地用益物权的地理位置,其法律处理较为简单,一般仅需对用益物权进行重新确认即可,并与新建的地上建筑物所有权合并统一。而对于那些需要异地调整并重新设定土地用益物权的情形,则应考虑原地块位置所具有的特殊利益,如地段优势、环境特点、交通便利等因素,这类似于拆迁安置的基本原则和规范要求。当然,这样的考虑不是绝对的,它所要求的是,权益调整的过程与结果应当具有明显的正当合理性,体现了保护用益权人利益的最大努力。在一个异地新建的城市中,如果将权益调整的地块全部集中于城市的边缘,而将一级地段的地块用于新的开发牟利,这就难以构成正当合理的权益调整。

经营性用地和居住用地的权益调整将存在着明显的不同。居住用地主要体现了居住使用的消费功能与属性,尽管它同时也有着投资增值的功能,但仍然是以使用功能为其价值基础。因此,对居住用地的权益调整是以满足居住使用为其基本标准,调整时的价值变化只是一个次要的参考因素。而经营性用地则主要体现了其经营牟利的价值功能和意义,其利益的核心是特定的地理位置所带来的市场价值。因此,在对经营性用地的权益调整时,应适当地综合考虑原地块的价值功能,并作出恰当安排。这样的考虑与安排并不是要求完全绝对地维持与原地块同样的价值功能,而只是要求在重建后的地理位置上和市场格局中尽量维持相应的原状,因为一个异地新建的城市与旧城相比,无论是在规划上还是繁荣程度上都有明显的区别,在权益调整中维持与原地块同样的价值功能是不现实的。

三、自然灾害所致损失的分担与权益调整

地震、海啸、泥石流和洪涝等自然灾害往往导致建筑物的倒塌与毁损,建筑物所有权也就随之灭失,在社会常规运行状态下,这样的灭失风险责任及实际后果自然由所有权人自行承担,不产生类似土地用益物权灭失后的进行权益调整的权利及请求权。但是,正如本文在前面已经分析的,在风险社会中,自然灾害所造成的损害日益扩大和严重,极大地影响、损害了社会运行的基础和条件,导致风险社会经常处于动荡之中而难以正常平稳地运行。例如,由于近年来经济发展较好,四川省什邡市与绵竹市的当地居民将大量积蓄资金投入到修建新房屋、购置家具家电与改善家居环境上,在“5·12地震”中,这些地区的房屋倒塌损毁严重,因此灾民们的经济财产损失非常巨大,不少家庭多年积累的财富毁于一旦,并失去了重建家园的经济条件[9]。因此,完全由建筑物所有权人单独承担损失将产生诸多的困境与难题。同时,风险社会中自然灾害的发生与人类自身的活动开始具有关联性,如果完全由受灾方独自承受损失,那么相关各方的收益和风险成本将难以平衡。鉴于风险社会所特有的“有组织的不负责任”状态,对于“人化自然”中的灾害风险更是难以寻找并界定诱发者和责任者,自然灾害的风险损害成本将因此主要转嫁到无辜的受灾方,因此,一定的灾害损失分担和权益调整机制是必要的,这对于灾后住宅的修复重建尤为正当和必要。在国家财力尚不宽裕的情形下,国家补助的首选和重点也必然是对住宅的修复重建等人权保障领域。

对于自然灾害所致损失的转移分散,可以考虑利用的制度工具就是现代社会中的保险机制。但是,“随着人类社会所面临的危险和威胁的不断增加,可以保险的领域却反而越来越小了,仔细琢磨这一似非而是的趋势,我们不难想像,今后的风险社会已经成为一个无法保险的社会”[10],这是因为现有的保险机制的内在运作机理不能适应风险社会的需要。因此,保险机制必须作出重大的调整,以一种不同于传统的商业保险的运作机理来运行,从而在一定程度上解决自然灾害所致损失的转移分散问题。从国外的制度实践来看,存在着不同的自然灾害保险模式。总体而言,英国只有保险公司承保,政府在巨灾保险体系中不承担承保责任;而在美国的巨灾保险中,政府是唯一承保人;日本则建立了由政府和保险公司共同参与的承保人体系。以洪水保险为例,在英国的洪水保险中,保险的提供方全部为保险公司,政府不提供。私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内,业主可以自愿在市场上选择保险公司投保。英国政府与保险行业协会签订了洪水保险方面的合作协议,根据协议,政府履行防洪工程建设和提供洪水方面的公共产品,但行业协会的会员必须同意在政府职责履行的前提下提供洪水保险业务。英国的巨灾保险的风险控制主要依赖于政府进行的防洪工程以及通过商业再保险公司分散巨灾保险风险。英国的保险公司在提供保险时,均要求政府进行大量的防洪工程建设以及提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品,以使巨灾保险损失控制在可以承受的范围之内,只有在政府履行了上述职责的地区,保险公司才提供巨灾保险。此外,英国再保险市场也是世界第三大非寿险再保险市场,其再保险市场非常发达和完善。商业保险公司在提供洪水保险时,完全可以通过再保险市场把风险分散出去。美国洪水保险和加利福尼亚地震局地震保险的所有业务和品种都由政府提供,保险公司并不开展保险业务。美国政府为了促进洪水保险,专门制定了洪水保险法,并根据此法设立了洪水保险基金,设立了联邦保险和减灾局,负责经营和管理巨灾保险。在美国的洪水保险体系中,国家认定的洪水风险区域的社区必须要参加国家洪水保险计划,否则,将受到联邦政府的惩罚。美国巨灾保险的风险基本上全部由政府承担,当巨灾保险所获得的收入不足以赔偿时,国家财政必须出资以弥补损失[11]。与英、美的自然灾害保险机制不同,日本采取的是民间保险和政府参与相结合的保险机制。20世纪60年代,日本开始陆续制定和颁布了以保障人民生活安定为目的的地震保险相关法律法规,包括《地震保险法》、《地震再保险特别会计法》和《地震保险法施行规则》等。由于地震保险有支付巨额保险金的可能性,如果完全由民间保险公司来承担全部保险责任,是不太现实的,因此,日本政府以再保险方式分担其责任,成立日本地震再保险公司来担任这个任务。对于各承保公司所承保的地震保险业务,全额向日本地震再保险公司再保,然后,再按照有关地震保险法律法规的规定,日本地震再保险公司与政府订立超额损失再保险。按照这个合约的规定,每一次事故政府负担超过750亿日元以上至8 186亿日元部分的50%,以及超过8 186亿日元以上至41 000亿日元部分的95%。扣除政府负担的金额,日本地震再保险公司及各承保公司再按照再保险合约进行分摊。除由政府承受再保险以分担保险责任外,更由政府在资金融通方面全面给予支援,建立官民一体的制度[12]。可见,由于地震损失额往往极为巨大,单纯的民间商业保险是难以承受的,即便是像日本这样高度发达的社会,国家仍需在商业保险的基础上承担补充性责任。

虽然自然灾害保险机制有着不同于普通商业保险的安排,但仅仅依靠灾害保险机制并不足以解决风险社会中自然灾害所致损失的分担与权益调整。一是灾害保险难以涵盖所有的自然灾害;二是灾害保险的实质仍然在于,将损失转由哪些受到或可能受到灾害威胁的民间主体来分散承受,国家只是在一定程度和范围内参与损害的分担;三是灾害保险机制受到各种因素和条件的制约。英国的洪涝保险依赖于政府对洪涝的预防控制和发达的再保险市场,一旦这些条件缺失或不足,这样的灾害保险机制将难以为继。日本的地震保险是以灾害区域的广泛性为基础,从而使灾害地震保险可以在全国范围内推行,损害得以在全社会予以分散;美国的灾害保险则建立在强大的国家财力基础上。因此,基于灾害保险机制的制约条件和功能局限,保险以外的政府救助和权益调整对于恢复社会的正常运行将是不可或缺的。例如,即便在美国这样高度发达的市场经济国家,为了应对各种灾害,除了通过保险等市场化手段来分散损失外,政府也依法承担必要的救助责任①参见罗伯特·T·斯坦福灾害救济和紧急援助法案,该法案对大多数联邦灾害应对活动构成了法定权限和依据(http://www.fema.gov/pdf/about/staffo rd_act.pdf).。在罗伯特·T·斯坦福法案的授权下,美国国土安全部应急事务管理署承担了具体的救助工作。2005年,应急事务管理署对申请救助的条件和程序编制了指导手册,其中明确肯定了对居民基本住宅的保障与救助,其主要的适用条件是没有保险救济或其他救济途径可用,并且特别说明该救助不分种族、性别、经济地位等无歧视性地适用②参见灾后救助:个人和家庭项目的应用指导(http://www.fema.gov/pdf/assistance/p rocess/help_after_disaster_english.pdf).。2005年10月,巴基斯坦北部发生里氏7.6级地震,巴基斯坦政府实行“自我重建战略”,政府向灾民提供资金、技术和指导,建筑质量则由震后恢复和重建委员会负责监督。根据计划,巴基斯坦政府向房屋完全损毁的家庭提供75 000卢比(约合1 250美元)房屋重建费用,向房屋部分损毁的家庭提供50 000卢比(约合833美元)重建费用。同时,震后恢复重建局与受助家庭签订合同,政府资金将资助受益人拥有205～400平方米的住房[13]。

对于自然灾害所致的损失,中国政府历来对受灾方均给予了力所能及的救助,并随着社会经济水平的发展而逐步提高国家灾害救助水平。对于国家参与和提供自然灾害所致损失的分担和权益调整,可以通过不同的方法来实现。第一种方法是通过直接的财政补贴的方式,这往往受到国家财力和可以动员资源的制约。1998年实施的《防震减灾法》规定了中央和地方政府在震后救灾与重建上的法定责任,虽然该法没有具体规定政府的救助标准等,但构成了国家参与和提供自然灾害所致损失的分担的法理依据。为了全面加强综合减灾能力建设,提高防范应对自然灾害能力,保障人民群众生命财产安全,促进经济社会全面协调可持续发展,2007年8月,中国制定了综合减灾的“十一五”规划。规划明确要求,建立健全政府的减灾投入机制,加大对减灾事业的投入,并纳入各级财政预算,适当提高灾害救助标准,完善救灾补助项目①参见2007年8月5日国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》(http://www.gov.cn/zw gk/2007-08/14/content_716626.htm).。2010年《自然灾害救助条例》第十九条规定,受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资。“未来我国自然灾害风险将不断增加。我国自然灾害发展趋势和特点昭示着救灾工作将面临更大的挑战。同时,随着社会经济发展、城镇化进程的加快和经济活动密度的加大,要求国家灾害救助水平必须得到进一步提高”[14]。同时,以往主要面向农村地区的补助应当扩大到城市。2008年4月28日民政部颁布实施的《救灾捐赠管理办法》第五条规定,救灾捐赠款物的使用范围包括灾民倒塌房屋的恢复重建,据此,在宏观意义上,农村或城市灾区均应获得对社会捐助款物的法定受益权。因此,国家应根据财力和社会捐助等因素,将过去主要面向农村地区的补助扩大到城市,提高对城乡住宅重建的补助标准[15]。根据成都市人民政府《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的规定,对恢复重建永久性住房的农户,成都市平均补助标准为每户2万元,此外,对于不是补助对象的灾区农民,如果因地质灾害或隐患,必须避让搬迁的,给予每个家庭16 000～26 000元的补助[16]。此外,成都市政府还颁布了《都江堰市城镇居民住房灾难救助安置工作的意见》,对因地震灾害毁损的居民住房,采用住房实物救助和货币救助的方式予以安置。业主接受救助后,原房屋、土地权属关系自行终结,救助标准统一为每户70平方米的救助安置房或14万元货币救助。第二种方法是通过法规、政策等制度手段尽量降低灾后重建的费用,如减免相关税费的征收、制定拆迁安置性质的重建费用标准以及建立灾后重建的优惠贷款制度安排等,防止灾后重建活动沦为市场开发和牟利活动。例如,在汶川地震灾区,各界对抗震救灾临时安置房的救助或分配争议不大,争议最大的问题是,对于受震房屋的拆毁与房地产产权等其他财产的征收征用及其补偿,城镇居民担心原住房占用的土地在被重新规划后让开发商获利或政府暗箱操作等[17]。国家对于灾后重建已经作出了特殊的制度安排,2008年国务院批准印发了应急指挥中心组织制订的《低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案》,其中规定,修复重建由民政部门统一组织,财政、建设、国土、水利、林业、工商、税务等有关部门参加,协调落实规划、选址、材料、税费等方面的优惠政策和措施②参见国家发展和改革委员会网站:http://www.ndrc.gov.cn/xw fb/t20080228_194548.htm.。2010年《自然灾害救助条例》第十九条规定,自然灾害危险消除后,受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策,组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房。但是,这些已有的制度安排并未真正地涉及和处理各种复杂的权益调整问题。事实上,自然灾害经常造成地上建筑物的大量毁损,而严重的地震灾害则往往改变原有的地表和地质状况,因此,城市将面临重新规划和调整,甚至是部分或全部地异地重建。从某种意义上讲,这是大自然强制进行的大规模的拆迁和重建,对此,我们没有选择的余地,更没有反对和申辩的权利和机会。对此,国家参与和提供自然灾害所致损失的分担和权益调整的方法除了直接的重建补助外,完全可以而且应该借鉴和参照成熟的拆迁安置的法律机制来完成灾后重建和权益调整,从而有效地防止灾后重建活动沦为市场开发和牟利活动,受灾方原有的土地用益权益和国家对毁损房屋的补助得以合理地保留、转移。

根据自然灾害所致损失的分担和权益调整所涉及的不同情形,国家参与和提供的损失分担和权益调整应当有着一些特殊的安排。第一,损失分担和权益调整并不影响对有关责任方的追究。例如,如果地震毁损的房屋本身就存在质量问题,或者本身就是不合格工程,即便质量问题不是导致建筑物毁损的必然因素,对原建筑开发商的责任仍应追究。对此类情形,国家在提供损失分担和权益调整以后,可依法享有向建筑开发商等相关责任主体追偿的权利。此外,为了防范应对自然灾害,国家和社会需要推进和完善各种机制和能力建设。如果在自然灾害的防范应对上存在着严重的缺失或不足,根据损害分配和权益调整原则下的合理信赖等要素,相关的责任主体将承担相应的损失分担责任。相关的责任主体如果是政府机构或行使政府权力的组织,其损失分担责任应当通过适当地提高政府救助标准等来实现。第二,对于自然灾害所致损失应当分类处理。例如,对于非住宅类的房屋毁损的修复重建,国家基于财力等各方面因素,可能无法提供相应的财政补助,但国家可以通过公平的制度安排和必要的政策优惠,尽可能地保护非住宅类房产权人的正当利益。例如,对于经营性的门面用房,其价值主要来源于特定地块所处地理位置所带来的经营牟利功能,而在建造技术、成本以及使用功能上,门面房本身和住宅并无不同。因此,无论是在原地块上予以修复、重建,还是异地重建,只要其土地用益物权得到了确认或重新设定,原产权人所应承担的就是重置成本和建造商的合理利润,而不是重建后的市场价,对于企业的办公房和厂房等的修复重建也是同理。这实际上就是一种灾后的利益调整与平衡,涉及到国家、地方政府、原产权人和建造开发商等,其总的目的就是尽量分散灾害损失,修复受损的市场秩序与基础。

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